以2012年12月4日《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》的出臺為標(biāo)志，中國的反腐敗斗爭邁向了一個新的高度，體現(xiàn)了鮮明的時代特點(diǎn)，實現(xiàn)了中國腐敗治理的巨大變革。

腐敗治理的變革與成就

從改變作風(fēng)入手改正官場腐敗陋習(xí)。針對長期以來群眾反映強(qiáng)烈的三公浪費(fèi)現(xiàn)象和形式主義、奢糜之風(fēng)等四風(fēng)問題，中央政治局率先垂范，以上率下，首先明確了政治局改進(jìn)作風(fēng)的八項規(guī)定，并在隨后的工作中身體力行。這一“堅持領(lǐng)導(dǎo)帶頭、以上率下，層層立標(biāo)桿作示范”的工作方式也成為十八大以來中央在反腐敗、全面從嚴(yán)治黨等工作中的一個鮮明特征。在此之后，地方各級黨委也積極響應(yīng)、嚴(yán)格執(zhí)行中央八項規(guī)定、反對四風(fēng)，并以相互學(xué)習(xí)的方式深入貫徹這些規(guī)定。在治理機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)抓住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵少數(shù)，公開實名曝光及時處理，以達(dá)到紀(jì)律震懾的效果。并在體制內(nèi)有序充分發(fā)動群眾，在各級紀(jì)委網(wǎng)站設(shè)立違反中央八項規(guī)定精神、侵害群眾利益等的網(wǎng)上曝光舉報專區(qū)，為主要節(jié)假日開設(shè)專門網(wǎng)絡(luò)舉報渠道方便群眾舉報。地方各級紀(jì)委發(fā)現(xiàn)一起、處理一起、實名通報一起，中央紀(jì)委每周集中通報、每月集中統(tǒng)計全國處理違反八項規(guī)定與反四風(fēng)建設(shè)、侵害群眾利益的情況。在持之以恒抓落實的紀(jì)律約束下，伴隨公務(wù)用車制度改革的實施，長期困擾黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的三公浪費(fèi)，尤其是公款吃喝、公車消費(fèi)的歪風(fēng)得到了根本性整治，黨風(fēng)政風(fēng)風(fēng)清氣正。

以零容忍態(tài)度嚴(yán)厲查處腐敗行為。面對嚴(yán)峻復(fù)雜的腐敗蔓延勢頭，腐敗被視為我們黨面臨的最大威脅。特別是對十八大以來不收斂、不收手，性質(zhì)惡劣的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行了堅決的斗爭。一方面嚴(yán)厲查處違法亂紀(jì)的高級干部，另一方面也對群眾身邊的腐敗零容忍，真正實現(xiàn)“老虎”“蒼蠅”一起打。截至2017年底，共查處省部級以上官員440人，比1993年到2012年近20年查處的省部級腐敗官員總數(shù)還要多近百人。堅持拍蒼蠅零容忍，打破所謂“法不責(zé)眾”的觀念，截至2018年上半年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予紀(jì)律處分的人員超過177萬，其中廳局級干部1萬余人，縣處級干部7.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理的近6萬人。同時，通過“獵狐”行動從90多個國家和地區(qū)追回外逃人員3000余人，使那些指望出逃國外來逃脫黨紀(jì)國法追責(zé)的腐敗官員黃梁夢破。

反腐敗壓倒性態(tài)勢已形成并鞏固發(fā)展。持續(xù)的量變產(chǎn)生了質(zhì)變，反腐治標(biāo)為建立廉潔政治的治本贏得了時間。經(jīng)過一番抓鐵留痕、踏石成印的硬功夫，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并得到鞏固發(fā)展，為實現(xiàn)十九大報告提出的奪取反腐敗的全面勝利打下了堅實基礎(chǔ)，也推動了整個政治生態(tài)與腐敗治理制度的變遷。

