合理配置政府職能，全面推進(jìn)大部門體制改革

在厘清政府基本職能基礎(chǔ)上，對(duì)政府行政職能按照職能要素的有機(jī)統(tǒng)一性進(jìn)行合理配置，形成辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的大部門管理體制。堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，全面推行大部門體制。“大部門制有利于化解政府機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門和有責(zé)無權(quán)或有權(quán)無責(zé)的矛盾，減少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，較好地做到權(quán)責(zé)匹配明確，提高管理效率。一些業(yè)務(wù)相近、職能交叉的部門集中為一個(gè)大部，使許多相關(guān)聯(lián)的行政事務(wù)，首先在大部門內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，節(jié)省辦公經(jīng)費(fèi)和行政協(xié)調(diào)成本。在一些改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，大部體制能夠保證集中決策，減少部門之間的相互推諉摯肘以及政策之爭(zhēng)，有效遏制當(dāng)前部門利益膨脹的格局，防止國(guó)家政策部門化。”[1]

推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)范部門職能，按照職能要素的有機(jī)統(tǒng)一性，將相同或者相近的職能交由一個(gè)部門承擔(dān)。只有這樣，才能解決好職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法的問題。重要的是，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)“大部制”改革，根據(jù)履行政府職能的需要，各級(jí)政府應(yīng)整合機(jī)構(gòu)設(shè)置，控制人員編制，解決職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明的問題。

合理配置宏觀管理部門職能。宏觀管理部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制定、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和監(jiān)管方面起著重要的作用，因此必須要科學(xué)設(shè)定宏觀管理部門職責(zé)和權(quán)限，強(qiáng)化制定國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能，完善宏觀調(diào)控體系，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)預(yù)警能力，加強(qiáng)和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)職能，打破行政性壟斷，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定。在科學(xué)設(shè)立的前提之下還必須要加強(qiáng)和優(yōu)化政府法治職能，堅(jiān)持依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)。同時(shí)《決定》還強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和優(yōu)化政府的財(cái)稅職能、金融管理職能、科技管理和服務(wù)職能、“三農(nóng)”工作職能，以及對(duì)外經(jīng)濟(jì)、出入境人員服務(wù)管理工作職能。這些職能對(duì)于夯實(shí)國(guó)家治理的基礎(chǔ)、維護(hù)國(guó)家金融安全、完善科技創(chuàng)新制度和組織體系、振興鄉(xiāng)村建設(shè)、推動(dòng)落實(shí)互利共贏的開放戰(zhàn)略而言必不可少。

深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。轉(zhuǎn)變政府職能的目的之一就是要建設(shè)服務(wù)型政府、有限政府，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，簡(jiǎn)政放權(quán)既是目的也是手段?！稕Q定》提出推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)首先減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置與對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)。行政審批對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響要高于其他領(lǐng)域，現(xiàn)階段我國(guó)行政審批制度改革仍在如火如荼地進(jìn)行之中，也恰好配合機(jī)構(gòu)改革的需要。要在清理和規(guī)范各類行政許可、資質(zhì)資格、中介服務(wù)等管理事項(xiàng)的同時(shí)，加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，規(guī)范行政裁量權(quán)等。《決定》還提出要全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，從而更好地保障各類市場(chǎng)主體機(jī)會(huì)平等、權(quán)利平等、規(guī)則平等。

完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制。行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府對(duì)于市場(chǎng)的監(jiān)督管理職能要有賴于行政執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)。多層重復(fù)執(zhí)法是目前執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)中的突出問題。為此，《決定》提出要深化行政執(zhí)法體制改革，通過統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，減少執(zhí)法層級(jí)，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督等，最大優(yōu)化政府的監(jiān)管職能。

改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制。保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境是政府的重要職責(zé)，但隨著經(jīng)濟(jì)科技的迅速發(fā)展，僅僅依靠政府的力量難以將資源與環(huán)境管護(hù)到最佳狀態(tài)，因此《決定》提出要改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，促進(jìn)政府此項(xiàng)職能配置優(yōu)化。要在實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的同時(shí)，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障。并且要設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，來統(tǒng)一行使管理、保護(hù)修復(fù)職責(zé)，以及監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。還要強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地資源的利用等。

