世界著名未來學(xué)家阿爾溫·托夫勒曾預(yù)言，“信息和權(quán)力并進(jìn)，和政治息息相關(guān)。隨著我們進(jìn)入信息政治的時(shí)代，這種關(guān)系會(huì)越來越深”。以開放性、聯(lián)動(dòng)性和交互性為主要特征的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)正在改變既有的社會(huì)關(guān)系格局，為公眾提供了更廣闊的意見表達(dá)平臺(tái)。

基層政府應(yīng)對(duì)輿情的難點(diǎn)：后知后覺、研判困境、衍生風(fēng)險(xiǎn)

網(wǎng)絡(luò)空間具有門檻低、信息源多、傳播迅速、交互性強(qiáng)等特點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)的推廣和移動(dòng)客戶端的普及在推動(dòng)公眾參與的同時(shí)也帶來了網(wǎng)絡(luò)輿情挑戰(zhàn)，并可能衍生出新的風(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)絡(luò)信息的海量化、多源頭和擴(kuò)散面廣等特征對(duì)基層政府網(wǎng)絡(luò)空間的治理能力構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。屏蔽與刪帖等傳統(tǒng)管控措施已經(jīng)無法有效處理不良輿情，反而容易導(dǎo)致公眾對(duì)基層政府的不信任，削弱主流媒體和基層政府的公信力。一旦政府公信力被消解，其抵御風(fēng)險(xiǎn)能力和應(yīng)對(duì)危機(jī)能力也會(huì)隨之弱化。

網(wǎng)絡(luò)空間資源的泛社會(huì)化和傳播權(quán)全民化已經(jīng)將網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)塑造成一個(gè)“虛擬社會(huì)”，每一起網(wǎng)絡(luò)群體性事件都把公眾的情緒和訴求呈現(xiàn)在政府面前，迫使政府接受民意拷問，回應(yīng)民眾訴求。網(wǎng)絡(luò)問政凸顯的是大眾政治的勃興，但是部分基層政府在網(wǎng)絡(luò)空間的邊緣化與回應(yīng)力弱等問題增加了網(wǎng)絡(luò)輿情的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性。部分基層政府在網(wǎng)絡(luò)空間的引導(dǎo)能力有限，官方媒體在網(wǎng)絡(luò)空間的信息收集能力、整合能力和號(hào)召力有限，在輿情爆發(fā)時(shí)處于邊緣化的基層政府往往后知后覺，錯(cuò)過輿情疏導(dǎo)的最佳時(shí)期。

近幾年，各地政府一直在探索通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等平臺(tái)與公眾建立起對(duì)話信任關(guān)系，如新聞發(fā)言人制度、信息收集制度、官方辟謠制度、政務(wù)微信反饋等，但是一些互動(dòng)形式變成了基層政府“獨(dú)白式的話語(yǔ)游戲”，沒有實(shí)現(xiàn)政府與公眾有效溝通交流的初衷，甚至出現(xiàn)了“官方網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)”與“民間網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)”兩個(gè)風(fēng)格迥然的場(chǎng)域。

媒介的放大效應(yīng)和基層政府輿情研判的困境。媒介天然具有“放大”潛能，輿情爆發(fā)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)媒體往往在輿情擴(kuò)散中起到推波助瀾的作用，相對(duì)于現(xiàn)實(shí)社會(huì)而言，網(wǎng)絡(luò)媒體是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的放大場(chǎng)域，網(wǎng)絡(luò)與風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散之間具有較高的技術(shù)耦合。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)在信息擴(kuò)散和動(dòng)員方面具有巨大的優(yōu)勢(shì)，虛擬社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的交互使得網(wǎng)絡(luò)輿情迅速跨越時(shí)間、空間和參與成本的限制得到快速傳播，一旦非理性的公眾情緒被放大，甚至在話語(yǔ)權(quán)上占據(jù)壓倒性優(yōu)勢(shì)，極易衍生出其他更多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

網(wǎng)絡(luò)信息的真實(shí)性有待考證，部分言論缺乏理性，屬于個(gè)人情緒的發(fā)泄，并且這些言論可能通過相互“感染”而迅速膨脹，網(wǎng)民意見迅速匯聚就形成了聲勢(shì)浩大的網(wǎng)絡(luò)輿情。但是，由于網(wǎng)絡(luò)信息源眾多，信息量巨大，動(dòng)輒數(shù)以十萬(wàn)甚至百萬(wàn)計(jì)，真實(shí)性難以考證，輿情根源難以分辨，對(duì)基層政府的信息收集、追蹤、輿情預(yù)警和研判能力都構(gòu)成了巨大的考驗(yàn)，基層政府一方面要從收集的海量信息中了解真相、研判輿情，另一方面還要解釋事實(shí)、公示真實(shí)信息并引導(dǎo)公眾情緒。