制度主義的解釋視角

強(qiáng)制性的制度變遷。在新制度主義看來，制度的變遷并不是泛指制度發(fā)生的任何變動，而是特指用更高效的制度取代原有制度的過程。這一過程，往往受外生因素的影響。制度變遷的主體會通過衡量從變遷過程中能獲得的預(yù)期收益或能規(guī)避的損失來決定是否發(fā)生制度變遷。制度的轉(zhuǎn)型要么是因為獲得合法性的其他制度或組織形態(tài)的出現(xiàn)，要么是因為被社會成員共同接受的價值標(biāo)準(zhǔn)或認(rèn)知模板發(fā)生變化。從社會學(xué)新制度主義的視角來看，組織實現(xiàn)制度變遷可以將焦點(diǎn)集中于組織和社會文化上，例如規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)實踐上、達(dá)成社會共識上、符合組織或社會主流意識形態(tài)以及消除不確定性上等，強(qiáng)調(diào)了制度同構(gòu)類型的制度變遷。制度變遷根據(jù)的是“適當(dāng)性邏輯”而非“工具性邏輯”，它可分為“誘導(dǎo)性制度變遷”和“強(qiáng)制性制度變遷”。所謂誘導(dǎo)性變遷指的是呼應(yīng)制度不平衡產(chǎn)生的獲利機(jī)會時開展的一種自發(fā)性變遷，是一種受利益驅(qū)使的自下而上的制度變遷；而強(qiáng)制性變遷則是自上而下通過政府法令引發(fā)的國家強(qiáng)制推行的變遷。從新制度主義中制度壓力對制度變遷產(chǎn)生的影響來看，政府通過頒布法令、政策來引導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷發(fā)揮著重要作用。在我國制度變遷過程中，中央的決策力量發(fā)揮了很大的作用，我國經(jīng)濟(jì)、社會以及各領(lǐng)域制度改革均呈現(xiàn)出強(qiáng)制性制度變遷的特征。腐敗治理制度的變遷也不例外，我國的政治體制形塑了我國必然是通過頂層設(shè)計發(fā)動的自上而下的腐敗治理制度的變遷方式，在制度變革的推行和適應(yīng)過程中，中央在腐敗治理中始終占據(jù)主導(dǎo)地位。

腐敗治理強(qiáng)制性制度變遷的體制基礎(chǔ)。從社會學(xué)新制度主義制度壓力理論看來，組織受到的強(qiáng)制壓力可以是來自于強(qiáng)勢組織制定的法律法規(guī)、行為標(biāo)準(zhǔn)和組織規(guī)范等正式壓力。黨中央是影響地方黨委行為的重要強(qiáng)勢組織，地方通過執(zhí)行中央政策來與中央利益保持一致，并提高其正當(dāng)性。因此，各省反腐努力的成果離不開地方對中央政策的有效貫徹和實施。我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了中央享有最高權(quán)力，地方政權(quán)在中央政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下依法行使職權(quán)。中央政府的權(quán)威無疑是大多數(shù)政策制定和執(zhí)行的主要推動力量，這些政策體現(xiàn)了中央政府的治理理念和價值觀念。在這樣的政治制度下，政策執(zhí)行力在中央和地方政府之間產(chǎn)生有效配置，并使得各地政府在貫徹執(zhí)行中央政策時表現(xiàn)出眾多一致性的特征。當(dāng)然，由于具體社會情境的地方性，各地在執(zhí)行中央政策上會呈現(xiàn)出一定的差異性。同時，從理論上來看，政策的執(zhí)行是決策者、執(zhí)行者以及相關(guān)目標(biāo)團(tuán)體在最高中央權(quán)威影響下互相妥協(xié)的成果。從制度壓力與執(zhí)行成本角度來看，地方政府可以通過衡量中央政府對政策的關(guān)注程度和實施該政策過程中投入的資源力度來判斷中央對該政策的重視程度，從而感受到來自中央政府的壓力程度。如果中央對該政策的重視程度越大，那么地方政府不執(zhí)行該政策的成本就會越高，為此地方政府會投入更多的精力執(zhí)行該項政策。由此可見，中央政府在政策制定上具有主導(dǎo)作用，中央政府權(quán)威以及中央政府對政策的重視程度會對地方執(zhí)行中央政策產(chǎn)生較大程度的影響。也就是說，從地方對中央政策的貫徹執(zhí)行上來看，反腐制度和政策設(shè)計產(chǎn)生的壓力，加上反腐的政治正當(dāng)性和社會輿論的期待，會成為各級黨委和紀(jì)委積極執(zhí)行中央反腐政策強(qiáng)大推力。

