20年來，“單位重心”向“基層重心”的轉(zhuǎn)換一直在持續(xù)——

新中國成立后，受高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國城市管理一度實行的是以“單位制”為主以“街居制”為輔的“雙重治理結(jié)構(gòu)”。社會治理和公共服務(wù)的主要承擔(dān)者不是“街道”，而是一個個相對封閉且為國家所有的“單位”。大部分社會成員的個人事務(wù)，如就業(yè)、教育、婚育、醫(yī)療、矛盾調(diào)解、思想教育均在單位內(nèi)完成，可以說，社會治理的重心在單位而不在屬地街道和居委會。

改革開放以來的經(jīng)濟(jì)變革不僅塑造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡，也深刻改變了計劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會結(jié)構(gòu)及國家對社會的治理機(jī)制。原有的“雙重治理結(jié)構(gòu)”在三種巨大力量的沖擊下逐步瓦解。

第一是市場化的力量。國有企業(yè)改制和民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展解構(gòu)了“單位”一統(tǒng)天下的局面，造就了大量的、國家行政控制之外的“單位”。經(jīng)濟(jì)獨立使得這些“單位”不再承擔(dān)計劃經(jīng)濟(jì)條件下國有企業(yè)所承擔(dān)的管理和服務(wù)職能，而以“社會化”的名義將之讓渡給地方政府系統(tǒng)承擔(dān)，因此個人對國家單位的直接依附性開始降低。

第二是城市化的力量。上世紀(jì)80年代以來，中國城市化幾乎以每年一個百分點的速度快速推進(jìn)，原有僵化的戶籍制度隨之轉(zhuǎn)型變革，大量人口特別是流動人口向城市聚集，人口密度迅速提高，社會管理任務(wù)和難度呈幾何級數(shù)上升，而“單位”已無法再吸納和化解這些人口和事務(wù)，客觀上要求本處于從屬地位的屬地組織（街居）擔(dān)負(fù)更多社會管理責(zé)任。

第三是社會化的力量。國家允許并扶持各類行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等社會組織發(fā)展，甚至通過購買服務(wù)等方式幫助其生長壯大，原來被封閉的社會空間逐步打開，公民通過新的載體——社會組織參與到公共事務(wù)和社會治理中來，社會治理的主體也由單一的國家（包括政黨與政府）擴(kuò)展為多種社會主體。

“雙重治理結(jié)構(gòu)”的解體客觀上要求國家在基層治理層面尋找新的組織化載體和路徑，以街道、居委會等為主體結(jié)構(gòu)的基層政權(quán)正好擔(dān)負(fù)起了這樣的歷史責(zé)任。我們看到，正是從上世紀(jì)90年代中期開始，在一些地方，加強社區(qū)管理和服務(wù)能力開始被提上國家基層政權(quán)建設(shè)的重要議程。為配合這一變遷，上海這樣的大城市開始構(gòu)建“兩級政府、三級管理”，推動城市管理的資源、權(quán)力和責(zé)任向區(qū)政府及其以下層面移動。這個過程其實可以說明，社會治理重心下移是上世紀(jì)90年代以來國家治理體系因應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)變遷所采取的一種組織性調(diào)整。

20年來，“單位重心”向“基層重心”的轉(zhuǎn)換一直在持續(xù)，“街居制”的職能、責(zé)任、規(guī)模、人員和財力都在不斷擴(kuò)大，其在基層社會治理中的作用相比計劃經(jīng)濟(jì)時代有了重大提升。但另一方面，這一過程也并非是完全單一線性的。由于一些制度安排以及橫向監(jiān)督的制度缺失，資源和權(quán)力常常處于“收”和“放”的張力中，當(dāng)強調(diào)“活力”時，權(quán)力會一定程度上下放給基層，而當(dāng)強調(diào)“規(guī)范”時，權(quán)力又會通過“條線”進(jìn)行上收。如此起伏，以保證基層“有權(quán)、有人、有力”為目標(biāo)的治理重心下移并未完全到位，基層政權(quán)“小馬拉大車”、人才缺乏、組織虛弱渙散的現(xiàn)象并不鮮見。在許多大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，甚至出現(xiàn)基層政權(quán)超負(fù)荷運作、社會脫序以及公共服務(wù)資源嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)象。

在這種歷史背景下，新時代推進(jìn)社會治理重心下移就不能重走簡單擴(kuò)充基層人員編制和隊伍的老路，應(yīng)該在切實“放權(quán)、放人、放資源”的基礎(chǔ)上，就一些深層次的體制機(jī)制問題著力謀劃、探索和突破。在我看來，可以著重從以下幾方面入手：一是通過重心下移彌補“單位制”消解后的地方治理空白，特別是自主性治理架構(gòu)的缺失，形成政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動；二是通過重心下移彌補“條塊分割”造成的管理縫隙，克服管理“碎片化”傾向，有效整合資源、形成合力，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制；三是通過重心下移彌補基層共同體的缺失，重塑基層社會的公共理性和公共精神，推動基層公共空間的良性生長和發(fā)展。

（作者為上海師范大學(xué)行政管理系主任、教授）