經(jīng)過多年的努力，新農(nóng)村建設(shè)取得了一定的成績，但是，相比于快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡問題依然十分突出。大量的農(nóng)村人口特別是青壯年勞動力、企業(yè)和資金紛紛向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)村地區(qū)特別是廣大中西部農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了村莊空心化和人口老齡化現(xiàn)象，不少地方的農(nóng)村出現(xiàn)了衰敗現(xiàn)象。
以習(xí)近平同志為核心的黨中央敏銳深刻地洞察到城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題及其根源，準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興首先要阻止和扭轉(zhuǎn)村莊空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化加劇的趨勢，需要圍繞涉及戶籍制度的農(nóng)村土地、公共服務(wù)、集體經(jīng)濟組織形式、社會參與等進(jìn)行制度創(chuàng)新，聚集鄉(xiāng)村人氣，增加鄉(xiāng)村發(fā)展活力和動力。長期以來，戶籍制度改革的目的是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，保障農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益，涉及城鄉(xiāng)兩邊的權(quán)益保障問題，一是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的耕地承包權(quán)和宅基地資格權(quán)以及集體經(jīng)濟組織成員資格，二是進(jìn)城后享受基本公共服務(wù)的平等權(quán)益。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一方面要繼續(xù)堅持城鎮(zhèn)化的戶籍制度改革方向，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶安居；另一方面，要創(chuàng)新戶籍制度，增強農(nóng)村對青壯年的吸引力，使他們愿意留在家鄉(xiāng)建設(shè)家鄉(xiāng)，引入新鄉(xiāng)賢參與家鄉(xiāng)建設(shè)和治理，吸納并平等對待外來人口，構(gòu)建多方參與的社會治理格局，促進(jìn)家庭團結(jié)和睦。重點要解決好以下四個問題。
一是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度。與農(nóng)民個人和家庭直接相關(guān)的是承包地和宅基地。在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，中央決定農(nóng)村土地第二輪承包到期后再延長30年，創(chuàng)造性地提出所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，為農(nóng)民流動和土地規(guī)模化經(jīng)營提供保障；同時，鼓勵探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。本村戶籍是農(nóng)民擁有這些土地權(quán)益的資格和保證，換句話說，農(nóng)民土地權(quán)益是與本村戶籍捆綁在一起的。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策許可的范圍很小，市場化程度較低、升值空間有限。農(nóng)民承包土地還缺少退出制度。國家正在開展擴大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍和承包地如何退出兩項試點工作。在增量改革中，應(yīng)該探索出與戶籍分離、既有利于城鎮(zhèn)化又有利于鄉(xiāng)村振興的土地制度。
二是充分挖掘家庭功能。家庭在社會建設(shè)和社會治理方面具有重要的支撐作用。中國人家庭觀念強，很多個人決策似乎是個人選擇，實際是基于家庭整體利益考量后作出的。例如，社會學(xué)研究表明，農(nóng)民工的流動意愿并非個人的，而是家庭的，而且隨著年齡和生命歷程不斷變化，具有鮮明的代際特征。農(nóng)民外出、流動、回鄉(xiāng)的意愿是個復(fù)雜的家庭決策系統(tǒng)，誰外出、誰留守、誰陪讀等是一個家庭復(fù)雜的結(jié)構(gòu)分工。隨著年齡的增長，農(nóng)民工群體在行業(yè)間、城市間流動，不斷地返鄉(xiāng)外出、越來越頻繁地返鄉(xiāng)，與他們在各自家庭中所擔(dān)當(dāng)?shù)姆止ぁ缪莸慕巧袠O為密切的關(guān)系。戶籍制度與權(quán)益分配有較強的關(guān)聯(lián)性，在維護(hù)家庭團結(jié)和發(fā)揮家庭功能上具有調(diào)節(jié)作用?，F(xiàn)在很多社會政策賦予的個人權(quán)益也是以家庭為單位的，例如，扶貧、社會救助、兒童和老人福利、社會保險等，以后個人所得稅也應(yīng)該以家庭為單位。居民身份證、居住證是以個人為單位的權(quán)益憑證，不能代替戶籍功能。因此，鄉(xiāng)村振興過程中要改革完善戶籍制度，用好鄉(xiāng)土資源，促進(jìn)個人的家庭歸屬感和認(rèn)同感，充分發(fā)揮家庭教育、家庭保障等多方面功能，強化社會治理的基礎(chǔ)，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、社會和諧。
三是擴大村莊開放性。農(nóng)村土地集體所有、村級集體經(jīng)濟組織強化的村莊共同體性質(zhì)，決定著農(nóng)村人口的戶籍首先具有“村籍”的性質(zhì)。“村籍”很大程度不是正式的法律文本所規(guī)定的，而是村莊傳統(tǒng)和村規(guī)民約所決定的，有時與正式法律有抵觸，但是，實踐中，國家法律往往要讓位和服從村莊的“土政策”。“村籍”具有很強的封閉性和排他性，村莊經(jīng)濟越發(fā)達(dá)其封閉性和排他性越強，“村籍”的含金量越高。外來人口很難成為村莊共同體中的一員，既無法享受集體經(jīng)濟成員資格，分享集體經(jīng)濟收益，也不能很好地平等享受村莊基本公共服務(wù)、參與村莊公共事務(wù)管理。即使是入贅的上門女婿和已婚的本村女孩有時也很難取得“村籍”?，F(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村大學(xué)生不愿意遷移戶口，是因為雖然國家規(guī)定農(nóng)村大學(xué)生讀書期間戶籍可以遷出，也可以不遷出，畢業(yè)后允許把遷出的戶籍再遷回本村，但是，一些地方大學(xué)生一旦把戶口遷出，畢業(yè)后就很難再遷回村莊，因為村民不接受。因此，在鄉(xiāng)村振興過程中，要探索新的戶籍制度，既保護(hù)好村莊原住民利益，也維護(hù)好外村和外地人員的權(quán)益，讓他們共享村莊發(fā)展成果，同時，村莊在開放合作共享中進(jìn)一步發(fā)展，增進(jìn)全體人員的福祉。
四是創(chuàng)新基層社會治理。鄉(xiāng)村振興過程中，有一些村莊要消亡，有一些村莊要撤并，有一些村莊要改造提升，還有一些村莊要移民搬遷。戶籍制度改革要與村莊形態(tài)演變、鄉(xiāng)村文明和鄉(xiāng)村治理相適應(yīng)，妥善處理好村莊變動過程中的利益關(guān)系，解決好征地拆遷、移民搬遷中的利益矛盾；淡化戶籍特別是“村籍”身份，促進(jìn)不同村莊村民之間以及外地人員與本地人員的社會融合；用好信息技術(shù)手段，創(chuàng)新基層社會治理組織形式和平臺，擴大多方面人員的參與，促進(jìn)自治、法治、德治相結(jié)合。
戶籍制度是長期歷史形成的，其調(diào)整改革也需要一個較長的歷史過程，需要足夠的歷史耐心。但是，應(yīng)該從現(xiàn)在起準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)現(xiàn)代化發(fā)展的大勢，遵循戶籍制度改革發(fā)展的規(guī)律，未雨綢繆多做一些有利于長遠(yuǎn)的事情，為今后的改革奠定基礎(chǔ)。
[作者為中央黨校(國家行政學(xué)院)教授]