國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)復(fù)雜性系統(tǒng)工程，涉及到國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)、科技等諸多領(lǐng)域，曾一度被學(xué)界譽(yù)為“第五個(gè)現(xiàn)代化”。政府治理能力作為國(guó)家治理能力的一個(gè)重要組成部分，是全面深化改革的重大戰(zhàn)略內(nèi)容之一，代表著在中國(guó)場(chǎng)景下政府治理范式的全面革新與升華。因此，探索政府治理能力的提升路徑，對(duì)于全面深化改革、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在新時(shí)代背景下，提升政府治理能力的路徑選擇需要從多個(gè)維度進(jìn)行考量：在理念上，符合法治政府、責(zé)任政府、有限政府和透明政府等現(xiàn)代治理理念；在手段上，鼓勵(lì)融合創(chuàng)新，推進(jìn)以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)為工具的治理新動(dòng)力；在實(shí)踐中，有助于解決基層政府治理的現(xiàn)實(shí)困局?；谖覈?guó)基層政府治理實(shí)踐，我們提煉出來(lái)“業(yè)務(wù)流程化—流程標(biāo)準(zhǔn)化—標(biāo)準(zhǔn)信息化—信息集成化”的四組遞進(jìn)式實(shí)施路徑（以下簡(jiǎn)稱“四化進(jìn)階路徑”）。這既是一個(gè)操作性策略組合，又是一種在理論上的新認(rèn)知。首先，在理論上可以歸因于現(xiàn)代公共管理科學(xué)與政府治理模式在實(shí)踐層面的雙重演進(jìn)；其次，在技術(shù)上可以歸因于物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)在政府治理領(lǐng)域的融合發(fā)展；再次，在實(shí)踐上可以歸因于我國(guó)在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”“放管服”“政務(wù)公開(kāi)”“大部制”等改革經(jīng)驗(yàn)的提煉與升華。

業(yè)務(wù)流程化：由“無(wú)序行政”到“有序行政”

業(yè)務(wù)流程化是政府有序治理的必然要求。自政府產(chǎn)生伊始，如何實(shí)現(xiàn)“有序行政”是政府面臨的重要課題。如果政務(wù)運(yùn)行過(guò)程中缺乏規(guī)則與秩序，就容易造成行政過(guò)程的隨意性和自由裁量等“無(wú)序”現(xiàn)象。面對(duì)“無(wú)序行政”，政府需要以流程思維將內(nèi)部管理與公共服務(wù)中所涉業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理并形成流程，原理是將具體業(yè)務(wù)中包含個(gè)人與部門的“權(quán)、責(zé)、績(jī)”納入到流程當(dāng)中加以審視，以此確定個(gè)人與部門的行為秩序和權(quán)利邊界，推動(dòng)“有序行政”，這一過(guò)程稱之為“業(yè)務(wù)流程化”。

隨著信息時(shí)代的到來(lái)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入多元化主體參與的協(xié)同治理時(shí)代。就政府外部治理而言，他們面臨信任不足、回應(yīng)滯后、服務(wù)效能低下等多種治理困局；就政府內(nèi)部治理而言，他們面臨結(jié)構(gòu)臃腫、職能缺失、流程遺漏等多種管理困境，使公共服務(wù)質(zhì)量和自身行政效能被大大削弱。上述問(wèn)題使得業(yè)務(wù)流程化具有了合理性和靶向性。業(yè)務(wù)流程化是提升政府治理能力的基礎(chǔ)性階段，也是首要條件。它不僅是一種管理方法，也是一種思維導(dǎo)向。如果將流程（規(guī)矩）比作道路，業(yè)務(wù)（事務(wù)）比作通行的車輛，業(yè)務(wù)流程化就是筑基修路，用以保證適當(dāng)?shù)能囕v在合適的道路上行駛。換句話說(shuō)，就是按規(guī)矩辦事。很多政府部門業(yè)務(wù)并未形成規(guī)范的流程，傳統(tǒng)行政行為更多是遵循習(xí)慣做法，易引發(fā)業(yè)務(wù)運(yùn)行混亂，人員與部門權(quán)責(zé)不清，公共服務(wù)輸出差異化等問(wèn)題。