網(wǎng)絡(luò)輿情衍生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)著基層政府的輿情應(yīng)對(duì)能力。網(wǎng)絡(luò)具有強(qiáng)大的輿論影響力、巨大的滲透力和獨(dú)特的交互性，容易催化一般問題熱點(diǎn)化、局部問題全局化、個(gè)體問題整體化，從而使輿情得到全社會(huì)的廣泛關(guān)注。網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)的交互性強(qiáng)，個(gè)別組織和個(gè)人常常通過網(wǎng)絡(luò)輿論造勢(shì)，再通過聲勢(shì)浩大的線上線下互動(dòng)而擴(kuò)大影響范圍，輿情擴(kuò)散的同時(shí)還容易衍生出更多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

網(wǎng)絡(luò)輿情給社會(huì)治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)空間信息的海量化與信息源的不確定性，很大程度上也增加了基層政府輿情預(yù)警和監(jiān)測(cè)的難度，基層政府在信息篩選、審查、監(jiān)管環(huán)節(jié)往往很難發(fā)揮有效作用。網(wǎng)絡(luò)輿情擴(kuò)散面廣、涉及群體較大、協(xié)調(diào)難度大，部分基層政府的信息收集和應(yīng)急能力較弱，難以及時(shí)有效回應(yīng)，輿情往往會(huì)跨越時(shí)空限制被進(jìn)一步放大。

基層政府輿情應(yīng)對(duì)失控的原因：溝通機(jī)制不暢通、輿情應(yīng)對(duì)能力不強(qiáng)

基層政府在輿情預(yù)警監(jiān)控和疏導(dǎo)方面乏力是內(nèi)外部因素綜合作用的結(jié)果，對(duì)基層網(wǎng)絡(luò)輿情演化為危機(jī)進(jìn)行解釋需要從輿情何以產(chǎn)生和輿情何以失控兩個(gè)層面進(jìn)行分析。

網(wǎng)絡(luò)輿情是大眾政治勃興的參與需求與制度化參與渠道供給矛盾的產(chǎn)物。首先，公共參與需求和參與渠道還不夠暢通的矛盾。公共參與被激活，但是參與渠道有限是導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情的主要原因。全民上網(wǎng)現(xiàn)象的背后是公民缺乏多重表達(dá)途徑、信息獲取渠道單一的現(xiàn)實(shí)，不管是利益訴求、信息溝通還是參政議政，渠道是否多樣、是否暢通都是關(guān)鍵問題。部分基層政府信息公開較少，反應(yīng)滯后，在首發(fā)效應(yīng)和集體的無意識(shí)效應(yīng)的作用下，輿情受網(wǎng)絡(luò)負(fù)面信息推波助瀾產(chǎn)生漣漪式反應(yīng)?；鶎诱谡?wù)信息公開與網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)方面的不足，阻塞了公眾信息獲取和意見表達(dá)的渠道。公民對(duì)政府的行為不知情、不理解，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中找不到合理的訴求渠道，就會(huì)向網(wǎng)絡(luò)尋求支持。

其次，工具理性與價(jià)值理性的分裂。個(gè)別基層政府在應(yīng)對(duì)輿情時(shí)將公眾視為“敵對(duì)方”，將網(wǎng)絡(luò)空間視為與網(wǎng)民博弈的競(jìng)技場(chǎng)，采用公關(guān)管控的方式進(jìn)行剛性約束和信息封鎖。事實(shí)上，很大比例的網(wǎng)絡(luò)輿情都是公眾在訴諸網(wǎng)絡(luò)維權(quán)，當(dāng)基層政府行為上陷入與公眾博弈的怪圈，就與“以人為本”的執(zhí)政理念和為人民服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向背道而馳，是基層政府在行為導(dǎo)向上出現(xiàn)了工具理性與價(jià)值理性的分裂?；鶎诱畱?yīng)該從規(guī)則構(gòu)建和機(jī)制完善方面切入，彌合工具理性和價(jià)值理性之間的縫隙，以求從根源上遏制輿情演化為危機(jī)。

