關(guān)乎百姓生活的價(jià)格，誰來定、怎么定

——價(jià)格法修改前瞻

【法眼觀天下】

每天，老百姓幾乎都要與價(jià)格打交道。衣食住行，樣樣與價(jià)格息息相關(guān)。

價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的核心。作為反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“溫度計(jì)”、引導(dǎo)資源配置的“風(fēng)向標(biāo)”、利益關(guān)系變動(dòng)的“調(diào)節(jié)器”，價(jià)格該由誰來定、怎么定、定多少？這與一部法律——價(jià)格法關(guān)系密切。

今年正逢《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》實(shí)施20周年。20年來，價(jià)格法在合理配置資源、規(guī)范價(jià)格行為、保障消費(fèi)者權(quán)益、穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格總體水平等方面發(fā)揮了重要作用，是名副其實(shí)的價(jià)格“母法”。

我國(guó)價(jià)格改革肇始于1978年改革開放之初。伴隨著價(jià)格改革的進(jìn)程，從1982年《物價(jià)管理暫行條例》規(guī)定“國(guó)家定價(jià)是主要形式”，到1987年《價(jià)格管理?xiàng)l例》規(guī)定“國(guó)家對(duì)價(jià)格管理采取直接管理和間接控制相結(jié)合的原則”，再到1998年價(jià)格法要求“國(guó)家實(shí)行并逐步完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下主要由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制”，我國(guó)價(jià)格法制不斷走向成熟，在依法治價(jià)的同時(shí)也促進(jìn)了價(jià)格改革向深層次推進(jìn)。

“從1988年開始起草到1998年實(shí)施，價(jià)格法可謂‘十年磨一劍’。”中國(guó)人民大學(xué)教授許光建表示，價(jià)格法是和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立、體制的構(gòu)建相聯(lián)系的，其出臺(tái)實(shí)施是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中非常重要的一件大事。

黨的十八大以來，我國(guó)價(jià)格改革駛?cè)肟燔嚨馈?013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制。凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。2015年10月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》對(duì)“十三五”期間的價(jià)格改革做出了更加具體的部署。黨的十九大報(bào)告在關(guān)于加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求中提出，實(shí)現(xiàn)“價(jià)格反應(yīng)靈活”“加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革”。

“價(jià)格法只有不斷適應(yīng)新形勢(shì)，吸納新經(jīng)驗(yàn)，確認(rèn)新成果，做出新規(guī)范，才能具有持久生命力。”在國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司此前召開的“紀(jì)念《價(jià)格法》實(shí)施20周年”座談會(huì)上，與會(huì)人士一致認(rèn)為，根據(jù)新時(shí)代的新形勢(shì)新實(shí)踐，有必要對(duì)價(jià)格法進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷摹?/p>

1.不正當(dāng)價(jià)格行為哄抬價(jià)格、牟取暴利等應(yīng)細(xì)化明確

【案例】今年6月，12358價(jià)格監(jiān)管平臺(tái)公布了數(shù)起典型案例。

廣州一市民在一處露天停車場(chǎng)停車時(shí)，發(fā)現(xiàn)該停車場(chǎng)隨意漲價(jià)，且沒有在顯著地方放置停車收費(fèi)價(jià)格公示牌。后來，該停車場(chǎng)被責(zé)令立即改正價(jià)格違法行為，并被罰款1000元。

天津一市民從超市購(gòu)買的酸菜魚底料商品標(biāo)價(jià)16.9元，實(shí)際結(jié)賬金額卻是17.9元。天津市價(jià)檢局調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超市在調(diào)貨過程中未將部分商品的正確價(jià)格錄入收費(fèi)系統(tǒng)，該局依法責(zé)令超市立即整改，并處以3000元罰款。

