資源型城市往往是以當地自然資源開采、加工為主導產業(yè)形成發(fā)展起來的城市。資源型城市，在經歷了“形成期—成長期—成熟期”的發(fā)展階段之后，通常伴隨著資源性產業(yè)的衰退而走入衰落的歷史階段。在度過成熟期之后，資源型城市實際上就進入了轉型期。資源型城市的轉型是一個帶有普遍意義的國際性難題，這其中既有轉型成功的經驗，也有轉型不成功的教訓。
我國存在大量以當地資源開采加工為支柱產業(yè)的資源型城市，不少城市已經進入到資源性產業(yè)逐步衰落的發(fā)展階段。在我國經濟從高速增長轉向高質量發(fā)展的大背景下，如何推動這些資源型城市高質量轉型，是新時代經濟社會發(fā)展的一個重要課題。面臨轉型的資源型城市，普遍存在以下特征：一是圍繞特定資源形成的經濟增長來源、財政收入來源逐步枯竭，新的經濟增長點和替代性產業(yè)尚未形成；二是隨著資源型支柱產業(yè)的衰落，出現失業(yè)加劇、人口流失、單一技能的勞動力缺乏市場競爭力等現象；三是長期資源開采加工累積的生態(tài)環(huán)境破壞，其負面影響逐步顯現，導致城市生態(tài)環(huán)境不宜居狀態(tài)；四是由于“資源詛咒”的固有性，使得城市在失去資源優(yōu)勢之后，陷入“比較劣勢”狀態(tài)，在市場競爭中處于劣勢；五是由于“計劃經濟”理念的慣性，市場經濟意識相對較差，造成民營經濟發(fā)展滯后、社會化服務業(yè)發(fā)展滯后、市場經濟制度環(huán)境滯后、營商成本高等問題；六是由于政府和民眾適應市場經濟的能力較弱，對于資源型城市的轉型，無從著手，往往造成“不斷輸血而難以造血”的狀況。
資源型城市的衰落問題，主要表現在成熟期后期，而其根源是由于在成長和成熟階段未能未雨綢繆。如果，在基于“資源比較優(yōu)勢”的發(fā)展過程中，不能有意識地培育、壯大某些非資源性替代產業(yè)，沒有引導非資源性產業(yè)形成市場、技術、產業(yè)關聯的優(yōu)勢，那么，進入成熟期后期，由于自身市場機制存在固有障礙及較高的制度性交易成本，使得該資源型城市無論是在整體上還是在各要素領域上都處于“比較劣勢”，城市發(fā)展就將走向停滯甚至衰退。資源型城市的轉型問題，表面上看，是如何應對資源枯竭或資源性產業(yè)市場需求衰減帶來的發(fā)展動力不足問題，更本質地看，是其經濟活動如何從過度依賴特定資源轉向與特定資源“脫鉤”的發(fā)展方向。如果非要以典型指標來判斷的話，城市經濟增長率、財政增長率是重要的衡量指標。若一個資源型城市的經濟增長率、財政增長率穩(wěn)定地高于資源性產業(yè)的增長率，就說明其轉型成功，若遠遠高于資源性產業(yè)的增長率，則表明這一城市的發(fā)展與特定資源實現了“脫鉤”。
在高質量發(fā)展的背景下，必須以“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，去探索我國資源型城市的轉型路徑。本文對此有以下分析與主張：
發(fā)揮市場機制作用，激發(fā)資源型城市轉型創(chuàng)新能力
我國資源型城市當前階段的轉型難題，與其早期在計劃經濟與短缺經濟下的形成背景有著關聯。資源型城市之所以能夠在早期成為重要的工業(yè)基地，是在資本短缺、產品短缺條件下，通過計劃經濟手段實現的。由于計劃經濟時代形成較完善的工業(yè)體系，在當時背景下，有著技術、成本和效率的優(yōu)勢，但也相應地導致其市場化改革步伐的相對滯后。這使得其時的“優(yōu)勢”，反而成為了制約其長遠發(fā)展的“陷阱”。一是，“大而全”的企業(yè)特征，限制了因專業(yè)化分工而誘導的關聯產業(yè)發(fā)展，如生產性服務業(yè)難以在這些區(qū)域發(fā)展起來。二是，計劃經濟時代的“企業(yè)辦社會”，使得服務于企業(yè)員工的服務業(yè)難以獨立地發(fā)展起來。三是，資本、勞動力、技術成果等要素，優(yōu)先投入于國有資源開采加工企業(yè)，民營經濟、中小企業(yè)發(fā)展空間受到制約，難以壯大。當國有企業(yè)發(fā)展遇到困難之時，缺乏從中小企業(yè)發(fā)展壯大起來的大型民營企業(yè)來引領發(fā)展。四是，資本、勞動力、技術等要素，未經歷市場競爭歷程，一旦進入競爭，就很可能處于競爭劣勢地位，成為“過剩要素”。
