由于中國幅員較大，東部、中部、西部和南部地區(qū)地理位置不同，資源稟賦差別很大，經濟發(fā)展不平衡。東部、南部發(fā)展速度快，西部、中部發(fā)展速度較慢。為了確保不同地區(qū)經濟發(fā)展的均衡性，中華人民共和國成立以后，中央就實施扶貧政策措施，從災難援助、經濟援助、教育援助、醫(yī)療援助等方面幫助西部和中部脫貧。早期的政策措施是中央轉移支付，解決了西部和中部的許多問題，但物質和人力方面遠遠不夠。因此，把地方對口支援用起來，東部和南部的每一個省，每一個市縣都與西部、中部的一個省一個市一個縣結對子，進行對口支援。進入21世紀以后，中央轉移支付和地方省市縣的對口支援仍解決不了中西部的貧困問題，怎么辦呢？還有一個途徑可以借助，那就是社會組織參與扶貧。2016年3月，全國人大通過《中華人民共和國慈善法》，積極鼓勵社會團體、社會服務機構和基金會通過資金、物資、志愿服務和社會組織能力建設等方式幫助中西部地區(qū)。2017年中國共產黨第十九次代表大會提出，2020年是全面建成小康社會的決勝階段，要徹底解決扶貧問題。因此，從戰(zhàn)略層面上而言，扶貧使命、扶貧目標和扶貧策略已經形成了一個有機的系統(tǒng)，中國社會主義現代化建設落實到空間上整體推進。

扶貧腐敗的特點

在實踐過程中，發(fā)現扶貧過程中還存在諸多的問題，出現不少的腐敗。扶貧腐敗現象以幾個方面的形式出現。

第一種形式：扶貧資金和物資真正用到扶貧所需要的實處，但其中一部分被政府官員所私用私占，也就是百分之九十是用于扶貧的，百分之十被經手的官員所占有。

第二種形式：扶貧資金和物資真正用到扶貧實處的是小部份，其中大部分被政府官員所私用私占，也就是百分之二十是用于扶貧，百分之八十被經手的官員所占有。

第三種形式：扶貧資金和物資沒有用在扶貧對象和范圍上，而是被政府官員或村居委的親戚朋友所挪用或占有。

第四種形式：扶貧資金和物資真正用于扶貧所確定對象的較少，大部分被挪用到其他不屬于扶貧的領域與范圍。

第五種形式：扶貧資金和物資一點也沒有用于扶貧，被挪用和私占，而且用于其他的建設項目中。這種扶貧腐敗借用了扶貧的名義，但實際上根本就沒有用在扶貧的點子上，與當地政府官員所熱衷的政績工程和官員晉升有關。

扶貧腐敗的成因

為什么在確定為國家發(fā)展戰(zhàn)略的扶貧領域也會出現腐敗？到底是什么原因呢？

腐敗是政府、政府官員或某些準政府機構或人員利用手中的權力，通過各種渠道與方法謀取私利，影響公共服務目標的實現和損害公共權威公信力的活動。這個腐敗的定義告訴人們，腐敗有三層含義。

一是行為主體。腐敗的主體有幾類：一類是政府組織，包括中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府；二類是官員，包括中央、省級、市級、縣級和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)級官員；三類是準政府組織，如村委會和居委會；四類是準政府組織官員，如村委會主任和居委會主任。也就是說，腐敗現象中非常重要的特點是掌握權力的組織和個人，如果沒有權力，就談不上腐敗?；蛘呓M織和個人本身沒有權力，但一旦被政府授予權力后，這些組織和個人也就具有一定的權力。

二是作用對象是公共服務與公共產品。如果是私人產品和私人服務，就不存在腐敗問題。只要是公共服務與公共產品，存在不正當的使用，就屬于腐敗。

三是它的危害性。腐敗表面上是權力私用，沒有真正為公眾服務，最終損害的是政府的效率和公信力，無法實現預定的行政目標，公眾的需要得不到及時滿足。

扶貧領域出現腐敗，就腐敗的一般性來說，是“正常”的，任何有權力的地方都可能有腐敗現象的出現，只不過出現的是大腐敗還是小腐敗，是高層腐敗還是低層腐敗，這不足奇怪。關鍵在于，在扶貧過程中，缺失了避免或防止腐敗的制度環(huán)節(jié)。

首先，信息公開不夠。扶貧工作涉及到公共服務的方方面面，需要所有的人知道和了解。而實際情況是，大部分扶貧信息是封閉的，只有少數政府部門和官員知道，這樣，腐敗行為不易及時有效地發(fā)現，造成扶貧腐敗具有一定的隱蔽性。

其次，第三方監(jiān)督制度缺失。以權力分配資源為特點的扶貧體制和機制會產生非常缺乏有效監(jiān)管的脆弱環(huán)節(jié)，很容易滋長腐敗。扶貧腐敗為什么頻頻出現，其中一個原因是沒有第三方監(jiān)督制度。所有的扶貧活動，都是由政府自上而下自行進行，上一級政府的監(jiān)督指導功能無法有效發(fā)揮作用，只能等腐敗行為出現后才發(fā)現，此時已為時已晚。

