【摘要】西方發(fā)達國家規(guī)范官員公私關(guān)系的做法和經(jīng)驗主要有：注重行政倫理制度建設(shè)，清晰劃分公私邊界；設(shè)立專門的行政倫理管理監(jiān)督機構(gòu)，注重預(yù)防和懲戒官員的以權(quán)謀私行為；有比較完善的行政倫理社會監(jiān)督機制。這些做法和經(jīng)驗都十分值得我們借鑒，從而更好地加強我國行政倫理建設(shè)，規(guī)范官員的公私關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】行政倫理  政府官員  公私關(guān)系    【中圖分類號】D261    【文獻標識碼】A

西方發(fā)達國家規(guī)范官員公私關(guān)系的主要做法和經(jīng)驗

不少西方國家在現(xiàn)代化進程中都不同程度地存在政府官員公權(quán)私用、以權(quán)謀私和腐敗現(xiàn)象。后來，他們逐漸摸索出了一套比較有效的方法規(guī)范官員的權(quán)力行使。

其一，注重行政倫理制度建設(shè)，清晰劃分公私邊界。官員公私關(guān)系屬于行政倫理的范疇，實際上涉及到官員行為的正當性和標準問題，即哪些行為是正當?shù)?，哪些是不正當?shù)模湎薅仍撊绾伟盐?。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。說也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”“從事情的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”

美國是最早進行行政倫理立法的國家。早在1829年，一部專業(yè)性質(zhì)的行政倫理法典就由郵政管理局局長頒布。1924年，《行政人員倫理法規(guī)》由美國的國際城市聯(lián)合會頒布。第二次世界大戰(zhàn)以后尤其是20世紀70年代以后，很多西方發(fā)達國家都紛紛進行了行政倫理立法，如英國的《公務(wù)員守則》、德國的《聯(lián)邦懲戒法》、加拿大的《公務(wù)員行為準則》和《加拿大公共服務(wù)倫理規(guī)范》、澳大利亞的《國家公務(wù)員行為指導(dǎo)原則》、日本的《國家公務(wù)員道德法》、韓國的《韓國公職人員道德法》、新加坡的《公務(wù)員守則和紀律條例》等。其中，美國的行政倫理法律最具有代表性，也最為健全。1993年由政府倫理辦公室制定了內(nèi)容更加詳細、操作性更強的《公共部門雇員倫理行為準則》。此外，截至1999年，美國有30多個州制定和頒布了自己的行政倫理法規(guī)。通過不斷修改和完善，美國形成了比較完整和健全的行政倫理法律體系，在工作中起到了良好的效果。

西方發(fā)達國家的行政倫理法律所涉及的范圍非常廣泛，包括接受禮品、兼職或獲得額外報酬、上下級關(guān)系、以權(quán)謀私、回避、離職限制、財產(chǎn)申報、上班時的行為舉止等方方面面，適用于立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和司法機構(gòu)等公共機構(gòu)任職人員。很多法律條文非常細致和清晰地界定了公私邊界，操作性很強，為規(guī)范官員的公私關(guān)系和權(quán)力的行使提供了明確的標準。

此外，新加坡《公務(wù)員守則和紀律條例》嚴密而細致，共有209款，每款之下又有若干細則，包括保守國家秘密、廣播電視及接受訪問、出版刊物、政治活動、禮物及應(yīng)酬、公務(wù)與私人利益、私人投資、防止貪污等多個方面。這些規(guī)定都非常具體，對公務(wù)員的工作態(tài)度、行為方式，甚至外表舉止都有明確、詳細、嚴格的規(guī)定。此外，新加坡對貪污、賄賂的定義非常寬泛，包括任何看得見的“有價值的物品”，也包括看不見的有價值的物品等，接受或贈予1元都算受賄或行賄，甚至口頭賄賂也一樣可以追究法律責(zé)任。

再如，芬蘭法律明確規(guī)定公務(wù)員不能接受價值較高的禮品。根據(jù)物價指數(shù)，該標準時有變動，大概在20歐元左右。說得形象一些，芬蘭公務(wù)員可以接受別人贈送的一杯啤酒和一個三明治，但如果喝上一杯法國葡萄酒，性質(zhì)可能就變了。