由此可見，資源型城市的問題癥結，表面上是資源枯竭和資源性產業(yè)衰落，而更為本質的癥結是市場經濟機制和理念的缺乏。所以，構建和營造市場經濟理念，是資源型城市轉型的關鍵性問題。各種類型的資源型城市如何轉型，目前并沒有一種適合的普遍的方向和路徑。各個城市如何去發(fā)現和選擇可行路徑，關鍵在于市場機制作用的充分發(fā)揮。只要給予企業(yè)家、投資者和利益關聯者足夠寬松的探索、試錯、選擇的機會，總會發(fā)現一些適合當地條件、具有發(fā)展?jié)摿Φ男庐a業(yè)、新業(yè)態(tài)，再加上在適當時機政府部門予以必要的支持，就有可能“撬動”新產業(yè)迅速形成規(guī)模、形成示范效應、形成產業(yè)聚集，進而形成新的替代產業(yè)，與此同時，替代性的民營企業(yè)、生產性服務業(yè)也會同步發(fā)展起來。在通過市場機制發(fā)現新的替代產業(yè)的過程中，政府部門應當做的不是產業(yè)規(guī)劃，而是創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。那些市場機制充分發(fā)揮作用的城市為企業(yè)提供良好服務的經驗值得面臨轉型的資源型城市學習借鑒。
資源型城市的振興，根本的出路在于創(chuàng)新。但是同時要客觀認識到，時過境遷，強調過往的產業(yè)優(yōu)勢，已經沒有現實意義。只有在當前背景下的創(chuàng)新領域，才有可能形成新的產業(yè)優(yōu)勢。資源型城市并不缺乏潛在的技術創(chuàng)新（尤其是與特定資源開發(fā)利用相關聯的技術創(chuàng)新，以及可借鑒用于有類似特征領域的技術創(chuàng)新），關鍵性的問題還在于如何將技術創(chuàng)新轉化為市場創(chuàng)新的條件（包括人才條件、適應創(chuàng)新的體制機制條件、資金支持條件）。相比較而言，市場機制相對完善的城市的企業(yè)更具有發(fā)現創(chuàng)新機會的能力，所以引入市場機制完善地區(qū)的企業(yè)，是激發(fā)資源型城市創(chuàng)新能力的重要途徑。
市場機制相對完善的城市還有一個重要特征，那就是外來人口流入順暢。因為，一個城市如果能夠保障其外來人口有一定規(guī)模的流入，就表明這個城市具有較高的經濟活力和創(chuàng)新能力。因此，資源型城市必須在保障外來人口流入方面積極作為。培育和發(fā)展替代性產業(yè)，引入先進經濟體參與轉型制度設計、對落后產能重新配置，優(yōu)化營商環(huán)境，加強與發(fā)達地區(qū)企業(yè)的有效合作，積極融入“一帶一路”項目、融入“自貿區(qū)”建設，這些都是促進外來人口流入的有效路徑。此外，通過市場機制，將資源型城市工業(yè)遺產轉化為新的資源，也可以帶動外來人口流入。如，改造利用老廠礦、老設施，與科普教育、旅游、文化創(chuàng)意相結合，建設工業(yè)遺產特色旅游景點；再如，與職業(yè)教育培訓相結合，以老廠區(qū)、老設施、老工人為基礎，建設相關產業(yè)技術勞動者的培訓學校，吸引外來人口流入。
引入先進主體參與轉型制度設計，激活資源型城市經濟活力
