關(guān)乎百姓生活的價格，誰來定、怎么定

——價格法修改前瞻

【法眼觀天下】

每天，老百姓幾乎都要與價格打交道。衣食住行，樣樣與價格息息相關(guān)。

價格機制是市場機制的核心。作為反映國民經(jīng)濟運行的“溫度計”、引導資源配置的“風向標”、利益關(guān)系變動的“調(diào)節(jié)器”，價格該由誰來定、怎么定、定多少？這與一部法律——價格法關(guān)系密切。

今年正逢《中華人民共和國價格法》實施20周年。20年來，價格法在合理配置資源、規(guī)范價格行為、保障消費者權(quán)益、穩(wěn)定市場價格總體水平等方面發(fā)揮了重要作用，是名副其實的價格“母法”。

我國價格改革肇始于1978年改革開放之初。伴隨著價格改革的進程，從1982年《物價管理暫行條例》規(guī)定“國家定價是主要形式”，到1987年《價格管理條例》規(guī)定“國家對價格管理采取直接管理和間接控制相結(jié)合的原則”，再到1998年價格法要求“國家實行并逐步完善宏觀經(jīng)濟調(diào)控下主要由市場形成價格的機制”，我國價格法制不斷走向成熟，在依法治價的同時也促進了價格改革向深層次推進。

“從1988年開始起草到1998年實施，價格法可謂‘十年磨一劍’。”中國人民大學教授許光建表示，價格法是和社會主義市場經(jīng)濟目標的確立、體制的構(gòu)建相聯(lián)系的，其出臺實施是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中非常重要的一件大事。

黨的十八大以來，我國價格改革駛?cè)肟燔嚨馈?013年11月，黨的十八屆三中全會提出，完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。2015年10月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》對“十三五”期間的價格改革做出了更加具體的部署。黨的十九大報告在關(guān)于加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求中提出，實現(xiàn)“價格反應(yīng)靈活”“加快要素價格市場化改革”。

“價格法只有不斷適應(yīng)新形勢，吸納新經(jīng)驗，確認新成果，做出新規(guī)范，才能具有持久生命力。”在國家發(fā)展改革委價格司此前召開的“紀念《價格法》實施20周年”座談會上，與會人士一致認為，根據(jù)新時代的新形勢新實踐，有必要對價格法進行適當?shù)男薷摹?/p>

1.不正當價格行為哄抬價格、牟取暴利等應(yīng)細化明確

【案例】今年6月，12358價格監(jiān)管平臺公布了數(shù)起典型案例。

廣州一市民在一處露天停車場停車時，發(fā)現(xiàn)該停車場隨意漲價，且沒有在顯著地方放置停車收費價格公示牌。后來，該停車場被責令立即改正價格違法行為，并被罰款1000元。

天津一市民從超市購買的酸菜魚底料商品標價16.9元，實際結(jié)賬金額卻是17.9元。天津市價檢局調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超市在調(diào)貨過程中未將部分商品的正確價格錄入收費系統(tǒng)，該局依法責令超市立即整改，并處以3000元罰款。

…………

長期以來，價格法在規(guī)范市場價格秩序方面發(fā)揮了重要作用。在保障經(jīng)營者進行價格活動的權(quán)利時，價格法規(guī)定其銷售、收購商品和提供服務(wù)，應(yīng)當明碼標價，并明確列舉了相互串通操縱市場價格、低價傾銷、價格歧視、價格欺詐、變相提價或者壓價、價格暴利等8類不正當價格行為。

某地消協(xié)一位工作人員表示，由于對原價規(guī)定得不夠科學，商家想方設(shè)法規(guī)避責任，并通過頻繁、多樣的促銷方式，使“明碼標價”失去作用。該工作人員建議，將“明碼標價”改為“明碼實價”，使商家清楚、明確地標明商品的最終成交價，并且價格應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性。此外，價格法還應(yīng)細化禁止不正當價格行為的規(guī)定，進一步明確價格串通、價格歧視、哄抬價格、牟取暴利等行為表現(xiàn)形式。

許光建建議，進一步健全市場價格行為規(guī)則，針對不正當價格行為，應(yīng)大力完善社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過行業(yè)協(xié)會、社會媒體、消費者等多方參與，對經(jīng)營者的價格行為進行立體全面的監(jiān)督。

2.價格管理體制價格主管部門和行業(yè)主管部門定價權(quán)誰屬

【案例】長期以來，我國鐵路票價的價格固定，不隨市場情況改變。2016年年初，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知》，放開高鐵動車票價，將定價權(quán)賦予中國鐵路總公司，標志著高鐵票價逐步走向市場調(diào)節(jié)。