其二，設(shè)立專門的行政倫理管理監(jiān)督機構(gòu)，注重預(yù)防和懲戒官員的以權(quán)謀私行為。如果沒有強有力的機構(gòu)來監(jiān)督法律的實施和懲戒違法者，再完善和細致的法律法規(guī)也會流于形式。因此，設(shè)立專門從事監(jiān)督管理公職人員倫理行為的相關(guān)部門，成為西方發(fā)達國家的普遍做法。如美國就建立了多層次的立體監(jiān)督管理體系，包括眾議院行為規(guī)范委員會，其職責(zé)是調(diào)查有關(guān)雇員和議員違反法律、條例和規(guī)則方面的行為，并給出相應(yīng)的建議。經(jīng)眾議院同意，可以向相關(guān)執(zhí)法部門報告其在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的違法行為；政府倫理辦公室主要負責(zé)公務(wù)員倫理道德方面的宏觀管理，制定相關(guān)法律、規(guī)則和教育培訓(xùn)方案，并作為法院判決的依據(jù)，掌管包括總統(tǒng)在內(nèi)的公務(wù)員財產(chǎn)申報工作；司法道德委員會負責(zé)司法部門官員財產(chǎn)申報方面的表格制定和申報；監(jiān)察長委員會負責(zé)對政府部門的財政進行審核和調(diào)查；部門倫理機構(gòu)（國防部行為準則辦公室）為國防部辦公廳特命道德督察提供信息資源；州和地方政府的倫理辦公室或委員會負責(zé)各地區(qū)的行政倫理監(jiān)督工作。

其三，有比較完善的行政倫理社會監(jiān)督機制。除了前述的明確界定公私邊界外，使社會力量具備監(jiān)督能力還取決于兩點：一是政府信息的公開，二是監(jiān)督主體具有一定的專業(yè)能力，能夠識別官員行為的正當或不正當。在選舉民主和獨立自由的新聞環(huán)境下，政府信息公開問題得到了較好的解決，而專業(yè)能力的打造則需要依賴專門的機構(gòu)。在美國，不少非營利組織成立的目的就是專門監(jiān)督官員的行政倫理行為，隨著經(jīng)驗的積累和組織管理的日臻完善，這些機構(gòu)的專業(yè)化監(jiān)督能力逐漸得到提升。比較著名的監(jiān)督機構(gòu)有：芝加哥的“改進政府工作協(xié)會”，專門調(diào)查政府官員的違法瀆職行為，其活動經(jīng)費主要來自商業(yè)界的贊助；“公仆廉政中心”，主要任務(wù)是促進官員的廉政建設(shè)，活動經(jīng)費由慈善基金會提供；“公務(wù)員政策中心”，通過對行政官員不良行為的分析，提出有關(guān)道德建設(shè)的對策，從而影響政府行為，提高行政倫理水平；“政府行為私人調(diào)查機構(gòu)”，負責(zé)接待發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦政府人員不正常行為的告密者，并對所告發(fā)的有關(guān)問題進行調(diào)查，該機構(gòu)得到美國國會的道義支持，政府部門的一些監(jiān)察長還主動向該機構(gòu)提供資料；“卡門考草根游說組織”，通過各種途徑向議會和政府部門進行游說，要求政府公務(wù)人員嚴格遵守法律和道德，必要時還會就起草的有關(guān)法案，直接征集公眾簽名。

加強我國的行政倫理建設(shè)，規(guī)范官員的公私關(guān)系

黨的十八大以來，中國的反腐力度不斷加大，在廉潔政府建設(shè)方面邁出了堅實的步伐，取得了舉世矚目的成就。但我們也應(yīng)該看到，目前，在一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部身上仍然存在公私不分的情況，如職務(wù)消費公私不分、權(quán)力尋租公私不分等。因此，借鑒國外的行政倫理建設(shè)經(jīng)驗，加強我國的行政倫理建設(shè)，是一條現(xiàn)實可行的途徑。

健全行政倫理制度，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子。目前，我國已經(jīng)頒布和實施了多部涉及領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員行政倫理的法律和法規(guī)，如《中華人民共和國公務(wù)員法》《公務(wù)員行為規(guī)范》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等。此外，黨的十八大之后，為貫徹落實中央關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”，我國還要求各地各部門和領(lǐng)導(dǎo)干部嚴格遵守“六個嚴禁”。這些法律法規(guī)為我國的行政倫理建設(shè)和反腐倡廉提供了基本制度保障，在規(guī)范官員的公私關(guān)系方面發(fā)揮了積極作用。同時，我們也要看到，這些法律法規(guī)還存在一些不足之處：一是相關(guān)條文不夠具體，缺乏可操作性，如僅對官員的某類行為進行原則性的限制，使行為人有空子可鉆。二是“一刀切”地禁止某些活動，可能導(dǎo)致使一些官員的不作為。三是對于違反規(guī)定的相關(guān)行為，沒有詳細的懲戒措施，導(dǎo)致對違反者的處置輕重不易掌握和平衡。

我們認為，借鑒國外行政倫理建設(shè)的經(jīng)驗，需要整合此前有關(guān)公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部行政倫理的法律法規(guī)和黨內(nèi)制度，出臺《公務(wù)員倫理法》，以國家立法統(tǒng)御行政倫理制度建設(shè)，并出臺與其相配套的實施細則或行為準則，從而提高行政倫理制度建設(shè)的權(quán)威性和法律效力。立法時，要將相關(guān)的條款進行細化，增加可操作性。需要注意的是，對于涉及官員與企業(yè)交往的內(nèi)容，要對收受禮品和交往場合中的其他行為作出具體和明確的規(guī)定，既要符合中國的傳統(tǒng)文化和基本的人際交往習(xí)慣，不搞“一刀切”，防止官員越過合理的邊界和法律的紅線。這樣做，既可以促進官員深入基層，與管理對象進行交往，又能明晰清正廉潔的底線，達到“既防止官商勾結(jié)、權(quán)錢交易，又防止談商色變、為官不為”的效果，為實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“親”“清”新型政商關(guān)系提供制度保障。此外，考慮到官員公私關(guān)系涉及的范圍較廣，我們還需要制定和完善其他的配套法律和制度。如領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度、政府采購制度、回避制度、人事制度、公職人員兼職制度等，全面規(guī)范官員的公私關(guān)系，加快我國行政倫理建設(shè)步伐。