基層政府輿情應(yīng)對(duì)能力不足致使網(wǎng)絡(luò)輿情失控。首先，個(gè)別基層政府公信力不足。個(gè)別基層政府將公眾置于被管控的對(duì)立面，政府與公眾的信任與合作關(guān)系未成功構(gòu)建，導(dǎo)致官媒和基層政府的權(quán)威性和動(dòng)員能力受限，在輿情監(jiān)測(cè)和疏導(dǎo)中受阻。其次，應(yīng)急處理能力不足。輿情爆發(fā)后，信息封鎖和壓制管控是基層政府輿情應(yīng)對(duì)的主要方式，部分地方政府還沒有構(gòu)建起科學(xué)合理的輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制。如何做好輿情的監(jiān)測(cè)與預(yù)防工作，如何完善輿情應(yīng)急預(yù)案，如何引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論、緩解公眾情緒，如何做好危機(jī)公關(guān)是基層政府的必修課。再次，基層政府的輿情應(yīng)對(duì)觀念亟需轉(zhuǎn)變。部分基層政府還沒有樹立“不推卸，主動(dòng)協(xié)調(diào)”的輿情觀，仍然采用封鎖消息、記者禁入、領(lǐng)導(dǎo)安撫等粗放式的手段應(yīng)對(duì)輿情危機(jī)。對(duì)輿情持有逃避心理，“不怕通報(bào)，就怕網(wǎng)報(bào)”，處理輿情以消除負(fù)面影響、維護(hù)公共形象為目標(biāo)，在維穩(wěn)和政績(jī)的壓力下無視網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公眾訴求，沒有把網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的“民意”信息視為社會(huì)溝通、服務(wù)民眾的有效契機(jī)。

提升基層政府輿情應(yīng)對(duì)能力：增加防控意識(shí)、及時(shí)回應(yīng)輿情、促進(jìn)信息共享、構(gòu)建評(píng)估與問責(zé)機(jī)制、暢通表達(dá)渠道

網(wǎng)絡(luò)空間是公眾信息獲取和利益表達(dá)的平臺(tái)，也是重要的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源?；鶎诱谔嵘W(wǎng)絡(luò)空間治理能力的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)輿情的監(jiān)測(cè)、預(yù)防與應(yīng)急反應(yīng)能力，不斷提升輿情應(yīng)對(duì)能力。

增強(qiáng)輿情風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，完善輿情信息收集和追蹤系統(tǒng)。首先，基層政府應(yīng)轉(zhuǎn)變固化的輿情管控思維模式，網(wǎng)絡(luò)言論是民情而非敵情，政府與網(wǎng)民之間應(yīng)該充分溝通、深入交流。要從封鎖管控轉(zhuǎn)為平等對(duì)話與科學(xué)引導(dǎo)，政府要主動(dòng)發(fā)布真實(shí)信息，提升官方媒體的公信力和權(quán)威性。其次，基層政府應(yīng)加強(qiáng)危機(jī)防范意識(shí)，提高輿情防范的警覺性，完善應(yīng)急預(yù)案。針對(duì)可能造成負(fù)面影響的輿情進(jìn)行緊密監(jiān)測(cè)，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大政策和重要影響的輿情要實(shí)時(shí)追蹤和收集信息，做到提前準(zhǔn)備、及時(shí)預(yù)警、科學(xué)研判、妥善處置、有效回應(yīng)。

及時(shí)回應(yīng)輿情，引領(lǐng)社會(huì)預(yù)期。部分輿論危機(jī)的爆發(fā)是由于個(gè)別基層政府反應(yīng)遲緩、信息公布不及時(shí)導(dǎo)致的?；鶎诱畱?yīng)提升輿情的回應(yīng)能力和快速反應(yīng)能力，尤其是有關(guān)民生方面的熱點(diǎn)輿情要快速回應(yīng)，準(zhǔn)確把握社會(huì)情緒，引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。首先，基層政府應(yīng)完善政府網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度和信息反饋機(jī)制，并明確相關(guān)部門責(zé)任、反饋形式、時(shí)限等內(nèi)容。通過政務(wù)網(wǎng)站、政務(wù)微信、官方媒體等平臺(tái)提供權(quán)威的信息輸出渠道，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布權(quán)威信息，及時(shí)為公眾答疑、主動(dòng)疏導(dǎo)輿情，推動(dòng)群眾與政府建立互信、互動(dòng)的良好公共關(guān)系。其次，建立輿論引導(dǎo)與謠言處置機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)的放大、失真和扭曲作用很容易誤導(dǎo)多數(shù)不明真相的公眾，影響社會(huì)穩(wěn)定?；鶎诱畱?yīng)健全謠言處置機(jī)制和輿論引導(dǎo)機(jī)制，對(duì)虛假信息和負(fù)面輿論及時(shí)批駁，針對(duì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題及時(shí)答疑，發(fā)揮官方媒體的公信力和新聞網(wǎng)站的權(quán)威優(yōu)勢(shì)，披露真實(shí)信息，減少負(fù)面新聞，爭(zhēng)取輿論支持。