今年4月，鐵總有關(guān)負責人介紹，從4月28日起到今年年底，鐵路部門將下調(diào)28條城際鐵路部分動車組列車票價，部分線路的折扣將達到20%。未來，將按照市場供需狀況執(zhí)行票價靈活浮動，逐步試行“一日一價”。

作為一部綜合性的經(jīng)濟監(jiān)管法律，與價格法相配套的還有鐵路、電力、郵政、電信等行業(yè)法律法規(guī)。

暨南大學法學院教授郭宗杰表示，從相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)的規(guī)定來看，對價格管理權(quán)限的設(shè)定主要有兩種模式，即行業(yè)主管部門制定或主導制定模式（如民航、港口），以及價格主管部門制定或主導制定模式（如電力、石油）。價格法也對這一體制進行了確認：“國務(wù)院價格主管部門統(tǒng)一負責全國的價格工作。國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)，負責有關(guān)的價格工作。”

早在2013年，時任全國人大代表、湖南大學副校長賴明勇就指出這一體制存在的問題——“‘價格主管部門’和‘有關(guān)部門’并列負責、共同施政，政出多門，缺乏統(tǒng)一的管價體制和機制，‘有利大家搶，有難大家推’。不少行業(yè)尤其是壟斷行業(yè)的價格和收費以主管部門為主定價，既當運動員又當裁判員，給人為操作漲價提供了可乘之機。”

他建議，應(yīng)統(tǒng)一管價體制和機制，明確價格部門對價格工作的主管權(quán)，有關(guān)部門只有配合權(quán)，或者價格部門有權(quán)對價格工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)，強化價格部門統(tǒng)一監(jiān)管的作用；進一步明確價格機關(guān)和人員的職責、權(quán)限，價格管理和監(jiān)督的權(quán)限、法律責任，同時要明確價格主管部門和相關(guān)職能部門更緊密配合的工作職責和權(quán)力等。

不過，業(yè)內(nèi)對此也存在不同看法。“有人認為，價格管制，特別是定價權(quán)，是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)最為重要的監(jiān)管手段，價格管制的缺失或不到位會使產(chǎn)業(yè)監(jiān)管大打折扣。而由一個綜合性的價格部門為所有的產(chǎn)業(yè)制定價格，在專業(yè)分工越來越深入后，其合理性和可行性都會發(fā)生問題。因此，價格制定權(quán)應(yīng)當由行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一行使。”郭宗杰指出。

他表示，國外較少設(shè)立專門的綜合性價格管理部門，主要是以行業(yè)主管部門管理和競爭機構(gòu)的競爭規(guī)制為主，“這種管理模式似乎更為合適”。

3.價格管制范圍市場調(diào)節(jié)價商品和服務(wù)種類應(yīng)進一步擴大

【案例】今年3月，北京市司法局、北京市律師協(xié)會發(fā)布通知指出，按照“放管服”改革要求，自今年4月1日起，北京市取消律師訴訟代理服務(wù)收費政府指導價，實行市場調(diào)節(jié)價。

業(yè)內(nèi)人士指出，實行市場化收費后，律師代理案件會考慮自己的特長和專業(yè)技能，按照律所要求制定自己的收費標準，同時可考慮耗費時間、難易程度、委托人承受能力、律師可能承擔的風險和責任等因素來綜合定價。

價格法規(guī)定，價格的制定應(yīng)當符合價值規(guī)律，大多數(shù)商品和服務(wù)價格實行市場調(diào)節(jié)價，極少數(shù)商品和服務(wù)價格實行政府指導價或政府定價。

許光建表示，當前政府定價和政府指導價范圍已大幅度縮減，97%的商品和服務(wù)價格已經(jīng)由市場決定，“市場決定價格的機制已經(jīng)基本建立”。

所謂政府指導價，是指由政府價格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價權(quán)限和范圍規(guī)定基準價及其浮動幅度，指導經(jīng)營者制定的價格；政府定價則是指由政府價格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價權(quán)限和范圍直接制定的價格。根據(jù)價格法，實行政府指導價或政府定價的商品和服務(wù)包括：與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品；資源稀缺的少數(shù)商品；自然壟斷經(jīng)營的商品；重要的公用事業(yè)；重要的公益性服務(wù)。

