鄭功成   中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授

核心閱讀

社會(huì)保障體系既要覆蓋全民，又要保障適度。換句話(huà)說(shuō)，既要繼續(xù)擴(kuò)面，繼續(xù)提高保障，又要量力而行，注意可持續(xù)可承受。怎么做到呢？專(zhuān)家指出，需要始終堅(jiān)持共建共享原則，真正形成多層次保障體系，妥善處理好社保與財(cái)政的關(guān)系，賦予社保制度與時(shí)俱進(jìn)的自我調(diào)節(jié)功能。

在建設(shè)社會(huì)保障體系的過(guò)程中，覆蓋全民和保障適度是何種關(guān)系？怎么保證二者的平衡？本報(bào)記者采訪了中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成。

問(wèn)社保為何要擴(kuò)面？

記者：社保擴(kuò)面的目的是什么？難點(diǎn)在哪兒？需要把握什么原則？

鄭功成：社保擴(kuò)面的目的是讓人人有保障，在普遍解除人民生活后顧之憂(yōu)的條件下促進(jìn)社會(huì)公正和人的全面發(fā)展。近30多年來(lái)我國(guó)社會(huì)保障改革的過(guò)程，是制度變革的過(guò)程，更是不斷擴(kuò)大覆蓋面、不斷增進(jìn)民生福祉的過(guò)程。一方面，經(jīng)過(guò)艱辛探索，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家—單位（集體）保障制向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家—社會(huì)保障制的轉(zhuǎn)型，曾經(jīng)以國(guó)家負(fù)責(zé)、單位（集體）包辦、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行為特征的社會(huì)保障制度基本轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)行的政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、覆蓋全民、社會(huì)化、多層次化的新型社會(huì)保障體系。另一方面，社會(huì)保障由過(guò)去主要作為城市居民的福利專(zhuān)利發(fā)展到覆蓋城鄉(xiāng)居民的全民保障，事實(shí)上已經(jīng)成為全民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障，這是國(guó)家發(fā)展取得的巨大成果，也是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。

當(dāng)然，社保擴(kuò)面的任務(wù)還未最終完成。因?yàn)閲?guó)家明確的目標(biāo)有二：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)需要覆蓋到全體國(guó)民身上；二是每一項(xiàng)社保制度均應(yīng)當(dāng)覆蓋到法定的保障對(duì)象身上。而現(xiàn)實(shí)是還有一部分未被覆蓋進(jìn)來(lái)，如還有大量進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)者未參與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面也限于城鎮(zhèn)戶(hù)籍勞動(dòng)者，未將進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)者納入其中；同時(shí)，被相關(guān)制度覆蓋的人中還有一部分人的保障質(zhì)量不高，如居民養(yǎng)老保險(xiǎn)特別是農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平太低，有的僅每年象征性地繳費(fèi)100元，明顯不足以解決未來(lái)養(yǎng)老金的需要問(wèn)題；醫(yī)療保險(xiǎn)中也存在重復(fù)參保、漏?，F(xiàn)象。因此，還需要繼續(xù)擴(kuò)面并提高制度保障的質(zhì)量。

在擴(kuò)大覆蓋面的過(guò)程中，需要把握的一條重要原則就是堅(jiān)持保障適度與量力而行。理性的制度安排必然是既要盡力而為又要量力而行，既要通過(guò)不斷擴(kuò)大各種社保制度的覆蓋面來(lái)讓國(guó)家發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民，也要基于社保制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與代際公平做到量力而行，任何漠視人民福利訴求或者只重短期福利政績(jī)工程的現(xiàn)象都是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，我們需要通過(guò)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和扎實(shí)有效的行動(dòng)方案來(lái)達(dá)到社保擴(kuò)面與量力而行的平衡。

問(wèn)兩者為何要平衡？

記者：社保擴(kuò)面與量力而行之間為什么要保持平衡？

鄭功成：強(qiáng)調(diào)社保擴(kuò)面與量力而行要保持平衡關(guān)系，是基于制度公正與可持續(xù)發(fā)展的需要。一個(gè)公正的制度絕不是只有少數(shù)人才能享受的，它需要以普惠為條件，這使得不斷擴(kuò)大覆蓋面成為社保制度發(fā)展的必然；而一個(gè)制度的公正又不能只停留在一代人的普惠上，還必須考慮到一代代人都能夠獲得普遍性的福利保障。但如果超越政府與社會(huì)的承受能力，缺乏必要的財(cái)力支撐，這種平衡關(guān)系被打破，必然顧此失彼。

任何福利制度都存在著一條難以逆轉(zhuǎn)的剛性增長(zhǎng)規(guī)律，如養(yǎng)老金只能增長(zhǎng)而不能降低，醫(yī)療保障成本也會(huì)隨著健康標(biāo)準(zhǔn)提升與醫(yī)療技術(shù)進(jìn)步而不斷提高，以最低生活保障為核心的社會(huì)救助制度必然要伴隨收入水平與生活水平的普遍提高而提高，而支撐制度長(zhǎng)久發(fā)展的財(cái)力卻不可能從天上掉下來(lái)?？梢?jiàn)，在擴(kuò)大社保制度覆蓋面的同時(shí)，必須要考慮可供支撐的財(cái)政條件與物質(zhì)基礎(chǔ)，如果擴(kuò)大覆蓋面的同時(shí)不注重量力而行，就完全可能造成超越經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平而導(dǎo)致整個(gè)制度不可持續(xù)，結(jié)果必然是導(dǎo)致代際不公，留下無(wú)窮后患。