在具體操作中，業(yè)務(wù)流程化的核心環(huán)節(jié)是對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理分析，梳理的內(nèi)容包含業(yè)務(wù)性質(zhì)和流程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)兩個(gè)方面。如果說(shuō)流程是車輛通行的道路，流程梳理的目的就是通過(guò)道路規(guī)劃和設(shè)立通行標(biāo)識(shí)以提高通行效率，規(guī)劃與標(biāo)識(shí)設(shè)定的合理性必然要對(duì)車輛類型進(jìn)行考量，而車輛類型即業(yè)務(wù)屬性。為此，流程梳理需要對(duì)業(yè)務(wù)屬性進(jìn)行判斷。從政府實(shí)際出發(fā)，業(yè)務(wù)可以歸納為五類屬性：第一，業(yè)務(wù)緊迫性。常態(tài)業(yè)務(wù)還是應(yīng)急業(yè)務(wù)，在梳理過(guò)程中應(yīng)急業(yè)務(wù)流程應(yīng)內(nèi)涵在常規(guī)業(yè)務(wù)流程中；第二，業(yè)務(wù)可分割性。是否可以拆分，有效拆分可以提升運(yùn)行效率；第三，業(yè)務(wù)可計(jì)數(shù)性。業(yè)務(wù)是否可測(cè)量，只有可計(jì)數(shù)，數(shù)字績(jī)效才可實(shí)現(xiàn)；第四，業(yè)務(wù)時(shí)效性。業(yè)務(wù)所對(duì)應(yīng)的時(shí)間效度，決定了流程的應(yīng)用時(shí)限；第五，業(yè)務(wù)的復(fù)雜性。涉眾數(shù)量，涉及復(fù)雜性業(yè)務(wù)的部門往往在組織中具有重要地位，同時(shí)能否保證流程的順利運(yùn)行也是考驗(yàn)該部門能力的重要指標(biāo)。

明晰流程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)也是流程梳理的重要內(nèi)容之一。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是指在業(yè)務(wù)流程中涉及權(quán)利行使和決策意見(jiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其內(nèi)含的“權(quán)、責(zé)、績(jī)”機(jī)制構(gòu)筑了流程運(yùn)行邊界，因而影響整個(gè)流程的構(gòu)型與走向（丁云龍、王勝君，2013）。因此，只有對(duì)業(yè)務(wù)屬性和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)全面的進(jìn)行系統(tǒng)性界定和分析，梳理厘清職能缺失、職能交叉、職能重疊、流程遺漏、制度缺失等根本問(wèn)題，才能確定流程與職能、業(yè)務(wù)范圍的對(duì)應(yīng)關(guān)系，便于后續(xù)的流程標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程中進(jìn)行問(wèn)題修正和機(jī)制完善?？梢钥闯?，業(yè)務(wù)流程化是建立行政秩序與權(quán)利邊界的過(guò)程，其目標(biāo)是引導(dǎo)和規(guī)范機(jī)構(gòu)運(yùn)行和人員行政，減少行政中的不可預(yù)測(cè)性和公共服務(wù)差異性，使政府“按規(guī)矩”“講效率”“不越界”，從而更好地為民眾提供均等化、高質(zhì)量的公共服務(wù)。

流程標(biāo)準(zhǔn)化：構(gòu)建政府行政活動(dòng)的最佳秩序

流程標(biāo)準(zhǔn)化是政府實(shí)施效率行政的重要途徑，是對(duì)業(yè)務(wù)流程化的進(jìn)一步升華與提煉。上一階段業(yè)務(wù)流程化所解決的是政府如何建立行政秩序，而流程標(biāo)準(zhǔn)化所要解決的是如何構(gòu)建最佳行政秩序。政府現(xiàn)有的行政秩序是內(nèi)部行政行為不斷運(yùn)行積累的結(jié)果，但隨著社會(huì)治理環(huán)境和公民需求的日益復(fù)雜，政府在行政過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)有流程呈現(xiàn)“脆弱性”、部門業(yè)務(wù)銜接不暢、員工行為隨意性頻發(fā)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，容易步入運(yùn)行乏力、規(guī)則僵化、組織臃腫、行政不作為等治理困局。因此，提升政府治理能力，需要進(jìn)一步優(yōu)化和再造業(yè)務(wù)流程，確定行政人員和行政事務(wù)的最佳協(xié)調(diào)方式，進(jìn)一步明確“流程治事、規(guī)則管人”的權(quán)責(zé)格局和規(guī)則體系，并依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建一套可傳承、可復(fù)制、可推廣的最佳行政秩序的標(biāo)準(zhǔn)體系，使政府運(yùn)行和諧有序，這一過(guò)程稱之為“流程標(biāo)準(zhǔn)化”。