資源型城市面臨著城市經濟活力缺乏、整體上“占劣”競爭地位的問題。在這一狀況下，其產能、要素應盡可能地轉由具有較強競爭力經濟體去配置。亦即，由競爭力較強的先進地區(qū)、先進企業(yè)來兼并資源型城市的傳統(tǒng)企業(yè)。想要有效地實現這種兼并，必須先行解決以下問題：一是，落后產能由先進產能來兼并，首要目的是使既有資產能夠有效地運轉起來，而不是所謂的“資產保值增值”。如果資產不能有效運轉起來，其資產根本無價值可言，甚至是負價值。更多的資產運轉起來，才是資源型城市的最大效益和收益。二是，歷史上由落后體制機制和落后產能所累積的各種社會負擔，不能由承接企業(yè)來負擔，否則無法實現既有資產有效運轉。
另一方面，資源型城市要想形成其新的競爭優(yōu)勢，就必須解決現有的各種瓶頸，如社會負擔過重、制度成本偏高等。因此，改革的主要目標就是避免重蹈覆轍。先進產能承接落后產能之后，必須逐步改造原有的營商環(huán)境和“潛規(guī)則”，實現市場化、契約化、制度化、法治化，大幅降低其經營過程中的交易成本。否則，一旦加重承接企業(yè)的成本負擔，則承接企業(yè)很快就將陷入難以為繼的困境。首先，要通過適當的制度創(chuàng)新，讓潛在兼并者、投資者，成為改革方向的設計者、參與者、利益分享者。因為未來的發(fā)展主體是這些新進入的企業(yè)，所以在宏觀方面的制度構建，在微觀方面的規(guī)劃、投資建設、經營模式設計等各個過程之中，應采取適當的方式吸引相關企業(yè)參與，如通過制度改革參與機制、權利分享機制和利益分享機制來充分調動企業(yè)的積極性，以使改革方向得到廣泛認同基礎。其次，資源型城市傳統(tǒng)企業(yè)的職工，既作為過去發(fā)展歷史累積負擔的權利人，又作為未來制度改革之后的勞動及資本要素的擁有者，如何讓他們參與并認同未來的改革方向，也是改革成功與否的重要條件?？煽紤]將現有資產以適當的方式向職工分配股份，由職工對自己擁有股份的理性處置做出選擇。如果承接企業(yè)與職工之間能夠達成一致性的發(fā)展方向，則有望使相關經濟活動走向良性運轉。這樣一來，新接手企業(yè)需要支付的資產價格相對較低，改革成效產生后，他們能夠首先分享到相應的利益分紅，原企業(yè)職工可對未來收入有一份預期。
再一方面，資源型城市，要改善營商環(huán)境和各主體市場經濟觀念，推動本地典型企業(yè)與發(fā)達區(qū)域典型企業(yè)之間的融入性合作，尤其是與行業(yè)龍頭企業(yè)的合作，通過共同利益的最大化實現資源型城市的產能?？尚械姆绞绞?，由市場經濟、民營經濟發(fā)達的珠三角、長三角地區(qū)競爭力強的企業(yè)來兼并資源型城市的企業(yè)。這一過程中，政府部門應著力解決以下方面的問題：首先，要與發(fā)達區(qū)域典型企業(yè)之間形成戰(zhàn)略性互補，即謀求自身特色的市場領域和消費群體。差別化的市場選擇，尤其是針對資源型城市本身的市場需求、外貿需求，要注重承接吸納發(fā)達地區(qū)轉移出來、且符合本地發(fā)展特征的產能，應將其自身特有優(yōu)勢轉化為占有市場的有利條件，轉化為市場競爭、市場分工合作的優(yōu)勢條件。其次，對目前尚有一定競爭優(yōu)勢的產業(yè)（如特定資源深加工產業(yè)、與資源開采加工相關的設備制造業(yè)、物流服務業(yè)等），也應居安思危。應充分認識到，在資本過剩的背景下，即使當前有一定優(yōu)勢的產業(yè)，其他地區(qū)也很容易形成與之匹敵甚至超過其競爭力的產能。所以，要著力防止資源型城市的市場機制因素、人文因素和營商環(huán)境吞噬其產業(yè)優(yōu)勢。
政策性反哺，“撬動”資源型城市轉型
