【摘要】西部少數(shù)民族地區(qū)是我國貧困人口較為集中的區(qū)域，也是國家扶貧工作的重點區(qū)域。當(dāng)前在精準(zhǔn)扶貧過程中，西部少數(shù)民族地區(qū)在法律制度供給、管理體制、識別機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面還存在現(xiàn)實困境，影響了扶貧的效果。需要加大法律制度建設(shè)，完善扶貧工作方式，建立動態(tài)識別跟蹤機(jī)制以及健全扶貧政策實施監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而提升精準(zhǔn)扶貧的效果。

【關(guān)鍵詞】西部  少數(shù)民族  精準(zhǔn)扶貧    【中圖分類號】C31    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國西部少數(shù)民族地區(qū)是貧困人口較為集中的區(qū)域，也是全國扶貧開發(fā)重點推進(jìn)的區(qū)域。新中國成立以來，在中央政府及地方各級政府的共同努力下，大力推進(jìn)扶貧開發(fā)，這些地區(qū)的少數(shù)民族群眾生活水平有了很大的提高。黨的十八大以來，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，基本上解決了當(dāng)?shù)氐臏仫枂栴}，但西部地區(qū)依然有近1100萬少數(shù)民族群眾處于國家貧困線以下，主要集中在新疆、云南、貴州等省區(qū)。按照國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，西部地區(qū)少數(shù)民族貧困人口的比例占到了全國貧困人口比例的28.6%。整體看，在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實施過程中，西部少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作還存在一些現(xiàn)實困境，需要大力推進(jìn)其精準(zhǔn)扶貧工作策略的轉(zhuǎn)型。

西部少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的現(xiàn)實困境

首先，精準(zhǔn)扶貧的法律制度體系尚未形成。從理論上看，法律是政策實施的保障，扶貧領(lǐng)域的法律規(guī)范是扶貧工作開展的基礎(chǔ)。從上世紀(jì)80年代對西部少數(shù)民族地區(qū)實施開發(fā)扶貧戰(zhàn)略以來，中央政府大部分的扶貧工作計劃、措施等基本上是以相關(guān)的通知、決定等規(guī)范性文件來實施的；在省市區(qū)層面上，除了貴州、新疆、重慶等部分地區(qū)出臺了專門針對少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的地方性法規(guī)，其余的西部省區(qū)沒有制定相關(guān)的地方性法規(guī)及政府規(guī)章，在精準(zhǔn)扶貧工作中依然采取的是政府決議的方式。法律制度體系的缺失與當(dāng)前的法治政府建設(shè)目標(biāo)不相適應(yīng)，西部少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作與一般的貧困地區(qū)扶貧工作不同，具有自身的特殊性，有必要將這些地區(qū)的扶貧工作上升到法律層面，從而保證該地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的制度化、長效化。

其次，精準(zhǔn)扶貧的管理體制較為滯后。長期以來，因為西部地區(qū)地位置和自然條件的限制，使西部少數(shù)民族地區(qū)民眾生活方式較為閉塞，同時社會化服務(wù)體系也比較落后。面對這些先天的困難，精準(zhǔn)扶貧機(jī)制必須要跟得上，且能夠準(zhǔn)確實施。但現(xiàn)實中，西部地區(qū)少數(shù)民族的扶貧管理體制較為滯后，具體而言：第一，在精準(zhǔn)扶貧權(quán)責(zé)分配上，權(quán)責(zé)界限不明。目前針對西部地區(qū)少數(shù)民族精準(zhǔn)扶貧實施的“1+9+37”的扶貧管理體制，權(quán)力分散，責(zé)任不明，不僅整體上影響了精準(zhǔn)扶貧的效果，而且在責(zé)任意識上容易出現(xiàn)推諉扯皮。第二，在精準(zhǔn)扶貧主體上，單一的政府主導(dǎo)模式存在較大局限性，扶貧整體效果難以提高。而且，在精準(zhǔn)扶貧方式上，單純依靠政府公共財政的“輸血”，不足以提升少數(shù)民族地區(qū)群眾的內(nèi)生發(fā)展力。第三，在精準(zhǔn)扶貧的退出及評估機(jī)制上存在一定的缺陷。就評估機(jī)制而言，目前尚沒有針對西部少數(shù)民族地區(qū)的動態(tài)化評估方式，政府作為扶貧主體，又同時主導(dǎo)扶貧效果評估，在評估透明度方面有待提高；就退出機(jī)制而言，大部分貧困地區(qū)不會自動申請退出，在脫貧之后還繼續(xù)占據(jù)扶貧資源，影響了扶貧工作的整體效果。

再次，精準(zhǔn)扶貧的識別機(jī)制不夠健全。精準(zhǔn)扶貧實施的前提是要精準(zhǔn)識別扶貧對象，扶貧對象的識別準(zhǔn)確率直接影響了扶貧的效果。隨著時代發(fā)展，致貧的原因也日漸多元，如果還是按照舊有的配額制的方式來識別貧困對象，顯然已經(jīng)無法滿足精準(zhǔn)扶貧的需求。目前，西部地區(qū)采用了動態(tài)扶貧識別機(jī)制，綜合考慮家庭及人口致貧因素，取得了較好的效果，但在識別過程中還是主要通過基層群眾評議及基層群眾自治組織評議，無法消除人為因素影響，由此降低了識別機(jī)制的整體效果。