完善公共服務(wù)管理體制。政府在公共資源的提供與公共服務(wù)的保障方面的關(guān)注相較于經(jīng)濟(jì)行業(yè)，處于一個(gè)相對(duì)短板的位置。為了更好地保障和改善民生，需要健全公共服務(wù)體系，著力加強(qiáng)和優(yōu)化政府在社會(huì)保障、教育文化、法律服務(wù)、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等方面的職能?！稕Q定》中提出政府職能部門要把工作重心轉(zhuǎn)向更多創(chuàng)造公平機(jī)會(huì)和公正環(huán)境，促進(jìn)公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜等，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化，以及城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一。政府還要推動(dòng)公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化，推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)。這樣有利于避免公共服務(wù)流于形式、存于口號(hào)的尷尬情形，使人們能享受到最優(yōu)的公共資源。

強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。監(jiān)管是政府的重要職能，重審批輕監(jiān)管的行政管理方式在后續(xù)管理活動(dòng)中極易出現(xiàn)紕漏，政府的監(jiān)管職能很難達(dá)到預(yù)期的效果。因此，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，加快推進(jìn)政府監(jiān)管信息共享，加強(qiáng)對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管，同時(shí)要依靠新技術(shù)等提高監(jiān)管執(zhí)法效能。此外還需加強(qiáng)信用體系建設(shè)，健全信用監(jiān)管，加快市場(chǎng)主體信用信息平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮同行業(yè)和社會(huì)監(jiān)督作用，在全社會(huì)共同努力之下達(dá)到最好的監(jiān)督效果。

提高行政效率。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能配置的目的之一就是要提高行政效率，效率是反映行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置是否為最優(yōu)組合的標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，要精干設(shè)置各級(jí)政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，推行扁平化管理。“扁平化”是機(jī)構(gòu)管理改革的大勢(shì)所趨，與一直在推行的“大部門體制”都緊緊契合著機(jī)構(gòu)改革深化的需要，要求科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡(jiǎn)化中間層次，形成自上而下的高效率組織體系。同時(shí)要嚴(yán)格績(jī)效管理和行政問責(zé)，建立健全獎(jiǎng)優(yōu)懲劣的制度，并且要統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、范圍等，加快推進(jìn)部門政務(wù)信息聯(lián)通共用，將阻礙效率提高的因素降到最少。

統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，提升政府治理效能

政府職能的縱向配置，是指政府職能在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府間的分配。政府職能縱向配置的合理化，要突出不同層級(jí)政府履行職責(zé)的重點(diǎn)，形成各級(jí)政府職能相互銜接、分工合理的職能體系。

基于不同層級(jí)政府的差異性，通過優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置改革，各級(jí)政府現(xiàn)有的某些職能要弱化，某些職能則必須加強(qiáng)。具體來說：

中央政府主要履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能和公共服務(wù)職能中涉及全國(guó)范圍的部分。首先，制定全國(guó)性社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)民經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期規(guī)劃，集中精力抓好區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、政策指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，保持經(jīng)濟(jì)總量平衡和有序運(yùn)行，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)，打破地區(qū)、條塊分割，維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。其次，制定全國(guó)性的公共服務(wù)供給制度，并負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，如全國(guó)鐵路和國(guó)道的規(guī)劃建設(shè)、全國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)最低生活保障制度的建立和完善、具有全國(guó)統(tǒng)一性的義務(wù)教育等。

省級(jí)政府主要履行區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和區(qū)域公共服務(wù)職能。首先，制定區(qū)域性社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)民經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期規(guī)劃，負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、政策指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。其次，省級(jí)政府因地制宜制定轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給制度，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，如省道的規(guī)劃建設(shè)、全省統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、中小學(xué)教師工資的省級(jí)統(tǒng)籌等。

