中國的改革開放從經(jīng)濟體制改革起步，逐步擴展為覆蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明各領(lǐng)域的全面深化改革。40年來的中國財稅體制改革，正是順應(yīng)這一改革大潮，逐步向與社會主義市場經(jīng)濟體制和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化相匹配的財稅體制演化的過程。

改革起點：“非公共性”的財稅體制及運行格局

我國財稅體制改革是從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的“非公共性”財稅體制及運行格局起步的。對于那一時期的財稅運行格局，盡管可以從不同角度加以歸結(jié)，但按照收入——錢從哪里來、支出——錢向何處去、政策——收支安排所體現(xiàn)的目的這三條基本線索，可以將其概括為：財政收入主要來自于國有部門——“取自家之財”；財政支出主要投向國有部門——“辦自家之事”；財政政策傾向于在國有和非國有部門之間搞“區(qū)別對待”——發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟。

財稅運行格局之所以是上述樣子，同那一時期經(jīng)濟所有制構(gòu)成的單一化以及城鄉(xiāng)二元體制直接相關(guān)。作為單一公有制經(jīng)濟的直接反映，至少在表象上，那一時期的國內(nèi)生產(chǎn)總值幾乎全部來源于國有和集體所有制經(jīng)濟部門。作為經(jīng)濟社會制度的重要組成部分，那一時期的財稅體制自然建立在“二元”基礎(chǔ)上——在財政上實行不同所有制分治和城鄉(xiāng)分治。這就是：

——國有制財政。以所有制性質(zhì)分界，財政收支活動主要在國有部門系統(tǒng)內(nèi)部完成。非國有部門則或是游離于財政覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。

——城市財政。以城鄉(xiāng)分界，財政收支活動主要在城市區(qū)域內(nèi)部完成。至于廣大農(nóng)村區(qū)域，則或是游離于財政覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。

——生產(chǎn)建設(shè)財政。以財政支出性質(zhì)分界，財政支出活動主要圍繞生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域進行。至于非生產(chǎn)性或非建設(shè)性支出項目，則往往被置于從屬地位或位于邊緣地帶。

換言之，“二元”財稅體制所覆蓋的范圍不是全面的，而是有選擇的；所提供的財政待遇不是一視同仁的，而是有厚有薄的；財政支出投向不是著眼于整個公共服務(wù)領(lǐng)域的，而是偏重于生產(chǎn)建設(shè)的。有選擇而非全面的財政覆蓋范圍，有厚有薄而非一視同仁的財政待遇，偏重于生產(chǎn)建設(shè)而非整個公共服務(wù)領(lǐng)域，如此的財稅體制以及作為其結(jié)果的財稅運行格局，更多體現(xiàn)的是區(qū)別性而非公共性。

推進“財政公共化”：構(gòu)建公共財政體制框架

始自1978年的經(jīng)濟體制改革，方向是推進市場化改革、建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制。經(jīng)濟市場化的改革進程，首先帶來的是經(jīng)濟所有制構(gòu)成的多元化，國內(nèi)生產(chǎn)總值從幾乎全部來源于國有和集體所有制經(jīng)濟部門，轉(zhuǎn)變?yōu)閬碓从诙喾N所有制經(jīng)濟部門的共同創(chuàng)造。這一影響傳遞到財稅運行格局上，就是財政收入來源的公共化——由“取自家之財”到“取眾人之財”。財政收入來源的公共化自然會推動并決定財政支出投向的公共化——由“辦自家之事”到“辦眾人之事”。財政收支的公共化又進一步催生了財政政策取向的公共化——由“區(qū)別對待”到在全社會范圍內(nèi)實行“國民待遇”。

呈現(xiàn)在財稅運行格局上的這些變化，當然是在財稅體制回歸公共性的變革過程中發(fā)生的。這是一個以“財政公共化”順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程：

——從國有制財政走向多種所有制財政。財政覆蓋范圍不再以所有制分界，而是躍出國有部門局限，延伸至包括公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟在內(nèi)的多種所有制部門。

——從城市財政走向城鄉(xiāng)一體化財政。財政覆蓋范圍不再以城鄉(xiāng)分界，而是躍出城市區(qū)域局限，延伸至包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有地方和所有社會成員。

——從生產(chǎn)建設(shè)財政走向公共服務(wù)財政。財政支出投向不再偏重于生產(chǎn)建設(shè)事項，而是躍出生產(chǎn)建設(shè)支出局限，延伸至包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)和改善民生等眾多公共服務(wù)事項。

由“國有制財政+城市財政+生產(chǎn)建設(shè)財政”向“多種所有制財政+城鄉(xiāng)一體化財政+公共服務(wù)財政”的變革，便是財政覆蓋范圍不斷拓展并逐步實行無差別待遇的過程。在這個過程中所日益彰顯的，正是財政與生俱來的本質(zhì)屬性——公共性。

正是在這樣的背景下，不僅催生了公共財政的概念以及相關(guān)實踐，而且作為市場化改革進程中財稅體制改革“階段性”目標的構(gòu)建公共財政體制框架，也從1998年開始進入人們的視野。隨之，包括收入、支出、管理和體制在內(nèi)的幾乎所有財稅體制改革線索和財稅體制改革事項，都被歸結(jié)于這條主線索、涵蓋于這一總目標。2003年，在初步建立起公共財政體制框架的基礎(chǔ)上，黨中央又推出了一系列旨在進一步健全和完善公共財政體制的改革舉措。