以2012年12月4日《十八屆中央政治局關于改進工作作風密切聯系群眾的八項規(guī)定》的出臺為標志，中國的反腐敗斗爭邁向了一個新的高度，體現了鮮明的時代特點，實現了中國腐敗治理的巨大變革。
腐敗治理的變革與成就
從改變作風入手改正官場腐敗陋習。針對長期以來群眾反映強烈的三公浪費現象和形式主義、奢糜之風等四風問題，中央政治局率先垂范，以上率下，首先明確了政治局改進作風的八項規(guī)定，并在隨后的工作中身體力行。這一“堅持領導帶頭、以上率下，層層立標桿作示范”的工作方式也成為十八大以來中央在反腐敗、全面從嚴治黨等工作中的一個鮮明特征。在此之后，地方各級黨委也積極響應、嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定、反對四風，并以相互學習的方式深入貫徹這些規(guī)定。在治理機制上，強調抓住關鍵節(jié)點、關鍵少數，公開實名曝光及時處理，以達到紀律震懾的效果。并在體制內有序充分發(fā)動群眾，在各級紀委網站設立違反中央八項規(guī)定精神、侵害群眾利益等的網上曝光舉報專區(qū)，為主要節(jié)假日開設專門網絡舉報渠道方便群眾舉報。地方各級紀委發(fā)現一起、處理一起、實名通報一起，中央紀委每周集中通報、每月集中統(tǒng)計全國處理違反八項規(guī)定與反四風建設、侵害群眾利益的情況。在持之以恒抓落實的紀律約束下，伴隨公務用車制度改革的實施，長期困擾黨風廉政建設方面的三公浪費，尤其是公款吃喝、公車消費的歪風得到了根本性整治，黨風政風風清氣正。
以零容忍態(tài)度嚴厲查處腐敗行為。面對嚴峻復雜的腐敗蔓延勢頭，腐敗被視為我們黨面臨的最大威脅。特別是對十八大以來不收斂、不收手，性質惡劣的腐敗現象進行了堅決的斗爭。一方面嚴厲查處違法亂紀的高級干部，另一方面也對群眾身邊的腐敗零容忍，真正實現“老虎”“蒼蠅”一起打。截至2017年底，共查處省部級以上官員440人，比1993年到2012年近20年查處的省部級腐敗官員總數還要多近百人。堅持拍蒼蠅零容忍，打破所謂“法不責眾”的觀念，截至2018年上半年，全國紀檢監(jiān)察機關給予紀律處分的人員超過177萬，其中廳局級干部1萬余人，縣處級干部7.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理的近6萬人。同時，通過“獵狐”行動從90多個國家和地區(qū)追回外逃人員3000余人，使那些指望出逃國外來逃脫黨紀國法追責的腐敗官員黃梁夢破。
反腐敗壓倒性態(tài)勢已形成并鞏固發(fā)展。持續(xù)的量變產生了質變，反腐治標為建立廉潔政治的治本贏得了時間。經過一番抓鐵留痕、踏石成印的硬功夫，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成并得到鞏固發(fā)展，為實現十九大報告提出的奪取反腐敗的全面勝利打下了堅實基礎，也推動了整個政治生態(tài)與腐敗治理制度的變遷。
制度主義的解釋視角
強制性的制度變遷。在新制度主義看來，制度的變遷并不是泛指制度發(fā)生的任何變動，而是特指用更高效的制度取代原有制度的過程。這一過程，往往受外生因素的影響。制度變遷的主體會通過衡量從變遷過程中能獲得的預期收益或能規(guī)避的損失來決定是否發(fā)生制度變遷。制度的轉型要么是因為獲得合法性的其他制度或組織形態(tài)的出現，要么是因為被社會成員共同接受的價值標準或認知模板發(fā)生變化。從社會學新制度主義的視角來看，組織實現制度變遷可以將焦點集中于組織和社會文化上，例如規(guī)范標準實踐上、達成社會共識上、符合組織或社會主流意識形態(tài)以及消除不確定性上等，強調了制度同構類型的制度變遷。制度變遷根據的是“適當性邏輯”而非“工具性邏輯”，它可分為“誘導性制度變遷”和“強制性制度變遷”。所謂誘導性變遷指的是呼應制度不平衡產生的獲利機會時開展的一種自發(fā)性變遷，是一種受利益驅使的自下而上的制度變遷；而強制性變遷則是自上而下通過政府法令引發(fā)的國家強制推行的變遷。從新制度主義中制度壓力對制度變遷產生的影響來看，政府通過頒布法令、政策來引導的強制性制度變遷發(fā)揮著重要作用。在我國制度變遷過程中，中央的決策力量發(fā)揮了很大的作用，我國經濟、社會以及各領域制度改革均呈現出強制性制度變遷的特征。腐敗治理制度的變遷也不例外，我國的政治體制形塑了我國必然是通過頂層設計發(fā)動的自上而下的腐敗治理制度的變遷方式，在制度變革的推行和適應過程中，中央在腐敗治理中始終占據主導地位。
