【摘要】在PPP模式中，地方政府要扮演好決策者、合作者、監(jiān)管者、公共利益代表等多元角色，但是有的地方政府在角色扮演中卻出現(xiàn)了一些偏差，為糾正偏差、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，地方政府應(yīng)促進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變，理順相關(guān)制度安排，提升自身專(zhuān)業(yè)能力，擴(kuò)大公眾的有效參與。

【關(guān)鍵詞】PPP模式  地方政府角色  公共服務(wù)供給    【中圖分類(lèi)號(hào)】D630    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九大報(bào)告指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。解決這一矛盾的路徑之一是創(chuàng)新公共服務(wù)供給，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。政府和社會(huì)資本合作模式（簡(jiǎn)稱(chēng)PPP模式）具有充分發(fā)揮社會(huì)資本價(jià)值、緩解政府財(cái)政壓力、提高公共服務(wù)品質(zhì)等特點(diǎn)，有助于地方政府優(yōu)化公共服務(wù)供給。

PPP模式中地方政府角色的解讀

PPP模式作為一種創(chuàng)新，旨在通過(guò)一定的制度安排，形成政府與社會(huì)資本之間“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的伙伴式合作關(guān)系，使合作各方獲得比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果，優(yōu)化公共服務(wù)供給。PPP模式中地方政府的角色基于政策安排更為具體而多元，大體可界定為決策者、合作者、監(jiān)管者、公共利益代表。

決策者角色。這一身份表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是地方政府在政策層面上所做的決策，如在職權(quán)范圍內(nèi)依據(jù)立法程序制定地方政府規(guī)章，或制定規(guī)范性文件，做出授權(quán)、減免稅收等支持性決策。二是地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展需要統(tǒng)籌規(guī)劃PPP項(xiàng)目。地方政府需在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，從當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和民眾的公共服務(wù)需求實(shí)際出發(fā)，對(duì)政府自身難以有效供給且民眾迫切需要的項(xiàng)目進(jìn)行民營(yíng)化的可行性分析，選出適合PPP模式的項(xiàng)目，開(kāi)啟PPP項(xiàng)目程序。

合作者角色。PPP模式的伙伴式合作關(guān)系，要求政府與社會(huì)資本都發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，互補(bǔ)互利，協(xié)調(diào)不同利益目標(biāo)，建立利益補(bǔ)償機(jī)制，在共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上使PPP項(xiàng)目參與各方實(shí)現(xiàn)精誠(chéng)合作。PPP模式利用社會(huì)資本的雄厚資金、先進(jìn)技術(shù)、專(zhuān)業(yè)人才和優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)幫助政府提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，也要求作為合作者的地方政府接受雙方平等主體的身份，并通過(guò)締結(jié)法律協(xié)議和簽訂合同來(lái)予以確定和保證。

監(jiān)督者角色。資本天然追逐利益最大化，為避免私人部門(mén)為減少成本降低供給質(zhì)量或變相提高供給價(jià)格等行為，保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，地方政府需對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督管理，篩選資質(zhì)較佳的社會(huì)資本入圍，明確設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的績(jī)效，確保其提供的服務(wù)能較好滿足民眾的需求。

公共利益代表角色。政府的權(quán)力來(lái)源于公民為維護(hù)全體社會(huì)成員生存和發(fā)展等公共利益而讓渡的部分私權(quán)力，政府是公共利益的代表者，維護(hù)公共利益是其職責(zé)。在PPP模式中，作為公共利益代表的政府與追求盈利最大化的社會(huì)資本間存在一定的沖突，為維護(hù)和擴(kuò)大公共利益，政府應(yīng)理順關(guān)系、發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，達(dá)成公益性與盈利性之間的平衡。

PPP模式中地方政府的角色偏差

應(yīng)扮演決策角色卻偏好融資身份。不少地方政府在推廣PPP模式的過(guò)程中，更重視融資的部分。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為什么項(xiàng)目更好獲得融資，就應(yīng)該推行相應(yīng)的PPP項(xiàng)目，只要融資成功，地方政府就算有所作為。有些地方政府甚至借PPP舉債融資，對(duì)待PPP項(xiàng)目重?cái)?shù)量輕質(zhì)量。究其原因，一是個(gè)別地方政府及其官員存在認(rèn)知偏差，以舊有觀念來(lái)理解全然陌生的領(lǐng)域與專(zhuān)業(yè)，使PPP項(xiàng)目實(shí)施面臨多重矛盾與挑戰(zhàn)。二是因公共服務(wù)財(cái)政供給不足，一些地方政府主動(dòng)追求和創(chuàng)造利益。加上財(cái)政分權(quán)制度的激勵(lì)，地方政府更重視PPP模式的融資功能。

應(yīng)扮演合作角色卻重主導(dǎo)控制。在實(shí)踐過(guò)程中，有的地方政府常憑借公權(quán)力繼續(xù)行政的主導(dǎo)控制，合作角色扮演出現(xiàn)偏差。原因與其一直遵循信奉的科層治理邏輯密切相關(guān)。作為一種由專(zhuān)業(yè)人員按照既定規(guī)則行事的行政管理體制，科層治理以權(quán)力為基礎(chǔ)的理性偏好、等級(jí)制強(qiáng)化其主導(dǎo)與控制，而這與以合同倡導(dǎo)契約精神的PPP模式存在較大分歧。

