【摘要】為適應(yīng)新時(shí)代建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府的需要，必須推動(dòng)縣域政府治理變革。國(guó)家治理的總體規(guī)劃、全面從嚴(yán)治黨的新成效和縣域治理的歷史經(jīng)驗(yàn)為縣域政府治理變革提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，縣域政府治理變革應(yīng)以推動(dòng)治理理念、模式和工具的轉(zhuǎn)型為主要目標(biāo)，著力優(yōu)化治理職能和治理結(jié)構(gòu)，提升治理績(jī)效。

【關(guān)鍵詞】治理現(xiàn)代化  縣域政府治理  治理理念    【中圖分類(lèi)號(hào)】D63    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在我國(guó)國(guó)家治理體系中，縣域政府治理具有特殊重要的地位。縣域政府治理績(jī)效如何，將直接影響整個(gè)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，事關(guān)政權(quán)穩(wěn)固、政治安全和人民福祉。因此，在新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大趨勢(shì)下，縣域政府治理亟需全面深化改革，推動(dòng)建立現(xiàn)代化的政府治理結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制。

縣域政府治理變革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

新時(shí)代國(guó)家治理的規(guī)劃設(shè)計(jì)為縣域政府治理變革提供了政治基礎(chǔ)。十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，從體系和能力兩個(gè)方面就國(guó)家治理的變革進(jìn)行了規(guī)劃。十九大提出“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”，要“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”，為深化縣域政府治理改革指明了方向。政府治理的現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。縣域政府在整個(gè)政府治理體系中發(fā)揮著連接政府上層、中層和基層，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方治理的重要作用。國(guó)家治理的統(tǒng)籌規(guī)劃為縣域治理的變革指明政治方向、提供政治引領(lǐng)、供給政治資源，省以下黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)深化改革推動(dòng)縣域政府治理的體制變革，縣域政府治理的變革直接嵌入國(guó)家治理體系和現(xiàn)代化建設(shè)的整體進(jìn)程 。

全面從嚴(yán)治黨的新成效為縣域政府治理變革提供了政治生態(tài)基礎(chǔ)。十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將全面從嚴(yán)治黨作為推動(dòng)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、全面深化改革的突破口，以上率下，以自我革命的勇氣持續(xù)正風(fēng)反腐，強(qiáng)化管黨治黨，凈化了政治生態(tài)。全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深發(fā)展，在不斷嚴(yán)肅黨紀(jì)政紀(jì)的同時(shí)，“逆淘汰”機(jī)制逐漸被糾正，正向的激勵(lì)保障機(jī)制開(kāi)始形成，使處于基層治理第一線(xiàn)的縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村黨政干部擺脫了繁雜的考核、接待、評(píng)比，縣域政府治理?yè)碛辛肆己玫恼紊鷳B(tài)基礎(chǔ)。

歷史形成的縣域治理經(jīng)驗(yàn)為縣域政府治理變革提供了智慧基礎(chǔ)。“郡縣治則天下安”，我國(guó)傳統(tǒng)政治文化中蘊(yùn)含著豐富的治理思想。在2000多年的歷史進(jìn)程中，縣制一直是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的縣域治理講究官治也注重自治，既尊崇德治也尊崇法紀(jì)，“安民眾則安天下”，這在某種程度上可以為今天的多元治理提供借鑒。改革開(kāi)放以來(lái)，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“省直管縣”、基層協(xié)商民主等改革實(shí)踐進(jìn)一步推動(dòng)了縣域治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，形成了諸如河南的“西峽模式”、浙江的“嘉善模式”等縣域政府治理典型?？偨Y(jié)并推廣這些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，可為縣域政府治理變革提供參考。

縣域政府治理變革的目標(biāo)方向

治理理念由被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)向服務(wù)導(dǎo)向。從國(guó)家治理格局的角度看，縣域政府作為基層治理主體，是連接上下的“結(jié)點(diǎn)”?？h域政府的黨政干部，在政績(jī)考核、職務(wù)晉升方面要承受上級(jí)政府帶來(lái)的壓力，導(dǎo)致治理過(guò)程中容易出現(xiàn) “唯上”“唯數(shù)據(jù)”的現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往容易形成政府治理行為的短期化、治理成本的高昂、治理權(quán)威的消解等諸多問(wèn)題。在新時(shí)代，對(duì)基層政府和官員的考核要突出民生、生態(tài)、法治等關(guān)乎群眾獲得感的新發(fā)展理念指標(biāo)設(shè)置，這就要求縣域政府治理主體必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念，確立以人民為中心的價(jià)值取向和“向下看”的治理理念，突出服務(wù)縣域內(nèi)各群體、各階層公眾的需求導(dǎo)向，真正建設(shè)服務(wù)型政府。

治理模式由同構(gòu)型轉(zhuǎn)向復(fù)合型。從治理空間的角度看，縣域政府治理不僅包括行政級(jí)別劃分意義上的縣政府（縣、區(qū)、縣級(jí)市），還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域；從治理的地域區(qū)別來(lái)看包括城市治理和鄉(xiāng)村治理。傳統(tǒng)的縣域政府治理模式并沒(méi)有區(qū)分地域差別，而是采用了同構(gòu)性質(zhì)的治理模式。城市治理和鄉(xiāng)村治理在治理主體、治理方式、治理工具等方面都是不同的，要結(jié)合縣域的實(shí)際情況推動(dòng)建立多層次、多樣性的“復(fù)合型”治理模式，將城市治理和鄉(xiāng)村治理做差異化的區(qū)分、整合。同時(shí)，探索多中心治理、跨區(qū)域合作治理和扁平化治理的有機(jī)結(jié)合，提高不同層級(jí)、不同地域的治理實(shí)效。

