日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（以下簡稱《意見》），嚴(yán)格了建設(shè)申報條件，對在建項目的風(fēng)險管控也更加嚴(yán)格。

“《意見》繼續(xù)堅持‘量力而行、有序發(fā)展’的方針，并在總結(jié)行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照‘城市有需求、政府有能力、線路有客流、數(shù)據(jù)易統(tǒng)計’的思路調(diào)整了城市軌道交通準(zhǔn)入條件。”中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司常務(wù)副總經(jīng)理劉遷說。

申報建設(shè)地鐵的城市，財政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值門檻雙升

近些年來，我國城市軌道交通總體保持有序發(fā)展，對提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用。但同時，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

相較于2003年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》，《意見》提高了申報建設(shè)地鐵和輕軌的相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)：申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值“底線”分別由100億元、1000億元調(diào)整為300億元、3000億元；申報輕軌城市的地方財政一般預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值“底線”則分別從60億元、600億元提高到150億元、1500億元。同時，要求有關(guān)部門嚴(yán)格審核把關(guān)，未達到城市軌道交通建設(shè)申報條件的建設(shè)規(guī)劃一律不得受理。

“城市軌道交通建設(shè)投資大，如地鐵每公里造價動輒七八億元以上，運營期還需要長期依靠財政補貼。因此，需要統(tǒng)籌城市軌道交通建設(shè)運營和地方政府財力。”國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所副所長李連成表示，“公共財政收入和地區(qū)生產(chǎn)總值是反映城市建設(shè)實力的重要指標(biāo)。2003年以來，材料價格、勞動力成本、征地拆遷費用的上漲，使得目前城市軌道交通項目造價已經(jīng)大幅提高。十幾年前的建設(shè)申報條件已經(jīng)滯后于當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展，需要適當(dāng)調(diào)整。”

《意見》還強化建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用，已經(jīng)國家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，原則上不得變更，規(guī)劃實施期限不得隨意壓縮，并進一步明確了規(guī)劃調(diào)整和新一輪建設(shè)規(guī)劃報批條件。例如，建設(shè)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在完成規(guī)劃實施中期評估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項目。原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實施最后一年或規(guī)劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設(shè)規(guī)劃報批工作。

“從目前國家已批準(zhǔn)建設(shè)城市軌道交通的43個城市來看，基本上能夠達到新的申報條件，說明調(diào)整后的指標(biāo)既充分考慮了減小對已獲批建設(shè)城市軌道交通城市的影響，又兼顧了對新發(fā)展城市的‘門檻’作用。”劉遷說。

增加近期客流強度指標(biāo)，對提高投資效益具有重要作用

城市有財力，就能建造地鐵嗎？當(dāng)然不是。

《意見》的另一個亮點是，將人口統(tǒng)計口徑由城區(qū)人口明確為市區(qū)常住人口，并增加擬建線路的初期客運強度指標(biāo)，即申報地鐵城市，擬建線路的初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人，擬建輕軌線路的初期客運強度不低于每日每公里0.4萬人。

“從我國城市發(fā)展特點來看，市區(qū)是整個城市范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化水平最高、經(jīng)濟聯(lián)系最為緊密的區(qū)域。用市區(qū)常住人口作為統(tǒng)計口徑，既考慮了城市發(fā)展實際和交通需求，又兼顧了數(shù)據(jù)可得性和可靠性，是比較合理的。”劉遷表示，客流強度是反映城市軌道交通效益的主要標(biāo)準(zhǔn)。以往僅提出遠(yuǎn)期高峰小時斷面流量，由于客流預(yù)測周期過長，預(yù)測數(shù)據(jù)較實際情況往往存在較大差異。因此，迫切需要能夠較為準(zhǔn)確反映城市軌道交通客流特征的指標(biāo)。

“《意見》增加了近期客流強度指標(biāo)，對提高線路建成后的客流需求、保障城市軌道交通線路運營的基本客票收入、提高投資效益具有重要作用。”劉遷說。

李連成也認(rèn)為，政府要把人民創(chuàng)造的社會財富用好，用在必須和急需的地方，才能發(fā)揮最大的經(jīng)濟社會效益。城市軌道交通有地鐵、輕軌等多種系統(tǒng)制式，造價不同、適應(yīng)的運量規(guī)模不同。要按照經(jīng)濟適用原則，合理選擇系統(tǒng)制式，控制工程投資，提高城市軌道交通投資效益。

嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險，對列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警范圍的城市，暫緩審批新項目

“這些年來，我國城市軌道交通發(fā)展總體有序，大部分線路受到了人民群眾的廣泛認(rèn)可。但是，有的城市發(fā)展城市軌道交通急于求成，有的城市追求過高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的城市提出建設(shè)城市軌道交通的需求但客流支撐不足，因此《意見》強調(diào)發(fā)展城市軌道交通必須堅持‘有序’，即有管理秩序、有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和合理節(jié)奏。”李連成說。

根據(jù)《意見》，城市申請建設(shè)地鐵、輕軌的門檻更高了，在建項目的管控也更嚴(yán)格了。

規(guī)范項目審批。未列入建設(shè)規(guī)劃的項目不得審批，嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅游線等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項目。已審批項目要合理把握建設(shè)節(jié)奏，城市政府和相關(guān)企業(yè)不得不顧條件提前實施項目、隨意壓縮工期。

強化資金保障。除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責(zé)任，規(guī)范開展政府和社會資本合作。

嚴(yán)控地方債風(fēng)險。嚴(yán)格防范城市政府因城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。對舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發(fā)展改革部門不得審批；對列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批其新項目。

“在城市軌道交通發(fā)展中，關(guān)鍵是要統(tǒng)籌城市居民需求和城市建設(shè)能力的關(guān)系。既要盡力而為，緩解城市交通擁堵、提升人民群眾出行質(zhì)量；又要量力而行，科學(xué)有序，不造成城市可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。”李連成說。

《 人民日報 》（ 2018年07月16日 02 版）