黨的十八大以來中央堅定的反腐意志和強(qiáng)硬的反腐態(tài)度，以及不斷推出的更具操作性的腐敗治理措施，特別是中央政治局的“以上率下”，無疑會給各省的反腐工作帶來強(qiáng)制性制度壓力。加上十八大以來公眾輿論對各地反腐工作給予的關(guān)注和期望，尤其是各省努力所產(chǎn)生的同群效應(yīng)，會給各省反腐工作帶來巨大的競爭性壓力。

腐敗治理變革的制度邏輯

從這一視角來看，近年來反腐行動之所以成效顯著，與這段時間反腐敗工作體現(xiàn)出來的與以往不同的治理特色有關(guān)。這一特色主要表現(xiàn)為中央的意志與決心、對反腐敗形勢的正確判斷、黨內(nèi)法規(guī)體系的完善、全面從嚴(yán)治黨的體制保障、紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革與群眾的廣泛參與。

對腐敗形勢的判斷與反腐敗工作的政治認(rèn)識是決定腐敗治理力度的基礎(chǔ)。如何看待腐敗形勢以及腐敗發(fā)生的影響因素直接關(guān)系到反腐力度與反腐效度。在2013年十八屆中紀(jì)委二次全會上習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違紀(jì)違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻”。能夠直面當(dāng)時嚴(yán)峻猖獗的腐敗形勢而不粉飾太平，對腐敗形勢做出正確而又實事求是的評判，一方面體現(xiàn)了中央治理腐敗的決心，另一方面也是做好腐敗治理的基礎(chǔ)。在治理策略上，十八大報告提出，要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。這是我們黨在反腐倡廉方面第一次明確指出了腐敗發(fā)生的制度之源。腐敗發(fā)生的核心影響因素是擁有對大量稀缺資源自由裁量權(quán)的權(quán)力沒有受到有效監(jiān)督，因而要保證腐敗治理的有效性，關(guān)鍵是做好對權(quán)力的監(jiān)督與約束。十八大報告真正抓住了腐敗發(fā)生的根本病灶，而且其建立健全權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制的對策也是一語中的，為有效治理腐敗提供了正確的理論基礎(chǔ)。

中央的決心與意志是腐敗治道變革的強(qiáng)大推動力。中央的決心不僅僅體現(xiàn)在中央報告、中紀(jì)委報告或是領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，更重要的是體現(xiàn)在實際的反腐行動及其力度中。正如王歧山同志所說的，“動員千遍，不如問責(zé)一次”。十八大以來的反腐敗行動很好地詮釋了中央強(qiáng)調(diào)的反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，打破了過去存在的反腐政治周期與節(jié)日周期現(xiàn)象，在重要會議、重要節(jié)日等敏感時期仍“打虎”不停息。在查處級別上打破“處理不上政治局委員”的社會傳聞，對原正國級、副國級領(lǐng)導(dǎo)人、原中央軍委副主席等黨政軍高層只要發(fā)現(xiàn)有腐敗問題就堅決查處，對紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)部的違紀(jì)違法問題也毫不手軟。幾年來，上至政治局常委，下至村委會干部，真正做到違法必究，動輒則咎。中央的這種反腐力度與決心是推進(jìn)反腐高壓政策能夠得到自上而下執(zhí)行的強(qiáng)大動力，也是提振全黨治理腐敗信心的強(qiáng)大動力。

全面從嚴(yán)治黨為中央決策能夠在基層得到全面執(zhí)行提供了組織及制度保障。全面從嚴(yán)治黨通過“四種意識”，通過強(qiáng)化政治紀(jì)律與政治規(guī)矩，在根本上重塑了黨內(nèi)政治生活，特別是強(qiáng)化了“四個服從”，強(qiáng)化了黨組織間的政治秩序，增強(qiáng)了全黨的組織性與紀(jì)律性，改變了黨內(nèi)政治生態(tài)。這種新的黨內(nèi)政治生態(tài)，保障了中央政策在基層黨組織中能夠得到更多的遵從性執(zhí)行，尤其是對加強(qiáng)自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督、組織監(jiān)督起到了制度與組織保障的作用。也使腐敗治理能夠?qū)訉訅簩嵷?zé)任，層層傳導(dǎo)責(zé)任，真正令各級黨組織承擔(dān)起了黨要管黨的主體責(zé)任。