腐敗治理強制性制度變遷的體制基礎。從社會學新制度主義制度壓力理論看來，組織受到的強制壓力可以是來自于強勢組織制定的法律法規(guī)、行為標準和組織規(guī)范等正式壓力。黨中央是影響地方黨委行為的重要強勢組織，地方通過執(zhí)行中央政策來與中央利益保持一致，并提高其正當性。因此，各省反腐努力的成果離不開地方對中央政策的有效貫徹和實施。我國單一制的國家結構形式決定了中央享有最高權力，地方政權在中央政權的統(tǒng)一領導下依法行使職權。中央政府的權威無疑是大多數政策制定和執(zhí)行的主要推動力量，這些政策體現了中央政府的治理理念和價值觀念。在這樣的政治制度下，政策執(zhí)行力在中央和地方政府之間產生有效配置，并使得各地政府在貫徹執(zhí)行中央政策時表現出眾多一致性的特征。當然，由于具體社會情境的地方性，各地在執(zhí)行中央政策上會呈現出一定的差異性。同時，從理論上來看，政策的執(zhí)行是決策者、執(zhí)行者以及相關目標團體在最高中央權威影響下互相妥協的成果。從制度壓力與執(zhí)行成本角度來看，地方政府可以通過衡量中央政府對政策的關注程度和實施該政策過程中投入的資源力度來判斷中央對該政策的重視程度，從而感受到來自中央政府的壓力程度。如果中央對該政策的重視程度越大，那么地方政府不執(zhí)行該政策的成本就會越高，為此地方政府會投入更多的精力執(zhí)行該項政策。由此可見，中央政府在政策制定上具有主導作用，中央政府權威以及中央政府對政策的重視程度會對地方執(zhí)行中央政策產生較大程度的影響。也就是說，從地方對中央政策的貫徹執(zhí)行上來看，反腐制度和政策設計產生的壓力，加上反腐的政治正當性和社會輿論的期待，會成為各級黨委和紀委積極執(zhí)行中央反腐政策強大推力。
黨的十八大以來中央堅定的反腐意志和強硬的反腐態(tài)度，以及不斷推出的更具操作性的腐敗治理措施，特別是中央政治局的“以上率下”，無疑會給各省的反腐工作帶來強制性制度壓力。加上十八大以來公眾輿論對各地反腐工作給予的關注和期望，尤其是各省努力所產生的同群效應，會給各省反腐工作帶來巨大的競爭性壓力。
腐敗治理變革的制度邏輯
從這一視角來看，近年來反腐行動之所以成效顯著，與這段時間反腐敗工作體現出來的與以往不同的治理特色有關。這一特色主要表現為中央的意志與決心、對反腐敗形勢的正確判斷、黨內法規(guī)體系的完善、全面從嚴治黨的體制保障、紀檢監(jiān)察體制機制改革與群眾的廣泛參與。
對腐敗形勢的判斷與反腐敗工作的政治認識是決定腐敗治理力度的基礎。如何看待腐敗形勢以及腐敗發(fā)生的影響因素直接關系到反腐力度與反腐效度。在2013年十八屆中紀委二次全會上習近平總書記指出，“當前一些領域消極腐敗現象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違紀違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻”。能夠直面當時嚴峻猖獗的腐敗形勢而不粉飾太平，對腐敗形勢做出正確而又實事求是的評判，一方面體現了中央治理腐敗的決心，另一方面也是做好腐敗治理的基礎。在治理策略上，十八大報告提出，要建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。這是我們黨在反腐倡廉方面第一次明確指出了腐敗發(fā)生的制度之源。腐敗發(fā)生的核心影響因素是擁有對大量稀缺資源自由裁量權的權力沒有受到有效監(jiān)督，因而要保證腐敗治理的有效性，關鍵是做好對權力的監(jiān)督與約束。十八大報告真正抓住了腐敗發(fā)生的根本病灶，而且其建立健全權力運行制約與監(jiān)督機制的對策也是一語中的，為有效治理腐敗提供了正確的理論基礎。