“經(jīng)過多年的經(jīng)濟發(fā)展，價格法規(guī)定的價格管制范圍已經(jīng)缺乏足夠的理據(jù)。”郭宗杰認為，價格法將“與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價格”與“資源稀缺的少數(shù)商品價格”列入政府定價（包括政府指導價）范圍，該表述過于含糊。“糧食、服裝等商品屬于與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的商品，金礦及其他珍稀礦藏等屬于資源稀缺的少數(shù)商品，但這些商品并不需要實行價格管制。”郭宗杰說。

黨的十八屆三中全會決定提出，政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。郭宗杰表示，我國應(yīng)參考國外對傳統(tǒng)壟斷行業(yè)放松監(jiān)管的趨勢，在可能的情況下盡量縮小受管制行業(yè)的范圍，并通過修改價格法，對政府價格管制的范圍進行適當調(diào)整，讓這些行業(yè)的經(jīng)營者作為完全的市場主體，通過自主定價、自由競爭，以優(yōu)勝劣汰的方式進行運營。

4.政府定價程序價格聽證會不應(yīng)淪為“聽漲會”

【案例】7月12日，湖南省武岡市就巡游出租車營運價格舉行聽證會，該市黨代表、人大代表、政協(xié)委員代表、相關(guān)職能部門代表、居民代表、出租車司機代表以及部分行業(yè)代表等20余人出席聽證。

據(jù)報道，武岡市有武惠、云陽兩家出租車公司，均出現(xiàn)虧損情況。此前，市發(fā)改局對該市巡游出租車的運營成本開展了廣泛調(diào)研，根據(jù)相關(guān)測算報告，擬定了初審價格。出席聽證會的代表對初審擬定的價格表示支持，并根據(jù)親身體驗提出了意見和看法，特別是對巡游出租車定價的實施時間和存在的細節(jié)問題提出了不少建設(shè)性意見。

經(jīng)營者提出調(diào)定價申請，價格主管部門開展價格、成本調(diào)查，舉行價格聽證會，制定并公布價格，這是價格法所規(guī)定的政府定價的基本實施程序。

“價格法規(guī)定的定價程序為盡可能保證政府定價的科學性和合理性作了相關(guān)安排，但是，囿于現(xiàn)行價格管理的實際，上述定價程序仍存在諸多缺陷。”郭宗杰指出，比如，價格法雖然規(guī)定了政府定價中的成本調(diào)查和審核制度，但由于現(xiàn)行價格管理的范圍過寬，政府部門很難對需要制定的價格的成本構(gòu)成進行全面審核，也無法充分體現(xiàn)利益相關(guān)者的訴求。

郭宗杰舉例，如藥品等政府定價項目，一個政府定價文件往往包括幾百種藥品，而價格管理部門的管理人員又比較少，實踐中很難進行有效的成本審核，定價往往成為管理人員與申報價格的經(jīng)營者之間的一個“討價還價”過程。“結(jié)果則是成本只有1元的商品經(jīng)營者報20元，管理部門砍去一半，最后出臺的政府定價是10元。這成為我國目前藥品等價格居高不下的制度性原因。”

價格法規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價，應(yīng)當建立聽證會制度。但是，近年來許多地方“逢聽必漲”的現(xiàn)象比較多見，價格聽證會也被戲稱為“聽漲會”。

“政府定價聽證制度存在的問題主要在人員選擇、程序方法上。”中國政法大學教授李曙光指出，比如參與人員沒有代表性、專業(yè)性，聽證程序不夠全面、透明，聽證結(jié)論以偏概全等。他認為，應(yīng)當對聽證會代表的構(gòu)成、比例等予以明確，同時擴大聽證商品和服務(wù)項目的范圍。

黨的十八屆四中全會決定中提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。去年9月，國家發(fā)改委修訂《政府制定價格行為規(guī)則》，從制定價格的程序、公眾參與和信息公開、監(jiān)督機制與法律責任等方面規(guī)定政府如何定價。據(jù)了解，《政府制定價格聽證辦法》等重要規(guī)章的修訂工作也已步入快車道。上述修訂成果有望成為價格法修改的重要參考。

“價格法可以說是中國社會轉(zhuǎn)型和改革開放的縮影，其見證了政府、市場和企業(yè)三者之間關(guān)系的不斷調(diào)整變化，并成為規(guī)范這三者關(guān)系的重要機制。”李曙光指出，“未來，價格法還將在中國特色社會主義市場經(jīng)濟中扮演獨特而重要的角色。”（記者 靳昊 本報通訊員 安子霖）