修訂完善黨內(nèi)法規(guī)體系為腐敗治理提供了紀(jì)律準(zhǔn)繩。依規(guī)治黨既是全面從嚴(yán)治黨的一個紀(jì)律保障，也是全面依法治國的題中應(yīng)有之義。十八大以來，隨著實踐的不斷發(fā)展，一系列立足根本、著眼長遠(yuǎn)的制度措施，不斷推動全面從嚴(yán)治黨從治標(biāo)走向治本，扎牢制度之籠，為制度治黨提供了根本保障。在紀(jì)律改革方面，一個最重要的舉措是紀(jì)挺在前，強(qiáng)調(diào)把紀(jì)律挺在前面。黨內(nèi)腐敗治理重點(diǎn)在于查處違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為，把紀(jì)與法分開，紀(jì)在法前，紀(jì)比法嚴(yán)。紀(jì)委是專責(zé)的黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，主要從事監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的工作，并將黨員的違法行為移送司法機(jī)關(guān)處理?；谶@一重大思路的轉(zhuǎn)變，特別是在全面依法治國的背景下，中央清理了歷年來的黨內(nèi)法紀(jì)法規(guī)，并修訂了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，把過去涉及到的違法行為與違紀(jì)行為分開，修訂刪除了70余條與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容，以避免以紀(jì)代法的現(xiàn)象。另外為落實從嚴(yán)治黨、黨要管黨的要求，強(qiáng)化了違紀(jì)查處，在法律之前為黨員劃定紀(jì)律紅線，抓早抓小。除此之外，還制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，出臺首部黨內(nèi)問責(zé)條例，實現(xiàn)問責(zé)工作的制度化、程序化；修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、發(fā)布《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》等，打造從嚴(yán)治吏、形成干部選拔任用的完整鏈條。十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的步伐不斷加快，中央共出臺或修訂了近80部黨內(nèi)法規(guī)，超過現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的40%，使得全面從嚴(yán)治黨越來越有規(guī)可循、有據(jù)可依。

通過體制機(jī)制的改革來調(diào)整腐敗治理結(jié)構(gòu)，努力實現(xiàn)腐敗治理體系與能力的現(xiàn)代化。在體制上，建立黨風(fēng)廉政建設(shè)與全面從嚴(yán)治黨的“兩個責(zé)任”體制，各級黨委要落實黨要管黨的主體責(zé)任，紀(jì)委承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，監(jiān)督黨委履行主體責(zé)任，從體制上保障腐敗治理的主體是黨委；深化紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”，即轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，紀(jì)委成為紀(jì)律監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，從體制上通過“兩為主”保障紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的相對獨(dú)立性，即查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。這一規(guī)定為紀(jì)檢工作抓住關(guān)鍵少數(shù)，聚焦監(jiān)督主業(yè)，加強(qiáng)對一把手的監(jiān)督，最終實現(xiàn)有效的監(jiān)督同級黨委職能提供體制上的保證，也是黨章規(guī)定的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、程序化、制度化的可操作化的體現(xiàn)。