建立專門管理官員倫理行為的組織機構(gòu)體系。目前，我國負責(zé)管理官員和公職人員倫理行為的機構(gòu)多由反腐機構(gòu)負責(zé)，如黨內(nèi)紀律檢查委員會、監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)等。但這些機關(guān)的主要職責(zé)是查處官員和公職人員的違法違紀行為，側(cè)重于事后監(jiān)督，即只有當官員和其他公職人員有了違法違紀行為并給國家造成損失后才會發(fā)揮作用，在預(yù)防官員的不當行為方面重視不夠。這樣的功能定位會造成以下不良后果：一是沒有充分的時間對行政倫理理論與實踐問題進行研究，不能與時俱進地對行政倫理制度進行修改和完善，導(dǎo)致制度建設(shè)脫離實際；二是不重視行政倫理培訓(xùn)，使公共部門缺乏良好的行政倫理文化氛圍，難以營造健康的公私關(guān)系。因此，我們有必要設(shè)立從事行政倫理管理的機構(gòu)。在這一方面，我們可以考慮先在國家公務(wù)員管理機關(guān)內(nèi)部設(shè)立公務(wù)員倫理辦公室之類的機構(gòu)，負責(zé)行政倫理的管理和監(jiān)督、研究咨詢、培訓(xùn)、立法建議等工作。等條件成熟后將其獨立出來，提高該機構(gòu)的法律地位。此外，還可以在全國人大設(shè)立“倫理委員會”，專門從事行政倫理管理工作。地方層級可以參照中央層級的做法，設(shè)立相應(yīng)的行政倫理管理機構(gòu)。

構(gòu)建完善的社會監(jiān)督體系，促進官員公私關(guān)系的長期健康發(fā)展。要有效解決官員群體監(jiān)督中面臨的信息不對稱性問題，社會監(jiān)督機制是不二之選，為此，我們需要傾力打造有中國特色的行政倫理社會監(jiān)督機制，切實保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵社會各界參與到行政倫理監(jiān)督機制中來，實現(xiàn)社會監(jiān)督機制與官方監(jiān)督機制的有效銜接。

此外，還要提高各種媒體，包括傳統(tǒng)媒體如報紙、電視、電臺和新媒體如互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等渠道的開放度，健全法律制度，保障新聞記者的獨立性與新聞采訪的自由，使媒體成為監(jiān)督官員行政倫理的重要渠道。非營利組織的公益性、自愿性、相對獨立性等性質(zhì)，使其能夠在監(jiān)督官員和營造健康公私關(guān)系方面起到不可或缺的作用，因此，要鼓勵和引導(dǎo)社會組織加入到行政倫理建設(shè)機制中來，放寬社會組織的準入門檻和業(yè)務(wù)限制。不僅如此，我們還要進一步發(fā)揮原有的公民舉報和檢舉渠道的作用，從而構(gòu)建起完善的行政倫理社會監(jiān)督體系，促進官員公私關(guān)系的長期健康發(fā)展。

為了便于社會力量加入到行政倫理的監(jiān)督機制中來，我們需要打造“陽光政府”，使越來越多的普通民眾熟悉政府的運作過程，提高監(jiān)督政府及其官員的能力。目前，不少地方政府都在進行政務(wù)公開的積極嘗試，但我們認為，現(xiàn)有的政務(wù)公開無論是在范圍還是形式上，都存在著改進的空間。

總體上看，政務(wù)公開的范圍越大越好。根據(jù)法律法規(guī)的要求，凡不涉及國家秘密、不危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的事項都應(yīng)當向社會公開。從規(guī)范官員公私關(guān)系的角度來看，當前要盡快實現(xiàn)以下幾個領(lǐng)域的公開：政府財政預(yù)算和決算公開、行政審批事項和審批標準的公開、重大決策事項的公開、政府投資項目的招標過程和政府采購過程的公開、官員個人財產(chǎn)的公開等。要改進政務(wù)公開的形式和方法，如細化公開事項、利用多種渠道向社會公開政務(wù)信息，便于公民獲取信息。

（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻】

①季乃禮：《官員逐利與公私觀再認識》，《人民論壇》，2014年第12期。

②[法]孟德斯鳩著、張雁深譯：《論法的精神》（上冊），北京：商務(wù)印書館，1961年。

責(zé)編/王妍卓    美編/李祥峰

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