應(yīng)扮演監(jiān)管角色卻流于形式。一些地方政府及其職能部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目生命周期的監(jiān)管要么重前期的項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購(gòu)，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、移交的監(jiān)管考慮不周全；要么重建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)管忽視對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，使監(jiān)管浮于表面。出現(xiàn)這種偏差，一是制度安排上的多頭管理。PPP項(xiàng)目牽涉環(huán)節(jié)眾多，涉及多個(gè)政府職能部門(mén)，當(dāng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管上與其他項(xiàng)目監(jiān)管交叉共存、當(dāng)具體事項(xiàng)的監(jiān)管適用不同的監(jiān)管依據(jù)時(shí)，就可能出現(xiàn)監(jiān)管真空。二是地方政府的監(jiān)管能力不足。不少地方政府缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)人才和經(jīng)驗(yàn)，難以在PPP項(xiàng)目進(jìn)程中準(zhǔn)確而敏銳地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，實(shí)施監(jiān)管。

應(yīng)扮演公共利益代表角色卻“理性人”表現(xiàn)。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中，有的地方政府可能會(huì)出于自身績(jī)效及政治追求，或無(wú)視自身財(cái)政承受能力踩10%的紅線，或披PPP外衣進(jìn)行純商業(yè)化項(xiàng)目，借PPP變相舉債，偏離其公共利益代表角色的軌道，以致PPP項(xiàng)目中公眾參與不夠。其原因，一是PPP項(xiàng)目公眾參與機(jī)制不健全。公眾參與方式單一，民眾自發(fā)地、自下而上地參與渠道并不通暢，參與PPP項(xiàng)目監(jiān)督實(shí)施的操作性不強(qiáng)。二是公眾參與決策監(jiān)督的廣度和深度有限。這與信息公開(kāi)的不充分、不及時(shí)，公眾代表自身職業(yè)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、利益取向等因素有關(guān)。

PPP模式中地方政府角色偏差的糾正

深化認(rèn)知促觀念轉(zhuǎn)變。首先，應(yīng)明確PPP 模式不只是一種融資工具，它是基于平等、競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)信、契約等基礎(chǔ)上的政企合作，地方政府要改變政府主導(dǎo)社會(huì)的觀念，建立平等合作之理念。其次，應(yīng)明確自身是利益均衡者而非廠商。面對(duì)多元利益格局，地方政府要在資金有限的情況下提升科學(xué)決策能力，平衡各方利益需求，通過(guò)PPP模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與公眾多元化需求之間的有效對(duì)接，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。最后，地方政府及其官員要牢固樹(shù)立法治觀念，依法依規(guī)行事，用法治思維來(lái)解決發(fā)展中的問(wèn)題。地方政府要信守合同，減少過(guò)度干預(yù)行為，在法律規(guī)章準(zhǔn)繩下與社會(huì)資本互動(dòng)，重塑地方政府信用。

理順相關(guān)制度安排。理順政府間的財(cái)稅制度和財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，各省應(yīng)完善財(cái)政管理體制，理順省以下財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系。完善PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)，促進(jìn)政企雙方進(jìn)行互惠互利、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作。理順監(jiān)督管理制度，盡可能明確各監(jiān)管主體之間的管轄權(quán)，對(duì)職能重疊的部分進(jìn)行歸總，多部門(mén)合作需要制定協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建立體監(jiān)管框架，推進(jìn)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管。

提升地方政府及職能部門(mén)的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和能力。優(yōu)化結(jié)構(gòu)整合現(xiàn)有人員資源，增強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人員之間的橫向聯(lián)系，促進(jìn)不同專(zhuān)業(yè)人員間信息的交流互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有人力資源的彈性共享。強(qiáng)化專(zhuān)家導(dǎo)向，引進(jìn)PPP項(xiàng)目所需的專(zhuān)業(yè)人才，提高地方政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和控制能力。加強(qiáng)地方政府相關(guān)職能部門(mén)和人員的實(shí)操能力培訓(xùn)，著力提升項(xiàng)目篩選、合同談判、風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)督管理等技能。建立專(zhuān)家?guī)臁①?gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)，使地方政府能有效規(guī)避推行PPP項(xiàng)目可能出現(xiàn)的政策法律風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

擴(kuò)大公眾的有效參與。一要在推進(jìn)法治化改革的進(jìn)程中進(jìn)一步明確政府在項(xiàng)目建設(shè)等方面應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息內(nèi)容和時(shí)間，強(qiáng)化信息公開(kāi)的問(wèn)責(zé)。二要暢通多元參與路徑，包括聽(tīng)證會(huì)、意見(jiàn)表決、協(xié)商民主會(huì)議、公開(kāi)的采訪詢(xún)問(wèn)等。三要增加公眾需求和利益表達(dá)的話語(yǔ)權(quán)，使地方政府積極向下回應(yīng)，維護(hù)公共利益。

（作者為中共河南省委黨校（河南行政學(xué)院）講師）

【注：本文系全國(guó)行政學(xué)院科研合作課題“優(yōu)化地方政府公共服務(wù)供給研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17KYHZ042）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①歐純智：《政府與社會(huì)資本合作的善治之路——構(gòu)建PPP的有效性與合法性》，《中國(guó)行政管理》，2017年第1期。

②齊海麗：《我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的科層制治理：建構(gòu)邏輯與負(fù)面效應(yīng)》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2018年第2期。

責(zé)編/潘麗莉  胡秀文（見(jiàn)習(xí)）    美編/于珊

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