另一個更重大的體制改革是重構(gòu)國家監(jiān)察體制，建立國家監(jiān)察委員會，與紀(jì)委合署。同時修訂《國家監(jiān)察法》，賦予監(jiān)察委員會憲法地位，并明確其性質(zhì)定位和職能職責(zé)，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，并將檢察院中的反貪反瀆職能授予國家監(jiān)察委員會，相關(guān)人員轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，進(jìn)一步提升了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其權(quán)力的合法性。通過巡視派駐全覆蓋，加強(qiáng)政治巡視，推進(jìn)省以下建立巡察制度，構(gòu)建巡視巡察聯(lián)運(yùn)機(jī)制。巡視主要是政治巡視，對強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)黨的建設(shè)起到至關(guān)重要的作用，也是反腐利器之一。同時通過專項巡視、機(jī)動巡視等，實現(xiàn)群眾參與反腐敗，建立起腐敗多元主體共治的一種新的結(jié)合方式。按照《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的要求，巡視組通過巡視準(zhǔn)備、了解、匯報、反饋和移交督辦等程序來完成巡視過程。這種自上而下的監(jiān)督方式，也會對各省反腐工作形成一種高壓的態(tài)勢，形成各省反腐敗工作的強(qiáng)大合力。2013年11月底，各省（區(qū)、市）黨委巡視組通過對相關(guān)市、縣、省直部門、國有企業(yè)和高校的兩輪巡視工作，向紀(jì)委機(jī)關(guān)移交干部涉嫌違紀(jì)違法線索1879件，其中廳處級干部問題線索562件。2014年全國通過巡視整改，近4萬名干部被處理。2015年人民網(wǎng)輿情室的互聯(lián)網(wǎng)輿情報告統(tǒng)計分析顯示，公眾對巡視反饋和整改效果的滿意度高達(dá)84%。2016年，地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過巡視移交的腐敗問題線索查處的廳局級干部將近300名，查處的縣處級干部高達(dá)2200多名。

腐敗治理變革的路徑展望

腐敗治理要取得十九大提出的奪取反腐敗斗爭的全面勝利，在深化十八大以來的腐敗治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制改革基礎(chǔ)上，還應(yīng)該要有更大的治理創(chuàng)新。

繼續(xù)保持堅定的反腐意志和決心。對腐敗現(xiàn)象實行“零容忍”的態(tài)度，并繼續(xù)發(fā)揮中央對地方反腐工作的示范作用。只有繼續(xù)保持和發(fā)揮中央在反腐工作中以身作則、率先垂范的示范和帶頭作用，才能更好地保證地方對中央反腐工作的貫徹落實，提升地方反腐敗工作的效率。

進(jìn)一步完善反腐敗制度的建設(shè)，推動腐敗治理的制度化。制度反腐是提高黨的執(zhí)政能力的內(nèi)在要求，制度反腐的普適性、科學(xué)性特點(diǎn)也是反腐制度化的必要條件。從目前我國反腐制度的現(xiàn)狀來看，可以進(jìn)一步加強(qiáng)廉政立法、完善反腐制度的設(shè)計、加強(qiáng)反腐制度的執(zhí)行力和反腐制度之間的協(xié)調(diào)性并不斷健全和完善腐敗治理的相關(guān)配套制度，提高反腐制度的權(quán)威性。

完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。重點(diǎn)是圍繞權(quán)力的約束與監(jiān)督，處理好黨內(nèi)民主集中制組織原則與加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)系，特別是在同級監(jiān)督、一把手監(jiān)督方面構(gòu)建好具體可操作的頂層設(shè)計。

增強(qiáng)公眾參與。反腐敗是一項持久、復(fù)雜和艱巨的社會工程，腐敗的治理不應(yīng)僅僅局限于政府領(lǐng)域，還需要社會各方面的配合以形成合力，因此應(yīng)該充分重視社會公眾和團(tuán)體對反腐敗建設(shè)的重要作用。近年來，腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出群體化、虛擬化和強(qiáng)隱秘性的特點(diǎn)，社會公眾對于腐敗行為來說是強(qiáng)有力的“監(jiān)視器”，社會公眾對腐敗行為的舉報以及對腐敗案件的高度關(guān)注也更有利于腐敗治理的公民參與。通過公眾還能實現(xiàn)對腐敗現(xiàn)象以及腐敗案件處理情況更為全面靈活的監(jiān)督，有利于發(fā)現(xiàn)腐敗行為、提高反腐敗的工作效率。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)積極完善政務(wù)信息公開與官員信息公開機(jī)制；進(jìn)一步加強(qiáng)反腐舉報渠道的建設(shè)，拓寬腐敗線索舉報的渠道，不僅要注重官方的反腐舉報渠道建設(shè)，同時也要注重對民間線索舉報材料的收集和整合；提高對腐敗線索舉報的獎勵和激勵標(biāo)準(zhǔn)，并加大對腐敗現(xiàn)象舉報者的保護(hù)。

【本文作者為江西省黨風(fēng)廉政建設(shè)研究中心、南昌大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)】

責(zé)編：李 懿 / 楊 陽（見習(xí)）