…………

長(zhǎng)期以來，價(jià)格法在規(guī)范市場(chǎng)價(jià)格秩序方面發(fā)揮了重要作用。在保障經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行價(jià)格活動(dòng)的權(quán)利時(shí)，價(jià)格法規(guī)定其銷售、收購(gòu)商品和提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)明碼標(biāo)價(jià)，并明確列舉了相互串通操縱市場(chǎng)價(jià)格、低價(jià)傾銷、價(jià)格歧視、價(jià)格欺詐、變相提價(jià)或者壓價(jià)、價(jià)格暴利等8類不正當(dāng)價(jià)格行為。

某地消協(xié)一位工作人員表示，由于對(duì)原價(jià)規(guī)定得不夠科學(xué)，商家想方設(shè)法規(guī)避責(zé)任，并通過頻繁、多樣的促銷方式，使“明碼標(biāo)價(jià)”失去作用。該工作人員建議，將“明碼標(biāo)價(jià)”改為“明碼實(shí)價(jià)”，使商家清楚、明確地標(biāo)明商品的最終成交價(jià)，并且價(jià)格應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性。此外，價(jià)格法還應(yīng)細(xì)化禁止不正當(dāng)價(jià)格行為的規(guī)定，進(jìn)一步明確價(jià)格串通、價(jià)格歧視、哄抬價(jià)格、牟取暴利等行為表現(xiàn)形式。

許光建建議，進(jìn)一步健全市場(chǎng)價(jià)格行為規(guī)則，針對(duì)不正當(dāng)價(jià)格行為，應(yīng)大力完善社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)媒體、消費(fèi)者等多方參與，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的價(jià)格行為進(jìn)行立體全面的監(jiān)督。

2.價(jià)格管理體制價(jià)格主管部門和行業(yè)主管部門定價(jià)權(quán)誰屬

【案例】長(zhǎng)期以來，我國(guó)鐵路票價(jià)的價(jià)格固定，不隨市場(chǎng)情況改變。2016年年初，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于改革完善高鐵動(dòng)車組旅客票價(jià)政策的通知》，放開高鐵動(dòng)車票價(jià)，將定價(jià)權(quán)賦予中國(guó)鐵路總公司，標(biāo)志著高鐵票價(jià)逐步走向市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

今年4月，鐵總有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從4月28日起到今年年底，鐵路部門將下調(diào)28條城際鐵路部分動(dòng)車組列車票價(jià)，部分線路的折扣將達(dá)到20%。未來，將按照市場(chǎng)供需狀況執(zhí)行票價(jià)靈活浮動(dòng)，逐步試行“一日一價(jià)”。

作為一部綜合性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管法律，與價(jià)格法相配套的還有鐵路、電力、郵政、電信等行業(yè)法律法規(guī)。

暨南大學(xué)法學(xué)院教授郭宗杰表示，從相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)的規(guī)定來看，對(duì)價(jià)格管理權(quán)限的設(shè)定主要有兩種模式，即行業(yè)主管部門制定或主導(dǎo)制定模式（如民航、港口），以及價(jià)格主管部門制定或主導(dǎo)制定模式（如電力、石油）。價(jià)格法也對(duì)這一體制進(jìn)行了確認(rèn)：“國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)的價(jià)格工作。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的價(jià)格工作。”

早在2013年，時(shí)任全國(guó)人大代表、湖南大學(xué)副校長(zhǎng)賴明勇就指出這一體制存在的問題——“‘價(jià)格主管部門’和‘有關(guān)部門’并列負(fù)責(zé)、共同施政，政出多門，缺乏統(tǒng)一的管價(jià)體制和機(jī)制，‘有利大家搶，有難大家推’。不少行業(yè)尤其是壟斷行業(yè)的價(jià)格和收費(fèi)以主管部門為主定價(jià)，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，給人為操作漲價(jià)提供了可乘之機(jī)。”

他建議，應(yīng)統(tǒng)一管價(jià)體制和機(jī)制，明確價(jià)格部門對(duì)價(jià)格工作的主管權(quán)，有關(guān)部門只有配合權(quán)，或者價(jià)格部門有權(quán)對(duì)價(jià)格工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)，強(qiáng)化價(jià)格部門統(tǒng)一監(jiān)管的作用；進(jìn)一步明確價(jià)格機(jī)關(guān)和人員的職責(zé)、權(quán)限，價(jià)格管理和監(jiān)督的權(quán)限、法律責(zé)任，同時(shí)要明確價(jià)格主管部門和相關(guān)職能部門更緊密配合的工作職責(zé)和權(quán)力等。