最后，精準(zhǔn)扶貧政策落實缺乏有效監(jiān)督。針對西部少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作，僅有制度供給是不夠的，還必須要保障制度的落實。但在實際工作中，西部地區(qū)缺乏完善的扶貧監(jiān)督機(jī)制，個別地方政府沒有及時將中央政府的政策落到實處。特別是有的少數(shù)民族地區(qū)的基層政府，在開展精準(zhǔn)扶貧過程中，對中央政府及其上一級政府頒布的政策實施“減量化”，甚至挪用中央專項扶貧資金或物資。還有個別地區(qū)的基層政府官員利用中央扶貧專項資金大搞各類扶貧政績工程，不考慮實際扶貧效果?？傊?，這些現(xiàn)象的存在，因為政策落實缺乏監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)重影響了少數(shù)民族地區(qū)群眾的脫貧效果。

西部少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧完善策略

完善少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的法律及制度體系。我國目前不僅沒有針對少數(shù)民族地區(qū)扶貧的專門法律，甚至也沒有扶貧方面的專門法律。由此導(dǎo)致了政府在扶貧工作中，缺乏有效的法律支撐，也使得有些扶貧措施沒有法律依據(jù)，而地方政府不敢也不愿意去創(chuàng)新。因此，法律作為政策的先導(dǎo)，必須要盡快出臺。針對少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作的特殊性，國家層面應(yīng)該出臺《少數(shù)民族扶貧開發(fā)法》或是《西部地區(qū)扶貧開發(fā)法》等法律，保證西部少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作能夠做到有法可依。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要創(chuàng)新，精準(zhǔn)扶貧也需要創(chuàng)新。要確保精準(zhǔn)扶貧方式能夠與當(dāng)?shù)厝罕妼嶋H需求、當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦相適應(yīng)。具體而言：第一，在扶貧管理體系上，厘清政府各個部門的具體職責(zé)，提升扶貧過程的效率。第二，推進(jìn)多元主體共同參與的扶貧體系建設(shè)。積極合理地引入市場、社會力量參與到精準(zhǔn)扶貧工作中來，必要的時候還可以引入國際力量。當(dāng)然，在構(gòu)建多元主體參與機(jī)制中，各級政府還要為市場、社會等主體參與少數(shù)民族地區(qū)扶貧，創(chuàng)造一個良好的參與環(huán)境，提升這些非政府主體的扶貧積極性。第三，改進(jìn)人力資源培訓(xùn)、種養(yǎng)扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目的實施方式。針對西部少數(shù)民族地區(qū)實際情況，因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)。第四，推進(jìn)金融扶貧方式的創(chuàng)新。中央政府要為西部少數(shù)民族地區(qū)提供特殊的金融及創(chuàng)新政策，積極盤活少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)要素，完善金融風(fēng)險管控機(jī)制，使金融助力脫貧攻堅。

完善西部少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧識別機(jī)制。顯然，傳統(tǒng)的配額制扶貧機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)新時代的發(fā)展要求。在精準(zhǔn)扶貧模式下，需要創(chuàng)新識別機(jī)制。具體而言：其一，對原有的貧困戶進(jìn)行重新評估與識別。對符合當(dāng)下扶貧條件的，繼續(xù)納入到扶貧對象中；如果已經(jīng)脫貧的，按照退出機(jī)制處理；對貧困戶的致貧原因進(jìn)行動態(tài)跟蹤，合理調(diào)整扶貧措施實施方式及過程。其二，對新貧困戶進(jìn)行核實，強(qiáng)化對其動態(tài)跟蹤，做好有針對性的幫扶。其三，對于脫貧戶應(yīng)進(jìn)行“回頭看”，確保其不二次返貧，必要的時候要給予適當(dāng)?shù)恼哒疹?。同時，也應(yīng)及時總結(jié)其脫貧的經(jīng)驗，并合理推廣。

建立西部少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策落實監(jiān)督機(jī)制。西部少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作是一項長期工作，必須要強(qiáng)化對中央政策的落實，強(qiáng)化相關(guān)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，確保扶貧精準(zhǔn)化推進(jìn)。為此，首先，嘗試引入第三方評估機(jī)制。當(dāng)前國務(wù)院已經(jīng)委托中國科學(xué)院作為第三方機(jī)構(gòu)對全國精準(zhǔn)扶貧實施效果進(jìn)行評估，西部少數(shù)民族地區(qū)也可引入這一評估機(jī)制，并及時向社會公開評估結(jié)果，接受社會大眾監(jiān)督。其次，要完善扶貧問責(zé)機(jī)制。對于在扶貧中出現(xiàn)的問題，特別是大搞形象工程、政績工程建設(shè)的地方黨政負(fù)責(zé)人，要及時問責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制，確保有限的扶貧資源落到實處。最后，在扶貧考核過程中要因地制宜，不宜實施“一刀切”。畢竟西部少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀、貧困程度、貧困規(guī)模均存在著較大的差異，在考核扶貧成效的過程中，需要針對不同地區(qū)的歷史條件、貧困現(xiàn)狀、扶貧現(xiàn)狀來進(jìn)行綜合考量，制定有針對性的考核標(biāo)準(zhǔn)。

（作者為黔東南州社會科學(xué)院副研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①劉濤：《西部少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的困境與出路》，《攀枝花學(xué)院學(xué)報》，2016 年第6期。

責(zé)編/谷漩    美編/楊玲玲

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