2016年9月，習(xí)近平總書(shū)記在第39屆國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化組織大會(huì)的賀信中指出，“標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為世界‘通用語(yǔ)言’”，“中國(guó)將積極實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，以標(biāo)準(zhǔn)助力創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展”。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化的創(chuàng)新性觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)要將標(biāo)準(zhǔn)化上升至全局和戰(zhàn)略高度，并揭示了標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)全球治理和國(guó)家治理領(lǐng)域的重大意義。“無(wú)規(guī)矩不成方圓。”標(biāo)準(zhǔn)化工作是政務(wù)工作的依據(jù)和基礎(chǔ)，流程標(biāo)準(zhǔn)化可以為政府建立一種柔性業(yè)務(wù)流程，使政府業(yè)務(wù)流程像一條公共商品的生產(chǎn)線一樣，保障政府服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)使政府運(yùn)行過(guò)程機(jī)動(dòng)、靈活，能夠根據(jù)戰(zhàn)略調(diào)整而迅速改變，及時(shí)的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，以最大效率最小成本完成公共服務(wù)。

流程標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)是流程優(yōu)化。換句話說(shuō)，不經(jīng)過(guò)優(yōu)化的流程難以直接進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。政府部門與私有部門有所區(qū)別，不僅要考慮效率和成本，更要強(qiáng)調(diào)依法性和服務(wù)性。在流程優(yōu)化的具體實(shí)施過(guò)程中，首先，應(yīng)經(jīng)過(guò)流程梳理，合并重復(fù)流程，補(bǔ)充缺失流程，剔除低頻流程；其次，對(duì)流程進(jìn)行問(wèn)題診斷，使流程優(yōu)化更具指向性，節(jié)省優(yōu)化成本和時(shí)間；再次，依據(jù)“合法性、效率、簡(jiǎn)潔”三大原則對(duì)流程進(jìn)行合理優(yōu)化；最后，在符合合法性前提下，應(yīng)追求效率和簡(jiǎn)捷，根據(jù)診斷出來(lái)的問(wèn)題，改進(jìn)流程中存在問(wèn)題的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

流程標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)鍵是如何推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化的第一階段主要內(nèi)容是編制標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)于重復(fù)循環(huán)的公共服務(wù)流程，將其合理的實(shí)施方案制定為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施公共服務(wù)，可以有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量的均等化。需要明確的是標(biāo)準(zhǔn)的制定并非憑空實(shí)現(xiàn)，而是需要參照相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)發(fā)布，是我國(guó)唯一一個(gè)可供各層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)編寫相關(guān)工作參考的綱領(lǐng)性文件，包含國(guó)家、行業(yè)、地方、企業(yè)四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，但其中未包含政府管理標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國(guó)政府管理的標(biāo)準(zhǔn)化工作一直以來(lái)是缺乏統(tǒng)一的規(guī)范的，未形成系統(tǒng)完整的標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)方針。但隨著與我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化綜合改革、政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化等試點(diǎn)工作的深入開(kāi)展，試點(diǎn)單位已經(jīng)探索出了富有創(chuàng)新性的標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)驗(yàn)，例如浙江省積極推進(jìn)地方標(biāo)準(zhǔn)的建立，將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理思路遷移到政府管理和公共服務(wù)方式當(dāng)中，將“浙江標(biāo)準(zhǔn)”融入到產(chǎn)業(yè)政策、科技創(chuàng)新、公共服務(wù)、智能制造、鄉(xiāng)村建設(shè)等多個(gè)方面；上海市注重引進(jìn)、消化、吸收國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作，加速國(guó)際接軌的步伐。這些經(jīng)驗(yàn)為流程標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施提供了重要的參考和實(shí)踐意義。

標(biāo)準(zhǔn)化的第二階段的主要內(nèi)容是標(biāo)準(zhǔn)的貫徹與實(shí)施。在標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程中，政府應(yīng)參考已制定的標(biāo)準(zhǔn)，采取科學(xué)的分類和管理方法，將流程內(nèi)容以科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的形式進(jìn)行呈現(xiàn)，使政府行政人員的全部工作內(nèi)容納入到規(guī)范的工作程序當(dāng)中。通過(guò)流程標(biāo)準(zhǔn)化，把崗位職能、工作要求做出明確規(guī)定，使技能素質(zhì)存在差異的工作人員都能按照標(biāo)準(zhǔn)程序?qū)嵤┕ぷ鳎朔诉^(guò)去工作質(zhì)量因人而異、隨意性強(qiáng)等缺陷，進(jìn)而使政府行政運(yùn)行過(guò)程更加靈活、機(jī)動(dòng)。此外，流程標(biāo)準(zhǔn)化也滿足了數(shù)字績(jī)效時(shí)代對(duì)政府服務(wù)量化的迫切需求，將政務(wù)流程分解為若干可量化的數(shù)字指標(biāo)，使政府工作一目了然?？梢钥闯觯鞒虡?biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施也對(duì)于政府定編定崗、部門合并、標(biāo)準(zhǔn)化處室建設(shè)等方面都具有指導(dǎo)意義。