中央的決心與意志是腐敗治道變革的強大推動力。中央的決心不僅僅體現在中央報告、中紀委報告或是領導人的講話中，更重要的是體現在實際的反腐行動及其力度中。正如王歧山同志所說的，“動員千遍，不如問責一次”。十八大以來的反腐敗行動很好地詮釋了中央強調的反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，打破了過去存在的反腐政治周期與節(jié)日周期現象，在重要會議、重要節(jié)日等敏感時期仍“打虎”不停息。在查處級別上打破“處理不上政治局委員”的社會傳聞，對原正國級、副國級領導人、原中央軍委副主席等黨政軍高層只要發(fā)現有腐敗問題就堅決查處，對紀委系統(tǒng)內部的違紀違法問題也毫不手軟。幾年來，上至政治局常委，下至村委會干部，真正做到違法必究，動輒則咎。中央的這種反腐力度與決心是推進反腐高壓政策能夠得到自上而下執(zhí)行的強大動力，也是提振全黨治理腐敗信心的強大動力。
全面從嚴治黨為中央決策能夠在基層得到全面執(zhí)行提供了組織及制度保障。全面從嚴治黨通過“四種意識”，通過強化政治紀律與政治規(guī)矩，在根本上重塑了黨內政治生活，特別是強化了“四個服從”，強化了黨組織間的政治秩序，增強了全黨的組織性與紀律性，改變了黨內政治生態(tài)。這種新的黨內政治生態(tài)，保障了中央政策在基層黨組織中能夠得到更多的遵從性執(zhí)行，尤其是對加強自上而下的黨內監(jiān)督、組織監(jiān)督起到了制度與組織保障的作用。也使腐敗治理能夠層層壓實責任，層層傳導責任，真正令各級黨組織承擔起了黨要管黨的主體責任。
修訂完善黨內法規(guī)體系為腐敗治理提供了紀律準繩。依規(guī)治黨既是全面從嚴治黨的一個紀律保障，也是全面依法治國的題中應有之義。十八大以來，隨著實踐的不斷發(fā)展，一系列立足根本、著眼長遠的制度措施，不斷推動全面從嚴治黨從治標走向治本，扎牢制度之籠，為制度治黨提供了根本保障。在紀律改革方面，一個最重要的舉措是紀挺在前，強調把紀律挺在前面。黨內腐敗治理重點在于查處違反黨規(guī)黨紀的行為，把紀與法分開，紀在法前，紀比法嚴。紀委是專責的黨的紀律檢查機關，主要從事監(jiān)督執(zhí)紀問責的工作，并將黨員的違法行為移送司法機關處理。基于這一重大思路的轉變，特別是在全面依法治國的背景下，中央清理了歷年來的黨內法紀法規(guī)，并修訂了《中國共產黨紀律處分條例》，把過去涉及到的違法行為與違紀行為分開，修訂刪除了70余條與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復的內容，以避免以紀代法的現象。另外為落實從嚴治黨、黨要管黨的要求，強化了違紀查處，在法律之前為黨員劃定紀律紅線，抓早抓小。除此之外，還制定了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產黨廉潔自律準則》，出臺首部黨內問責條例，實現問責工作的制度化、程序化；修訂《黨政領導干部選拔任用工作條例》、發(fā)布《關于防止干部“帶病提拔”的意見》等，打造從嚴治吏、形成干部選拔任用的完整鏈條。十八大以來，黨內法規(guī)建設的步伐不斷加快，中央共出臺或修訂了近80部黨內法規(guī)，超過現有黨內法規(guī)的40%，使得全面從嚴治黨越來越有規(guī)可循、有據可依。
通過體制機制的改革來調整腐敗治理結構，努力實現腐敗治理體系與能力的現代化。在體制上，建立黨風廉政建設與全面從嚴治黨的“兩個責任”體制，各級黨委要落實黨要管黨的主體責任，紀委承擔監(jiān)督責任，監(jiān)督黨委履行主體責任，從體制上保障腐敗治理的主體是黨委；深化紀委“三轉”，即轉職能、轉方式、轉作風，紀委成為紀律監(jiān)督的專責機關，從體制上通過“兩為主”保障紀委監(jiān)督執(zhí)紀問責的相對獨立性，即查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。這一規(guī)定為紀檢工作抓住關鍵少數，聚焦監(jiān)督主業(yè)，加強對一把手的監(jiān)督，最終實現有效的監(jiān)督同級黨委職能提供體制上的保證，也是黨章規(guī)定的紀律檢查工作雙重領導體制的具體化、程序化、制度化的可操作化的體現。