再次，傳統(tǒng)媒體監(jiān)督乏力。盡管有傳統(tǒng)媒體和自媒體存在，但對扶貧活動，媒體大多報喜不報憂，失去了媒體監(jiān)督功能，使腐敗現象越來越多，不能及時得到糾正。

治理扶貧腐敗的對策

為了減少扶貧腐敗現象，防止扶貧腐敗的蔓延，有必要采取有效措施，提高政府公信力，有效提供公共物品，促進貧困地區(qū)經濟和社會發(fā)展，滿足貧困地區(qū)公眾的基本需求。

加強黨的領導，紀監(jiān)部門全力查處。當前我國扶貧領域中大多數公共事務都是由黨和政府領導下進行的。因此 ，治理扶貧腐敗也與黨的建設密切有關，需要加強黨風廉政教育，合理選擇貧困地區(qū)各級黨政負責人，樹立黨的權威。同時，紀監(jiān)部門做好查處工作，確保查處工作與扶貧活動相始終，不留下查處空隙。

對扶貧腐敗進行專項整治，突出重點。不采取果斷措施扶貧領域的腐敗會越來越嚴重，無法避免損失。因此，有必要在全國范圍內對扶貧腐敗現象進行專項整治，一方面確保人們對扶貧的信心，把扶貧戰(zhàn)略有效推進，另一方面嚴厲打擊扶貧腐敗行為，對腐敗人員有一種威懾和警視。由于扶貧腐敗面很廣，如果面面俱到，就沒有威力。因此，一定要突出重點，把扶貧腐敗最嚴重的地方找出來。通過專項治理發(fā)現日常監(jiān)管、制度建設、責任落實等方面存在的問題，及時建立和完善扶貧工作長效機制。

加快扶貧信息公開，提高扶貧信息透明度。根據不同層級，把扶貧信息，包括扶貧對象、扶貧范圍、扶貧金額與物資、扶貧的支援單位等相關內容不定期地進行公開，提高扶貧信息透明度，加強公眾監(jiān)督，讓扶貧對象參與其中，這就會大幅度減少扶貧領域的腐敗現象，真正使權力受到制約。

減少扶貧環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮互聯網技術優(yōu)勢。扶貧腐敗越來越多，有一個因素是中間經手部門和人員過多，“雁過拔毛”。因此，有一個預防的辦法是減少扶貧中間環(huán)節(jié)，讓資金和物資直接到扶貧對象手上?；ヂ摼W技術已經創(chuàng)造了非常好的條件，扶貧對象電話號碼、銀行帳號和家庭地址都通過網絡非常方便地獲得和運用，微信和支付寶也是好工具。通過互聯網技術，確保扶貧對象獲得有效信息，縮短扶貧工作距離，減少扶貧中間環(huán)節(jié)，降低腐敗出現的概率。

倡導扶貧第三方運作機構，建立扶貧第三方過程評估機制。傳統(tǒng)的扶貧機制是各級政府和村居委會為主體，直接做扶貧的申報、運行和評估，所有的扶貧事務都由政府和村居委會承擔，這樣容易滋生腐敗，出現腐敗行為。為了對權力進行約束，把權力分成不同的運作方式，可在一定程度上減少腐敗的可能性。社會組織作為社會治理的主體，可以作為第三方運作機構，在扶貧領域中發(fā)揮專業(yè)性的優(yōu)勢，承接扶貧項目的落實。在運作扶貧項目時，政府和村居委可以履行指導監(jiān)督責任，形成社會組織、政府和村居委分工負責的機制。同時，改變傳統(tǒng)的扶貧結果評估方式，增加扶貧活動過程評估，在扶貧一開始就增加第三方評估機構，通過招投標的方式公開公正地把社會組織確定為第三方評估機構，明確社會組織扶貧評估機構的責任義務，使第三方評估機制有效確立。

重視傳統(tǒng)媒體監(jiān)督作用，關注自媒體功能。為了充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，有必要在報道扶貧經驗的同時，也注重對扶貧存在問題的報道。同時，不僅僅要確保當地媒體熟悉扶貧項目和扶貧活動，而且還要讓外地媒體了解扶貧項目和扶貧活動，發(fā)揮監(jiān)督作用。在互聯網時代，由于自媒體與普通民眾緊密相聯，速度快效率高，能及時反映情況，因此，它的使用就越來越廣泛。在扶貧活動中，也要關注自媒體功能，讓自媒體客觀反映扶貧的實際情況，通過自媒體的圖片和文字記錄下扶貧過程的點點滴滴，讓權力受到制約，一定程度上可以減少腐敗的出現。

【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授、中國公益發(fā)展研究院院長、中國城市治理研究院研究員】

責編：趙鑫洋 / 趙博藝