流程標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)完善的過(guò)程。業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化最終要實(shí)現(xiàn)崗位職責(zé)權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)化，通過(guò)流程梳理和優(yōu)化明確崗位職責(zé)權(quán)限，并成為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化并非一成不變，標(biāo)準(zhǔn)化后仍需要不斷補(bǔ)充更新，定期對(duì)新的業(yè)務(wù)制度和流程進(jìn)行整合，對(duì)崗位職責(zé)權(quán)限作相應(yīng)補(bǔ)充。流程標(biāo)準(zhǔn)化要做到與時(shí)俱進(jìn)，才能使標(biāo)準(zhǔn)化崗位職責(zé)權(quán)限更具彈性、適應(yīng)性和可操作性。

標(biāo)準(zhǔn)信息化：政府行政秩序的數(shù)字化呈現(xiàn)

標(biāo)準(zhǔn)信息化是政府?dāng)?shù)字化管理的重要途徑，是區(qū)別政府傳統(tǒng)治理和現(xiàn)代化治理的顯著標(biāo)志。上一階段流程標(biāo)準(zhǔn)化所解決的是如何優(yōu)化以及標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)有流程，而標(biāo)準(zhǔn)信息化所要解決的是如何進(jìn)一步圍繞標(biāo)準(zhǔn)化流程建立政務(wù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)行政的數(shù)字化管理。面對(duì)效率至上的信息時(shí)代，傳統(tǒng)行政方式難以有效促進(jìn)政府提升行政效率，必須要借助現(xiàn)代信息技術(shù)以實(shí)現(xiàn)行政方式的根本性變革。傳統(tǒng)行政模式容易引發(fā)“門檻高”“走廊長(zhǎng)”“材料多”以及人為決策的不確定性等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。政府應(yīng)變革傳統(tǒng)治理模式，通過(guò)將現(xiàn)代信息和計(jì)算機(jī)技術(shù)融入到內(nèi)部管理和公共服務(wù)輸出當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部行政監(jiān)督、公共服務(wù)流程運(yùn)行、績(jī)效考評(píng)等公共行政行為的數(shù)字化呈現(xiàn)，這一過(guò)程稱之為標(biāo)準(zhǔn)信息化。標(biāo)準(zhǔn)信息化的實(shí)施對(duì)于激發(fā)政府組織活力，提升政府運(yùn)行透明度，感知社會(huì)態(tài)勢(shì)，進(jìn)而制定科學(xué)決策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的開(kāi)展，政府辦公無(wú)紙化、通訊網(wǎng)絡(luò)化、行政法律關(guān)系的虛擬化成為可能。標(biāo)準(zhǔn)信息化正是在此基礎(chǔ)上將優(yōu)化后的政務(wù)流程以信息化的方式嵌入到政府現(xiàn)代化治理體系當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)行政行為效率化、決策制定透明化、績(jī)效考核定量化的治理格局。這是與傳統(tǒng)行政方式電子化的本質(zhì)區(qū)別。緊緊圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的部署要求進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)信息化，是構(gòu)建服務(wù)型政府的根本途徑。由此可見(jiàn)，現(xiàn)代化的業(yè)務(wù)辦理模式、便捷高效的公共服務(wù)供給以及以數(shù)字化呈現(xiàn)的政府良好行政秩序，都離不開(kāi)現(xiàn)代信息技術(shù)與政府治理行為的互動(dòng)與融合。從這一角度看，標(biāo)準(zhǔn)化是信息化的重要前提。