治理工具由單一性轉(zhuǎn)向多元智能化。政府治理工具是政府治理體系的重要組成部分，一般而言治理工具分為強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性?xún)纱箢?lèi)。傳統(tǒng)的縣域政府治理依托“行政發(fā)包”的項(xiàng)目制運(yùn)作，其治理工具包含了政治、行政、經(jīng)營(yíng)等要素，政府利用政策杠桿在治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)企業(yè)、公眾、社會(huì)組織的管制較多?？h域內(nèi)公共事務(wù)和公共問(wèn)題日益復(fù)雜要求縣域政府治理的變革，要實(shí)現(xiàn)治理工具的現(xiàn)代化，即多元智能治理工具的選擇。依據(jù)公共服務(wù)的需求，政府需要統(tǒng)籌運(yùn)用強(qiáng)制性、非強(qiáng)制性的治理工具，并引入“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，線(xiàn)上線(xiàn)下深度融合，推動(dòng)管理、政務(wù)、服務(wù)的智能化、信息化、即時(shí)化，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)智慧治理。

縣域政府治理變革的優(yōu)化路徑

變革的本質(zhì)在于優(yōu)化縣域政府治理職能。確定與新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的政府職能，縣域政府職能應(yīng)更加體現(xiàn)基層治理的需要，主要圍繞優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)建構(gòu)政府職能體系。推動(dòng)縣域治理變革，要結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，破除體制機(jī)制弊端，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)。重點(diǎn)在于簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)行政審批制度改革，建立權(quán)力清單與責(zé)任清單，約束政府部門(mén)及其官員的權(quán)力，釋放市場(chǎng)主體活力，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的多樣性發(fā)展和持續(xù)繁榮。同時(shí)，聚焦政府職能轉(zhuǎn)變，深化縣域政府機(jī)構(gòu)改革，依據(jù)職能設(shè)置機(jī)構(gòu)，按照大部門(mén)體制合并職能重疊的黨政機(jī)構(gòu)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。

變革的關(guān)鍵在于優(yōu)化縣域政府治理結(jié)構(gòu)?？h域政府治理變革，要從橫縱雙向上優(yōu)化縣域政府治理結(jié)構(gòu)，形成政府主導(dǎo)、多元參與的良性治理格局。在橫向上優(yōu)化不同主體的關(guān)系，根據(jù)縣域治理的不同任務(wù)，合理調(diào)配各類(lèi)主體權(quán)力、職能和行為邊界。要不斷提高黨組織駕馭治理難題的能力，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。要提高政府公共服務(wù)能力、資源整合能力、依法行政能力，保障政府充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。要激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公眾的參與熱情，通過(guò)合理的制度安排，保障各類(lèi)主體有序參與、協(xié)同發(fā)力，為縣域政府治理提供持續(xù)的動(dòng)能。在縱向上，進(jìn)一步理順縣域政府治理與國(guó)家治理之間的關(guān)系，把縣域政府治理置于國(guó)家治理的整體框架內(nèi)規(guī)劃設(shè)計(jì)，充分考量縣域改革發(fā)展中的新矛盾、新問(wèn)題，確?？h域政府治理的決策制定和執(zhí)行符合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。還要進(jìn)一步理順縣域內(nèi)各層級(jí)治理主體之間的關(guān)系，明確不同層級(jí)主體的權(quán)責(zé)利，推動(dòng)扁平化治理，強(qiáng)化中央和上級(jí)政策的真實(shí)有效傳導(dǎo)，確?？h域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

變革的根本在于優(yōu)化縣域政府治理績(jī)效。績(jī)效評(píng)價(jià)是現(xiàn)代政府治理的重要工具，評(píng)價(jià)體系中，政府的廉潔度和信任度是最為重要的。基層政府一度存在權(quán)力任性、尋租腐敗等問(wèn)題，這直接影響社會(huì)的腐敗感知度。而在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的進(jìn)程中，權(quán)力被關(guān)進(jìn)制度籠子之后，基層政治風(fēng)氣有了根本好轉(zhuǎn)。但是，鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化、精準(zhǔn)扶貧帶來(lái)新的尋租機(jī)會(huì)，導(dǎo)致縣域范圍內(nèi)傳統(tǒng)的腐敗行為和新的“微腐敗”現(xiàn)象共存。所以，推動(dòng)縣域政府治理變革，績(jī)效評(píng)估除了民生、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等維度之外，必須對(duì)于廉潔和信任兩個(gè)維度常抓不懈，也唯有廉潔和信任的實(shí)現(xiàn)才能確保縣域政府治理績(jī)效的持續(xù)性。

（作者分別為東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生；東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授）

【注：本文系2014年度吉林省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中吉林省縣域治理體系與治理能力研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014B236）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①靖國(guó)、毛壽龍：《縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑演進(jìn)與政府治道變革》，《學(xué)術(shù)界》，2015年第8期。

②折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014年第1期。

責(zé)編/陳楠  孫娜    美編/于珊

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