促進(jìn)信息共享，構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。輿情部門應(yīng)與報(bào)社、電視臺(tái)、網(wǎng)站等媒介開展深入交流合作，通過信息反饋、交流和共享等環(huán)節(jié)，促使各主體形成合力完善信息共享機(jī)制。針對(duì)基層政府媒體影響力弱的問題，應(yīng)加強(qiáng)主流報(bào)社、電視臺(tái)與主流核心網(wǎng)站的媒體融合，增強(qiáng)其網(wǎng)絡(luò)影響力和傳播效果。同時(shí)，輿情部門還應(yīng)積極與其他職能部門合作，建立與外宣辦、信息辦、公安局等職能部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)和應(yīng)急協(xié)調(diào)處置機(jī)制。建立基于共享輿情的共同決策和應(yīng)急機(jī)制，在多部門和多層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持下制定一體化、配套性和協(xié)作互補(bǔ)的輿情處理對(duì)策，進(jìn)一步提升輿情回應(yīng)速度。

構(gòu)建輿情應(yīng)對(duì)效果評(píng)估機(jī)制與問責(zé)機(jī)制。基層政府應(yīng)積極開展政務(wù)輿情工作效果評(píng)估，對(duì)重大政務(wù)輿情處置不得力、回應(yīng)不妥當(dāng)、報(bào)告不及時(shí)的涉事責(zé)任單位及相關(guān)責(zé)任人員予以通報(bào)批評(píng)或約談?wù)?。要健全網(wǎng)絡(luò)輿情的善后機(jī)制，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)不當(dāng)或回應(yīng)遲鈍的單位和個(gè)人追究具體責(zé)任。將輿情應(yīng)對(duì)作為基層單位和個(gè)人政績(jī)?cè)u(píng)估的重要組成部分，徹底扭轉(zhuǎn)地方官員“政治錦標(biāo)賽”壓力下一味封鎖消息、消除負(fù)面影響的思維慣性。建立輿情應(yīng)對(duì)結(jié)果反饋機(jī)制，總結(jié)危機(jī)應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)與不足，進(jìn)一步完善基層政府應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的緊急預(yù)案和快速反應(yīng)機(jī)制，提升基層政府的輿情危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

完善網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則，暢通公眾利益表達(dá)渠道。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是公眾參與互動(dòng)的能量場(chǎng)，政府與網(wǎng)絡(luò)中的不同群體不應(yīng)是管制審查關(guān)系，而應(yīng)是合作協(xié)同關(guān)系。海量網(wǎng)絡(luò)信息已經(jīng)讓網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控?zé)o從下手，政府部門在網(wǎng)絡(luò)空間的職能定位應(yīng)是治理而不是管制，應(yīng)是建規(guī)立矩，確立底線而非監(jiān)管審查。政府應(yīng)加強(qiáng)自身的網(wǎng)絡(luò)影響力和公信力建設(shè)，保障信息發(fā)布的權(quán)威性和及時(shí)性，在輿情爆發(fā)時(shí)發(fā)揮引領(lǐng)疏導(dǎo)作用。同時(shí)，基層政府應(yīng)加強(qiáng)信息公開，拓寬公眾利益表達(dá)渠道，從源頭上減少網(wǎng)絡(luò)負(fù)面信息，這才是應(yīng)對(duì)輿情危機(jī)的根本路徑。

（作者為同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院公共管理系教授；同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院公共管理系博士研究生梁麗對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①[美]阿爾溫·托夫勒、[美]海蒂·托夫勒，陳峰譯：《創(chuàng)造一個(gè)新的文明 第三次浪潮的政治》，上海：生活·讀書·新知上海三聯(lián)書店，1996年。

責(zé)編/趙橙涔 美編/于珊

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