以標(biāo)準(zhǔn)信息化為特征的政府管理創(chuàng)新，通過(guò)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)所需資源的跨部門的傳遞與共享，減少中間環(huán)節(jié)，有利于推動(dòng)部門協(xié)同治理，也有利于對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)度的投入、產(chǎn)出和效果進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)流程自動(dòng)化和并行化操作，減少勞動(dòng)力、時(shí)間和成本。同時(shí)，中間環(huán)節(jié)的減少有助于降低辦事門檻、縮短辦事走廊、減少辦事費(fèi)用和不必要的材料。此外，標(biāo)準(zhǔn)信息化不僅有利于政務(wù)流程運(yùn)行管理，還可以搭建市場(chǎng)和社會(huì)參與公共事務(wù)治理的渠道，形成一種多元參與、以人為本基礎(chǔ)上的公共治理規(guī)則，提高公民有序參與社會(huì)治理的能力，使政府在平等、共享、互利的治理結(jié)構(gòu)下不斷提升治理績(jī)效。

標(biāo)準(zhǔn)信息化與電子政務(wù)既有聯(lián)系又有區(qū)別。標(biāo)準(zhǔn)信息化具有典型的多元目標(biāo)指向，這決定了標(biāo)準(zhǔn)信息化必須要包含多種包容性的實(shí)施策略。首先，標(biāo)準(zhǔn)信息化是電子政務(wù)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，其目標(biāo)是建設(shè)政府的信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，其中涉及到硬件系統(tǒng)（即計(jì)算機(jī)、外部互聯(lián)網(wǎng)、內(nèi)部局域網(wǎng)、專用線路等）、軟件系統(tǒng)（數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、辦公執(zhí)行系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)等）；其次，標(biāo)準(zhǔn)信息化是政府流程再造的核心手段，通過(guò)流程優(yōu)化，有利于降低人力和時(shí)間成本，同時(shí)將優(yōu)化后流程納入到信息系統(tǒng)當(dāng)中，強(qiáng)化了部門協(xié)同以及對(duì)業(yè)務(wù)的全流程監(jiān)管，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流程驅(qū)動(dòng)的組織重組，提升政府行政效能；最后，標(biāo)準(zhǔn)信息化是政府大數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略實(shí)施的重要途徑，依托先進(jìn)政務(wù)信息管理系統(tǒng)，公共產(chǎn)品供給過(guò)程中政府可以集聚海量的信息數(shù)據(jù)，借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)手段。這類專屬的數(shù)據(jù)化資產(chǎn)將推動(dòng)政府治理模式由經(jīng)驗(yàn)管理到數(shù)據(jù)化管理的根本性變革。為此，政府對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)化流程進(jìn)行信息化，就是要將電子化平臺(tái)的效用最大化和可持續(xù)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流程自動(dòng)化和并行化操作，提升政府行政效能與決策質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)社會(huì)信息化的發(fā)展。

信息集成化：由“信息孤島”到“網(wǎng)絡(luò)協(xié)同”

信息集成化是政府網(wǎng)絡(luò)化治理的必經(jīng)階段，是構(gòu)建“智慧政府”的重要環(huán)節(jié)。上一階段標(biāo)準(zhǔn)信息化所解決的是如何圍繞標(biāo)準(zhǔn)化流程建立政務(wù)信息系統(tǒng)，而信息集成化所要解決的是如何進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門的政務(wù)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)資源的傳遞與共享。隨著我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”不斷推進(jìn)，各層級(jí)政府都建立了網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)，在運(yùn)行過(guò)程中積累了大量的信息數(shù)據(jù)資源。由于缺乏共享機(jī)制，這些數(shù)據(jù)仍“沉睡”在各自的系統(tǒng)當(dāng)中，并未充分發(fā)揮其社會(huì)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，造成了極大的資源浪費(fèi)。這種現(xiàn)象就好比是建了多條高速公路，卻都是“斷頭路”。由此可見(jiàn)，使這些信息數(shù)據(jù)“轉(zhuǎn)起來(lái)”“活起來(lái)”是提升政府治理能力的必然要求，也是共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)。因此，面對(duì)政府信息資源缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和信息共享規(guī)則缺失所導(dǎo)致的“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”“交流斷層”等現(xiàn)象（翟云，2017），政府要以共享思維突破信息資源共享壁壘，在流程標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)信息化基礎(chǔ)上，整合數(shù)據(jù)資源，建立一體化在線服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門與部門之間信息系統(tǒng)的聯(lián)通與集成，這一過(guò)程稱之為“信息集成化”。信息集成化的實(shí)施可以有效增強(qiáng)部門層級(jí)之間協(xié)同治理能力，提升政務(wù)服務(wù)效率與質(zhì)量，可為我國(guó)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施提供重要支撐。

