【摘要】政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)前，我國部分地方政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在引導(dǎo)服務(wù)能力不足、登記制度以及監(jiān)督管理不到位、道德失范現(xiàn)象明顯等現(xiàn)象，需通過加大戶籍制度改革力度、確立監(jiān)督原則、規(guī)范農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為等路徑，強化我國農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的政府責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)用地  經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)  政府責(zé)任    【中圖分類號】F321.1    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)業(yè)用地是我國廣大農(nóng)民的“飯碗”，事關(guān)我國民生和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟未來的發(fā)展，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)揮農(nóng)業(yè)用地最大價值的重要手段。而政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中要承擔(dān)維護、保證農(nóng)民切身利益不受損害，為廣大農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供全面服務(wù)、引導(dǎo)的重要責(zé)任。從我國地方政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的工作現(xiàn)狀來看，責(zé)任缺失的現(xiàn)象相對明顯，這不僅損害了農(nóng)民的切身權(quán)益，還危及到我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展態(tài)勢。為此，強化我國農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的政府責(zé)任已是十分緊迫。

地方政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中責(zé)任缺失的表現(xiàn)

定位不夠準(zhǔn)確導(dǎo)致政府引導(dǎo)服務(wù)能力不足。從目前我國部分地方政府農(nóng)業(yè)用地主管部門的工作現(xiàn)狀來看，存在職能定位不準(zhǔn)確、服務(wù)與引導(dǎo)農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)各項事宜的能力相對缺乏等問題。個別地方不依據(jù)農(nóng)民自身的意愿，而是強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)和非農(nóng)業(yè)開發(fā)，造成農(nóng)民物權(quán)流失的現(xiàn)象出現(xiàn)。這一問題展現(xiàn)出地方政府在服務(wù)、引導(dǎo)農(nóng)民正確處理農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的責(zé)任存在缺失，不僅使農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害，更重要的是制約了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

登記制度以及監(jiān)督管理不到位。農(nóng)村集體土地、農(nóng)戶宅基地等物權(quán)是農(nóng)民依法享有的財產(chǎn),也是農(nóng)民最為重要的財產(chǎn)。一旦出現(xiàn)土地物權(quán)的變動無法保持公開、透明、公正，必將使農(nóng)民切身利益受到損害。然而從我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)用地管理工作中不難看出，農(nóng)業(yè)用地作為農(nóng)民最為基本的不動產(chǎn)，在地方政府管理工作中存在登記信息不完善、享有的權(quán)利和履行的義務(wù)不明確及賠償條款標(biāo)注不清晰等問題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不順利，農(nóng)民切身利益受到損害等問題的產(chǎn)生。地方政府缺乏監(jiān)督機制，針對相關(guān)主管單位的行政監(jiān)督力度不夠，也助長了登記制度不完善的“氣焰”，而這些問題的出現(xiàn)都表明部分地方政府責(zé)任存在缺失，影響著我國農(nóng)業(yè)用地市場化發(fā)展進程。

道德失范現(xiàn)象明顯，造成農(nóng)民權(quán)益受到損害。政府在社會發(fā)展中不僅扮演著“管理者”的角色，同時還扮演“服務(wù)者”的角色，全心全意為人民服務(wù)是政府的責(zé)任和義務(wù)所在，維護人民合法權(quán)益、確保人民利益不受損害是最為根本的要求。農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，但是在當(dāng)前部分地方政府工作中，農(nóng)民權(quán)益保障不到位，工作職能缺位、錯位、越權(quán)的現(xiàn)象比較明顯，這就導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政府責(zé)任失范問題的產(chǎn)生，在工作中徇私舞弊、欺上瞞下的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，這是部分地方政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)責(zé)任缺失的重要表現(xiàn)，政府的公信力也必將受到影響。

強化我國農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中政府責(zé)任的現(xiàn)實路徑

加大二元結(jié)構(gòu)體制改革力度，促進農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，能夠激活農(nóng)村土地資源要素流動，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)村改善、農(nóng)民增收奠定重要基礎(chǔ)。但是目前，在我國農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，依然有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征，這顯然已不適應(yīng)我國當(dāng)前城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的大趨勢，阻礙著我國社會經(jīng)濟的長足發(fā)展。我國各區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展處于不均衡狀態(tài)，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大量農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地出現(xiàn)閑置、撂荒等現(xiàn)象。部分農(nóng)轉(zhuǎn)非的城市務(wù)工人員由于在城市中很難享受到與城市居民同等的社會福利及社會保障，而最終生活保障依然要依靠農(nóng)業(yè)用地，但是農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)由于登記不到位，很難實現(xiàn)正常的流轉(zhuǎn)，這樣不僅影響了農(nóng)民的土地收益，更重要的是造成農(nóng)業(yè)用地使用效率低，難以實現(xiàn)規(guī)模化、市場化發(fā)展。因此，在關(guān)于城鄉(xiāng)戶籍制度改革工作中，只有實行全國統(tǒng)一的戶籍登記辦法，才能使政府在農(nóng)業(yè)用地的管理方面做到統(tǒng)一管理，為廣大農(nóng)民提供公平的便民服務(wù)。政府有關(guān)部門還應(yīng)放寬農(nóng)村子女城市落戶的政策，為城市務(wù)工人員提供平等的社會福利、社會保障制度，在教育、醫(yī)療等方面提供一系列安置措施，出臺相關(guān)減免、優(yōu)惠政策。這樣城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所造成的農(nóng)轉(zhuǎn)非問題才能得以解決，也才能為農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)的流動打下良好基礎(chǔ)。