在這方面，一些國(guó)家曾有過(guò)深刻教訓(xùn)。如巴西自20世紀(jì)80年代以來(lái)，不僅建立了全民醫(yī)療和教育免費(fèi)的制度，而且劃定了高額的救濟(jì)金、養(yǎng)老金和退休金，并推出諸如“我的家我的生活”等一系列惠及低收入家庭的住房、生活補(bǔ)助計(jì)劃，但這種取向并未充分考慮到制度的可持續(xù)性，雖然其人口結(jié)構(gòu)還相對(duì)年輕，但政府為支撐普惠而偏高的福利制度，透支了政府財(cái)力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率也從2013年的3%下降到2014年的0.5%，2015年為-3.77%，2016年為-3.59%，盡管福利制度不是其經(jīng)濟(jì)陷入負(fù)增長(zhǎng)的主要因素，但至少因?yàn)楫?dāng)初欠缺量力而行的考慮，造成了被動(dòng)局面；同屬于拉美的委內(nèi)瑞拉一度因石油而非常富有，同期建立了高水平福利制度，現(xiàn)在遭遇石油危機(jī)，國(guó)家陷入了發(fā)展困境，福利制度也難以為繼。希臘還未從2008年債務(wù)危機(jī)中擺脫出來(lái)，其經(jīng)濟(jì)政策與政治因素當(dāng)然是主要致因，但將福利制度與政府財(cái)政緊緊捆綁，其中每年將GDP的11%的財(cái)政收入用于支付養(yǎng)老金，而其他國(guó)家養(yǎng)老金占GDP的平均比例僅為2.25%，也面臨著必須改革福利制度的壓力。

這些發(fā)生在國(guó)外的現(xiàn)象，為我國(guó)發(fā)展社會(huì)保障制度提供了一個(gè)參照，這就是必須積極推進(jìn)社保制度建設(shè)并不斷擴(kuò)大覆蓋面，但同時(shí)必須量力而行，避免影響制度可持續(xù)發(fā)展并陷入復(fù)雜的發(fā)展危機(jī)之中。

問(wèn)平衡關(guān)系咋實(shí)現(xiàn)？

記者：既要擴(kuò)面，又要可持續(xù)，怎樣才能實(shí)現(xiàn)？

鄭功成：建立健全覆蓋全民的社保制度并不斷提高其保障水平，是滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活向往的內(nèi)在要求，更是社會(huì)主義本質(zhì)的具體體現(xiàn)。而要不斷擴(kuò)大覆蓋面并確保這一制度可持續(xù)發(fā)展，需要著重考慮如下政策取向：

始終堅(jiān)持保障適度。保障不足將無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)中的各種民生問(wèn)題，而保障過(guò)度則會(huì)導(dǎo)致制度不可持續(xù)。

始終堅(jiān)持共建共享，并以共建為共享之牢靠基石。福利權(quán)利要與責(zé)任分擔(dān)緊密結(jié)合，不能只講享受福利待遇而不盡繳費(fèi)等義務(wù)，美好生活不能指望不盡責(zé)任的高福利制度來(lái)滿(mǎn)足，還需要依靠個(gè)人努力奮斗并盡到應(yīng)盡責(zé)任。

真正形成多層次保障體系，讓社會(huì)保障責(zé)任得到更為合理的分擔(dān)。如果充分調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體與社會(huì)主體（如慈善組織）參與建設(shè)社保體系的積極性，還能夠繼續(xù)維護(hù)家庭保障的功能，則整個(gè)社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)就會(huì)不斷壯大，制度不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)大幅度降低，因此，社保體系的建設(shè)需要全社會(huì)參與、各主體盡責(zé)。

妥善處理好社保與財(cái)政的關(guān)系。除了社會(huì)救助及其他直接面向困難群眾的制度安排，應(yīng)當(dāng)在社保制度與國(guó)家財(cái)政之間形成必要的隔離墻，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)確立財(cái)政分擔(dān)的責(zé)任比例并穩(wěn)定下來(lái)，醫(yī)療保險(xiǎn)需要促使政府、用人單位與個(gè)人的責(zé)任分擔(dān)逐步走向均衡，社會(huì)救助需要有激發(fā)受助對(duì)象擺脫困境的內(nèi)生動(dòng)力，工傷與失業(yè)保險(xiǎn)等制度安排需要增強(qiáng)積極預(yù)防的功能等。

賦予社保制度能夠與時(shí)俱進(jìn)的自我調(diào)節(jié)功能。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，影響其發(fā)展的參數(shù)包括參保率、替代率、繳費(fèi)率、繳費(fèi)年限、退休年齡、政府分擔(dān)責(zé)任的比例以及可以部分替代其職能的其他制度安排等，如果這些參數(shù)處于長(zhǎng)期僵化狀態(tài)，必然難以適應(yīng)人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。因此，必須在制度設(shè)計(jì)時(shí)和發(fā)展過(guò)程中使之具有參數(shù)調(diào)節(jié)與結(jié)構(gòu)調(diào)整的功能。

總之，社會(huì)保障覆蓋全民是這一制度的內(nèi)在要求，更是國(guó)家堅(jiān)定不移的發(fā)展目標(biāo)，而保障適度、量力而行并始終貫徹責(zé)任合理分擔(dān)原則，是維護(hù)社保制度可持續(xù)發(fā)展并不斷促進(jìn)社會(huì)公正的必要條件。在我國(guó)社會(huì)保障體系即將進(jìn)入成熟、定型發(fā)展的新時(shí)期，需要以更加積極的姿態(tài)擴(kuò)大社保覆蓋面，用更加有效的措施來(lái)推進(jìn)整個(gè)社保體系的健康發(fā)展，但又必須瞻前顧后、堅(jiān)持理性，在做好科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)前提下，讓社保制度成為我國(guó)人民世代福祉的可靠保障。