2016年4月，習(xí)近平總書(shū)記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)指出，我們提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，信息是國(guó)家治理的重要依據(jù)，要發(fā)揮其在這個(gè)進(jìn)程中的重要作用。要以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，構(gòu)建一體化在線服務(wù)平臺(tái)，分級(jí)分類推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，打通信息壁壘，構(gòu)建全國(guó)信息資源共享體系，更好用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策。2017年12月，習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局就實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開(kāi)放共享，為更好地服務(wù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善廣大消費(fèi)者數(shù)據(jù)安全提供有利的保障。可以看出，在未來(lái)的現(xiàn)代化進(jìn)程中能否實(shí)現(xiàn)信息的集成化是提升政府治理能力的關(guān)鍵所在。在制度層面，國(guó)家層面正通過(guò)“放管服”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”為政府破解政務(wù)信息共享壁壘提供組織程序和規(guī)則環(huán)境，未來(lái)的政府治理能力現(xiàn)代化必然會(huì)要求政府部門通過(guò)數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)跑路”代替“群眾跑路”的政府服務(wù)機(jī)制改革，構(gòu)建制度化、共享化、便民化的網(wǎng)絡(luò)治理模式。從這個(gè)角度來(lái)看，信息集成化的實(shí)現(xiàn)要以制度和技術(shù)兩個(gè)維度為突破口。因此，政府治理過(guò)程中要將制度、技術(shù)和政務(wù)三個(gè)要素進(jìn)行融合，將信息資源進(jìn)行集成化整合，建立統(tǒng)一政務(wù)信息系統(tǒng)平臺(tái)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和架構(gòu)，完善政務(wù)信息公開(kāi)和數(shù)據(jù)共享制度，打破傳統(tǒng)守舊和固化的管理思維，實(shí)現(xiàn)政務(wù)改革向網(wǎng)絡(luò)協(xié)同方向邁進(jìn)。

具體來(lái)說(shuō)，首先，政府的信息集成化需要進(jìn)一步完善相關(guān)的法律制度。我國(guó)《政務(wù)信息公開(kāi)條例》中并未明確規(guī)定哪些信息數(shù)據(jù)可以用于共享以及數(shù)據(jù)共享方式。為此，信息集成化的實(shí)施需要建立政務(wù)信息資源共享制度，對(duì)組建信息集成平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)、共享原則、信息安全等方面提供制度支撐。其次，政府的信息化集成需要突破技術(shù)壁壘的阻礙。要依靠大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略契機(jī)，建立自上而下的政務(wù)系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使各政府、各部門之間的信息系統(tǒng)可以互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)跨部門的信息數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)流程自動(dòng)化的銜接。由此可見(jiàn)，大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的強(qiáng)力支撐是實(shí)現(xiàn)信息集成化的關(guān)鍵所在。政府實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息的集成化，就是充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)建立集成化的信息管理平臺(tái)，突破現(xiàn)有的制度壁壘，柔化部門邊界，使跨部門的信息數(shù)據(jù)保持互聯(lián)、互通、共享的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息數(shù)據(jù)“網(wǎng)上走”，最終提升政府現(xiàn)代化治理能力。

提升政府治理能力是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的動(dòng)態(tài)均衡的調(diào)適過(guò)程，提升政府治理能力無(wú)疑需要明晰政府職能劃分、厘清部門權(quán)力運(yùn)行邊界，以及在合理制度安排下的規(guī)范化、透明化的政府治理體系。按照“四化進(jìn)階路徑”層層遞進(jìn)，環(huán)環(huán)相扣，對(duì)于提升政府治理能力，推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。按照“四化進(jìn)階路徑”演進(jìn)，不僅是運(yùn)用管理和信息技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)政府部門進(jìn)行改革升級(jí)，而且還將公眾與市場(chǎng)引入到政府治理的場(chǎng)域內(nèi)，重塑對(duì)社會(huì)治理的主體認(rèn)識(shí)，營(yíng)造對(duì)制度規(guī)范的認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者的良性互動(dòng)和有序發(fā)展。

路修好了，并且努力做到路路通；標(biāo)識(shí)加上了，并且能夠共識(shí)共守；信息數(shù)據(jù)化了，并且可以合理配置資源。我們能夠預(yù)期的是：這是一條指向未來(lái)的穩(wěn)定發(fā)展大道！

【本文作者分別為哈爾濱工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，哈爾濱工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生】

責(zé)編：趙博藝 / 趙鑫洋