不過，業(yè)內(nèi)對(duì)此也存在不同看法。“有人認(rèn)為，價(jià)格管制，特別是定價(jià)權(quán)，是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)最為重要的監(jiān)管手段，價(jià)格管制的缺失或不到位會(huì)使產(chǎn)業(yè)監(jiān)管大打折扣。而由一個(gè)綜合性的價(jià)格部門為所有的產(chǎn)業(yè)制定價(jià)格，在專業(yè)分工越來越深入后，其合理性和可行性都會(huì)發(fā)生問題。因此，價(jià)格制定權(quán)應(yīng)當(dāng)由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。”郭宗杰指出。

他表示，國(guó)外較少設(shè)立專門的綜合性價(jià)格管理部門，主要是以行業(yè)主管部門管理和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制為主，“這種管理模式似乎更為合適”。

3.價(jià)格管制范圍市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)商品和服務(wù)種類應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大

【案例】今年3月，北京市司法局、北京市律師協(xié)會(huì)發(fā)布通知指出，按照“放管服”改革要求，自今年4月1日起，北京市取消律師訴訟代理服務(wù)收費(fèi)政府指導(dǎo)價(jià)，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。

業(yè)內(nèi)人士指出，實(shí)行市場(chǎng)化收費(fèi)后，律師代理案件會(huì)考慮自己的特長(zhǎng)和專業(yè)技能，按照律所要求制定自己的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)可考慮耗費(fèi)時(shí)間、難易程度、委托人承受能力、律師可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任等因素來綜合定價(jià)。

價(jià)格法規(guī)定，價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)符合價(jià)值規(guī)律，大多數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，極少數(shù)商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)。

許光建表示，當(dāng)前政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)范圍已大幅度縮減，97%的商品和服務(wù)價(jià)格已經(jīng)由市場(chǎng)決定，“市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制已經(jīng)基本建立”。

所謂政府指導(dǎo)價(jià)，是指由政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價(jià)權(quán)限和范圍規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)及其浮動(dòng)幅度，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者制定的價(jià)格；政府定價(jià)則是指由政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價(jià)權(quán)限和范圍直接制定的價(jià)格。根據(jù)價(jià)格法，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的商品和服務(wù)包括：與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品；資源稀缺的少數(shù)商品；自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品；重要的公用事業(yè)；重要的公益性服務(wù)。

“經(jīng)過多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，價(jià)格法規(guī)定的價(jià)格管制范圍已經(jīng)缺乏足夠的理?yè)?jù)。”郭宗杰認(rèn)為，價(jià)格法將“與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格”與“資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格”列入政府定價(jià)（包括政府指導(dǎo)價(jià)）范圍，該表述過于含糊。“糧食、服裝等商品屬于與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的商品，金礦及其他珍稀礦藏等屬于資源稀缺的少數(shù)商品，但這些商品并不需要實(shí)行價(jià)格管制。”郭宗杰說。

黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。郭宗杰表示，我國(guó)應(yīng)參考國(guó)外對(duì)傳統(tǒng)壟斷行業(yè)放松監(jiān)管的趨勢(shì)，在可能的情況下盡量縮小受管制行業(yè)的范圍，并通過修改價(jià)格法，對(duì)政府價(jià)格管制的范圍進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，讓這些行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者作為完全的市場(chǎng)主體，通過自主定價(jià)、自由競(jìng)爭(zhēng)，以優(yōu)勝劣汰的方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

4.政府定價(jià)程序價(jià)格聽證會(huì)不應(yīng)淪為“聽漲會(huì)”

【案例】7月12日，湖南省武岡市就巡游出租車營(yíng)運(yùn)價(jià)格舉行聽證會(huì)，該市黨代表、人大代表、政協(xié)委員代表、相關(guān)職能部門代表、居民代表、出租車司機(jī)代表以及部分行業(yè)代表等20余人出席聽證。