另一個更重大的體制改革是重構國家監(jiān)察體制，建立國家監(jiān)察委員會，與紀委合署。同時修訂《國家監(jiān)察法》，賦予監(jiān)察委員會憲法地位，并明確其性質定位和職能職責，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，并將檢察院中的反貪反瀆職能授予國家監(jiān)察委員會，相關人員轉隸監(jiān)察委員會，進一步提升了紀檢監(jiān)察機關及其權力的合法性。通過巡視派駐全覆蓋，加強政治巡視，推進省以下建立巡察制度，構建巡視巡察聯運機制。巡視主要是政治巡視，對強化黨內監(jiān)督，尤其是加強黨的建設起到至關重要的作用，也是反腐利器之一。同時通過專項巡視、機動巡視等，實現群眾參與反腐敗，建立起腐敗多元主體共治的一種新的結合方式。按照《中國共產黨巡視工作條例》的要求，巡視組通過巡視準備、了解、匯報、反饋和移交督辦等程序來完成巡視過程。這種自上而下的監(jiān)督方式，也會對各省反腐工作形成一種高壓的態(tài)勢，形成各省反腐敗工作的強大合力。2013年11月底，各?。▍^(qū)、市）黨委巡視組通過對相關市、縣、省直部門、國有企業(yè)和高校的兩輪巡視工作，向紀委機關移交干部涉嫌違紀違法線索1879件，其中廳處級干部問題線索562件。2014年全國通過巡視整改，近4萬名干部被處理。2015年人民網輿情室的互聯網輿情報告統(tǒng)計分析顯示，公眾對巡視反饋和整改效果的滿意度高達84%。2016年，地方各級紀檢監(jiān)察機關通過巡視移交的腐敗問題線索查處的廳局級干部將近300名，查處的縣處級干部高達2200多名。
腐敗治理變革的路徑展望
腐敗治理要取得十九大提出的奪取反腐敗斗爭的全面勝利，在深化十八大以來的腐敗治理結構與治理機制改革基礎上，還應該要有更大的治理創(chuàng)新。
繼續(xù)保持堅定的反腐意志和決心。對腐敗現象實行“零容忍”的態(tài)度，并繼續(xù)發(fā)揮中央對地方反腐工作的示范作用。只有繼續(xù)保持和發(fā)揮中央在反腐工作中以身作則、率先垂范的示范和帶頭作用，才能更好地保證地方對中央反腐工作的貫徹落實，提升地方反腐敗工作的效率。
進一步完善反腐敗制度的建設，推動腐敗治理的制度化。制度反腐是提高黨的執(zhí)政能力的內在要求，制度反腐的普適性、科學性特點也是反腐制度化的必要條件。從目前我國反腐制度的現狀來看，可以進一步加強廉政立法、完善反腐制度的設計、加強反腐制度的執(zhí)行力和反腐制度之間的協調性并不斷健全和完善腐敗治理的相關配套制度，提高反腐制度的權威性。
完善權力監(jiān)督機制。重點是圍繞權力的約束與監(jiān)督，處理好黨內民主集中制組織原則與加強黨內監(jiān)督的關系，特別是在同級監(jiān)督、一把手監(jiān)督方面構建好具體可操作的頂層設計。
增強公眾參與。反腐敗是一項持久、復雜和艱巨的社會工程，腐敗的治理不應僅僅局限于政府領域，還需要社會各方面的配合以形成合力，因此應該充分重視社會公眾和團體對反腐敗建設的重要作用。近年來，腐敗現象呈現出群體化、虛擬化和強隱秘性的特點，社會公眾對于腐敗行為來說是強有力的“監(jiān)視器”，社會公眾對腐敗行為的舉報以及對腐敗案件的高度關注也更有利于腐敗治理的公民參與。通過公眾還能實現對腐敗現象以及腐敗案件處理情況更為全面靈活的監(jiān)督，有利于發(fā)現腐敗行為、提高反腐敗的工作效率。為實現這一目標，應積極完善政務信息公開與官員信息公開機制；進一步加強反腐舉報渠道的建設，拓寬腐敗線索舉報的渠道，不僅要注重官方的反腐舉報渠道建設，同時也要注重對民間線索舉報材料的收集和整合；提高對腐敗線索舉報的獎勵和激勵標準，并加大對腐敗現象舉報者的保護。
【本文作者為江西省黨風廉政建設研究中心、南昌大學公共管理學院教授、博導】
責編：李 懿 / 楊 陽（見習）