確立監(jiān)督原則，解決道德失范問題。在完善我國農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中，出臺完善的法律法規(guī)是基本的保障性條件，通過相關(guān)規(guī)定，政府可以明確自身職責(zé)，有助于更好規(guī)范農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是法律法規(guī)能否執(zhí)行到位，決定于地方政府各級主管部門對于道德失范問題的解決效果，也是地方政府責(zé)任缺失現(xiàn)象能否根治的關(guān)鍵。為此，強化我國農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中政府的責(zé)任必須強調(diào)監(jiān)督機制的建設(shè)與執(zhí)行。農(nóng)業(yè)用地作為市場新資源，流動性也在不斷加快，而政府能否制定、出臺并落實相關(guān)規(guī)定，不僅關(guān)系到農(nóng)民切身利益能否得到維護，更重要的是直接影響到農(nóng)業(yè)用地資源浪費問題的產(chǎn)生。加強監(jiān)督機制建設(shè)就成為政府履行自身責(zé)任的保障條件。農(nóng)業(yè)用地作為新的市場資源，政府在承包經(jīng)營權(quán)流動中應(yīng)加強行政監(jiān)督，并且確立一系列監(jiān)督原則。主要包括農(nóng)業(yè)用地土地資源所有權(quán)必須高度明確，所有權(quán)的主體必須符合一切法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定。在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)的方向必須是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，而不是非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。在農(nóng)業(yè)用地資源市場化流動過程當(dāng)中，要以改善農(nóng)民基本生活水平為目標(biāo)，避免農(nóng)民遭受任何經(jīng)濟損失及喪失農(nóng)業(yè)用地基本權(quán)益。在這三個基本原則之下，政府既能夠確保農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方向不發(fā)生偏離，預(yù)防道德失范現(xiàn)象的產(chǎn)生，還能維護廣大農(nóng)民的利益不受侵害，推動我國農(nóng)業(yè)用地資源市場化機制的構(gòu)建與完善。

履行相關(guān)職責(zé)，規(guī)范農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)業(yè)用地制度是我國的一項基本經(jīng)濟制度，也是影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)民收入增長的一個重要體制因素。由于農(nóng)民受教育程度普遍較低，法律自我保護意識也較低，因而政府規(guī)范農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為也就成為維護農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)鍵。在規(guī)范農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為中，地方政府必須承擔(dān)起以下幾個方面的責(zé)任：一是要合理構(gòu)建農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)，并派駐政府主管部門人員長期駐扎，主管與農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的日常事務(wù)，確保制度、法律、法規(guī)得到全面落實，化解農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的糾紛和矛盾。二是要嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)業(yè)用地價格評定體系。在我國農(nóng)業(yè)用地的價格評定中存在著評定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、流轉(zhuǎn)價格不一致的現(xiàn)象。為避免這一現(xiàn)象的產(chǎn)生，政府相關(guān)管理部門應(yīng)立足市場發(fā)展現(xiàn)狀，堅持公平等價的基本原則，確立起農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)價格評定標(biāo)準(zhǔn)，維護廣大農(nóng)民的切實利益。三是在流轉(zhuǎn)登記制度方面要做到不斷完善。在農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)合同簽訂完成后，管理部門需將合同原件上交到主管部門進行登記備案，再次確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。并且農(nóng)業(yè)用地主管部門要為土地承包方授權(quán)、頒發(fā)承包經(jīng)營證書，確保農(nóng)民利益能夠不受損失。四是將土地流轉(zhuǎn)的程序進行完善，嚴(yán)格保證在國家相關(guān)法律、法規(guī)、政策的框架內(nèi)，由農(nóng)民自愿、平等地簽訂農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)合同。

（作者為武漢商學(xué)院講師）

【注：本文系武漢商學(xué)院校級科學(xué)研究一般項目“政企合謀對城市土地出讓影響的區(qū)域差異研究”（項目編號：2015KY005）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①王曉靜：《城鄉(xiāng)發(fā)展、政府介入與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2015年第1期。

②趙峰、黃壽海：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)碎片化及其整體性治理》，《宏觀經(jīng)濟研究》，2016年第1期。

責(zé)編/周素麗    美編/于珊

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