據(jù)報(bào)道，武岡市有武惠、云陽兩家出租車公司，均出現(xiàn)虧損情況。此前，市發(fā)改局對(duì)該市巡游出租車的運(yùn)營(yíng)成本開展了廣泛調(diào)研，根據(jù)相關(guān)測(cè)算報(bào)告，擬定了初審價(jià)格。出席聽證會(huì)的代表對(duì)初審擬定的價(jià)格表示支持，并根據(jù)親身體驗(yàn)提出了意見和看法，特別是對(duì)巡游出租車定價(jià)的實(shí)施時(shí)間和存在的細(xì)節(jié)問題提出了不少建設(shè)性意見。

經(jīng)營(yíng)者提出調(diào)定價(jià)申請(qǐng)，價(jià)格主管部門開展價(jià)格、成本調(diào)查，舉行價(jià)格聽證會(huì)，制定并公布價(jià)格，這是價(jià)格法所規(guī)定的政府定價(jià)的基本實(shí)施程序。

“價(jià)格法規(guī)定的定價(jià)程序?yàn)楸M可能保證政府定價(jià)的科學(xué)性和合理性作了相關(guān)安排，但是，囿于現(xiàn)行價(jià)格管理的實(shí)際，上述定價(jià)程序仍存在諸多缺陷。”郭宗杰指出，比如，價(jià)格法雖然規(guī)定了政府定價(jià)中的成本調(diào)查和審核制度，但由于現(xiàn)行價(jià)格管理的范圍過寬，政府部門很難對(duì)需要制定的價(jià)格的成本構(gòu)成進(jìn)行全面審核，也無法充分體現(xiàn)利益相關(guān)者的訴求。

郭宗杰舉例，如藥品等政府定價(jià)項(xiàng)目，一個(gè)政府定價(jià)文件往往包括幾百種藥品，而價(jià)格管理部門的管理人員又比較少，實(shí)踐中很難進(jìn)行有效的成本審核，定價(jià)往往成為管理人員與申報(bào)價(jià)格的經(jīng)營(yíng)者之間的一個(gè)“討價(jià)還價(jià)”過程。“結(jié)果則是成本只有1元的商品經(jīng)營(yíng)者報(bào)20元，管理部門砍去一半，最后出臺(tái)的政府定價(jià)是10元。這成為我國(guó)目前藥品等價(jià)格居高不下的制度性原因。”

價(jià)格法規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度。但是，近年來許多地方“逢聽必漲”的現(xiàn)象比較多見，價(jià)格聽證會(huì)也被戲稱為“聽漲會(huì)”。

“政府定價(jià)聽證制度存在的問題主要在人員選擇、程序方法上。”中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光指出，比如參與人員沒有代表性、專業(yè)性，聽證程序不夠全面、透明，聽證結(jié)論以偏概全等。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)聽證會(huì)代表的構(gòu)成、比例等予以明確，同時(shí)擴(kuò)大聽證商品和服務(wù)項(xiàng)目的范圍。

黨的十八屆四中全會(huì)決定中提出，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。去年9月，國(guó)家發(fā)改委修訂《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》，從制定價(jià)格的程序、公眾參與和信息公開、監(jiān)督機(jī)制與法律責(zé)任等方面規(guī)定政府如何定價(jià)。據(jù)了解，《政府制定價(jià)格聽證辦法》等重要規(guī)章的修訂工作也已步入快車道。上述修訂成果有望成為價(jià)格法修改的重要參考。

“價(jià)格法可以說是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革開放的縮影，其見證了政府、市場(chǎng)和企業(yè)三者之間關(guān)系的不斷調(diào)整變化，并成為規(guī)范這三者關(guān)系的重要機(jī)制。”李曙光指出，“未來，價(jià)格法還將在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演獨(dú)特而重要的角色。”（記者 靳昊 本報(bào)通訊員 安子霖）