市級(jí)政府主要履行城市市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，負(fù)責(zé)所轄城市范圍內(nèi)的三大微觀職能的具體實(shí)施?？h、鄉(xiāng)級(jí)政府主要履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，負(fù)責(zé)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村范圍的三大微觀職能的具體實(shí)施。具體來說，市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府執(zhí)行政府職能的重點(diǎn)在于貫徹實(shí)施中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)社會(huì)事務(wù)的管理，增強(qiáng)處置突發(fā)公共事件和社會(huì)治安綜合治理的能力，更加注重公共服務(wù)，著力解決民生問題。

從上述政府職能的層級(jí)分工可以看出，首先，市、縣、鄉(xiāng)承擔(dān)了絕大部分的微觀職能，包括市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的具體供給，中央政府承擔(dān)的更多是宏觀層面的職能和一部分全國(guó)性的公共服務(wù)職能，然而依照目前的財(cái)稅體制，微觀職能的大部分財(cái)政支出由地方政府承擔(dān)，對(duì)部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府已經(jīng)造成很大壓力。因此，需要改革現(xiàn)行的財(cái)稅體制，調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移的方向和力度，以平衡中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)。其次，應(yīng)加快推進(jìn)“省管縣”體制改革，構(gòu)筑省以下市、縣平行的政府結(jié)構(gòu)模式，從而可以減少行政層級(jí)，降低行政成本，減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“漏斗效應(yīng)”，使市、縣政府能夠?qū)Ω髯运牭某鞘泻袜l(xiāng)村提供有效的監(jiān)管和服務(wù)。

統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。就要科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能，使宏觀事務(wù)與地區(qū)事務(wù)的管理效果都能達(dá)到最好的預(yù)期。

第一，地方機(jī)構(gòu)設(shè)置要保證有效實(shí)施黨中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)。省、市、縣各級(jí)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)，明確同中央對(duì)口的組織機(jī)構(gòu)，但其他職能的機(jī)構(gòu)并不一定要與中央機(jī)構(gòu)的設(shè)置保持一致。

第二，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。十九大報(bào)告明確提出“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”，因?yàn)榈胤秸诠芾肀镜貐^(qū)事務(wù)的實(shí)踐中會(huì)遇到中央可能不會(huì)出現(xiàn)的地方性的問題，需要因地制宜地設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行處理。因此需要中央賦予更多的自主權(quán)，除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，并將其并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱等。此外，中央可以將直接面向基層、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方，在增強(qiáng)地方治理能力的同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

第三，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。“九層之臺(tái)，起于壘土”，基層管理體制的構(gòu)建是整個(gè)行政管理體制的重要基石，但其有自身的特點(diǎn)而非復(fù)制上級(jí)。因此，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不能簡(jiǎn)單照搬上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置模式，要符合基層事務(wù)的工作需要，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理。同時(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)要優(yōu)化對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，便利基層機(jī)構(gòu)承接上級(jí)機(jī)構(gòu)任務(wù)、向上級(jí)機(jī)構(gòu)請(qǐng)示匯報(bào)工作。還要健全監(jiān)督體系，規(guī)范基層管理行為，以及推進(jìn)直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門改革等，以構(gòu)建高效便民的基層管理體制。

第四，規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制。為了中央與地方能更好地履行各自的職權(quán)，在理順和明確中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系之后，對(duì)于屬于中央事權(quán)、由中央負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，由中央設(shè)立垂直機(jī)構(gòu)實(shí)行規(guī)范管理，同時(shí)健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方協(xié)作配合機(jī)制。而屬于中央和地方協(xié)同管理、需要地方負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，由地方進(jìn)行分級(jí)管理，中央扮演指導(dǎo)監(jiān)督的角色，地方政府在管理地方事務(wù)中充分發(fā)揮能動(dòng)性與自主性。

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。”這就需要下決心破除制約改革發(fā)展的體制機(jī)制弊端，在厘清政府職能的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，形成職責(zé)分工明確、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效的行政管理體制和機(jī)制，從而全面提升治理效能和國(guó)家治理現(xiàn)代化水平。