從貢獻補償視角，或是從生態(tài)修復以改進社會福利的視角，或是從協(xié)調發(fā)展的視角，都有理據來論證反哺資源型城市轉型的必要性。從貢獻補償角度來說，在資源型城市成長期、成熟期，為中央及省級行政區(qū)的發(fā)展提供了大量的利潤和稅收，對國家及當地的發(fā)展起到了重要的作用。當資源型城市轉入衰落期之時，予以必要的補償，是必要的，也是可行的。從社會福利角度來說，資源型城市在過去發(fā)展過程中累積形成的生態(tài)環(huán)境影響，不僅會對其自身的環(huán)境質量，也可能會對整個區(qū)域的環(huán)境質量產生影響。所以，資源型城市的生態(tài)修復，是整個區(qū)域的“公共品”。從協(xié)調發(fā)展的角度而言，資源型城市一旦陷入衰落而長久難以轉型的話，通過空間效應、經濟聯系、社會影響等方式傳遞到周邊區(qū)域，而對周邊區(qū)域的發(fā)展也將帶來不同程度的負面影響。因此，相關區(qū)域的城市應對資源型城市轉型通過協(xié)作等方式予以支持，實質上這也是有利于其自身發(fā)展的理性行為。
政策性反哺，最根本的不是反哺資金本身，而是反哺資金的有效利用。即，能夠通過資金的反哺恢復資源型城市的“造血”功能。反哺資金所起的作用有以下兩方面：一是減輕歷史包袱和社會成本壓力，以使改革創(chuàng)新能夠輕裝前行；二是對替代性產業(yè)的形成、市場機會的把握，起到示范和“撬動”作用。
對資源型城市的政策性反哺，可以采取四種方式：一是對資源型城市“去產能”賦予“先行先試”政策，并對“去產能”過程中形成的失業(yè)勞動力、貧困人口，予以社會保障資金、教育培訓資金等財政支持；對非資源性產業(yè)的發(fā)展初期，予以稅收優(yōu)惠等政策性支持。二是周邊較發(fā)達城市，應對資源型城市轉型實施對口合作，通過推動區(qū)域性的協(xié)同發(fā)展帶動資源型城市轉型。三是對資源型城市的基礎設施（如電力、電信、水資源）實行差別定價，以提升資源型城市的營商競爭力。四是，“一帶一路”倡議、自由貿易區(qū)等開放發(fā)展戰(zhàn)略的實施部門應預留接口，使資源型城市能夠融入到相關區(qū)域的自由貿易試驗區(qū)的發(fā)展機遇之中。
對于一些生態(tài)承載力條件、地理位置和交通條件、與周邊區(qū)域的產業(yè)關聯條件、基礎設施條件等不足以支撐原有規(guī)模的城市，使之穩(wěn)步地降低城市等級亦不失為一種合理的轉型方式。這些城市的部分土地可復墾或進行生態(tài)修復。此外，政府部門也應有所作為，在國家層面有效支持的前提下，形成較高統(tǒng)籌水平的社會保障體系和機制，使得勞動力和人口更為便利地流向發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡胤?。在生態(tài)修復、復墾領域內，則應推動生態(tài)修復、復墾與轉型的有機結合。如，開展生態(tài)修復工程、復墾工程，組建生態(tài)修復、復墾企業(yè)，吸納資源性產業(yè)“去產能”的下崗工人參與到生態(tài)修復、復墾的工作之中，通過生態(tài)修復、復墾工程建設，幫助那些因資源性產業(yè)“去產能”而導致失業(yè)及貧困的人口重新獲得穩(wěn)定的工作崗位和收入，同時也示范性地帶動勞動者的“轉型”。在生態(tài)修復、復墾工程建設過程中，有意識地推動生態(tài)旅游業(yè)、特色林產業(yè)和特色種養(yǎng)業(yè)等與生態(tài)修復、復墾相關產業(yè)的發(fā)展。既尋求新產業(yè)的形成，也帶動相關群體投資創(chuàng)業(yè)。
【本文作者為南開大學經濟研究所教授，國家社科基金重大項目（13&ZD158）首席專家，全國政協(xié)委員】
責編：賀勝蘭 / 趙博藝