“志智制立體扶貧”

在“志智雙扶”基礎(chǔ)上，針對(duì)深度貧困地區(qū)和人群進(jìn)行“志智制立體扶貧”，十分必要。應(yīng)該說(shuō)，思想上“扶志”，能力上“扶智”，在政策和實(shí)踐上已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，并在脫貧攻堅(jiān)的使用上首戰(zhàn)告捷。但“制度性貧困”等致貧原因，還需要更深層的對(duì)癥施治。

制度性貧困。從宏觀層面講，社會(huì)制度決定了生產(chǎn)生活資源在不同地區(qū)、不同區(qū)域、不同群體和個(gè)人之間的不平等分配，從而導(dǎo)致了特定地區(qū)、區(qū)域、群體或個(gè)人處于貧困狀態(tài)。例如，二元經(jīng)濟(jì)、二元社會(huì)等城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象，就是宏觀層面制度性貧困的標(biāo)志。從微觀層面講，一些不能因地制宜、因時(shí)而異的制度或政策，帶給貧困地區(qū)和人群更為不良的制度性安排，“好心辦了壞事”，使其更加落入貧困陷阱。筆者曾經(jīng)在內(nèi)蒙古牧區(qū)做過(guò)調(diào)查，受定居、分畜、分草場(chǎng)、強(qiáng)制性休牧、禁牧等一系列政策變遷以及外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響和沖擊，牧民貧困率大幅度上升。據(jù)一些學(xué)者的研究以及牧民的親身感受，上中下等收入牧戶的比例，已經(jīng)由20世紀(jì)80年代初的“3∶4∶3”，變成了目前的“3∶3∶4”。貧困率的大量上升，與種種制度性安排直接相關(guān)，以致于學(xué)者們傾向于“制度性貧困”的解釋。[4]筆者對(duì)青海三江源地區(qū)的調(diào)研結(jié)果也表明：三江源保護(hù)過(guò)程中，將牧民、牲畜、草場(chǎng)、降雨量等社會(huì)和自然要素，當(dāng)作了生態(tài)環(huán)境的外生因素，制定實(shí)施了不適宜的項(xiàng)目與政策。本來(lái)，牧民、牲畜、草場(chǎng)、雨水、野生動(dòng)物等，都是三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境不可分割的一部分。但圍封轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民、以草定畜和休牧禁牧等措施，將牧民和牲畜從草原生態(tài)系統(tǒng)中割裂出來(lái)，當(dāng)作了草場(chǎng)破壞者、生態(tài)環(huán)境破壞者，而非建設(shè)者和保護(hù)者。人工增雨、毒殺鼠兔等措施，表面看促進(jìn)了降雨量增加，延緩了草場(chǎng)退化，但實(shí)際上破壞了自然循環(huán)體系，甚至帶來(lái)不少惡劣影響。[5]

實(shí)際上，僅就扶貧制度本身而言，就存在一些制度性漏洞，使得一些干部以權(quán)謀私，虛報(bào)套取補(bǔ)貼，優(yōu)親厚友，雁過(guò)拔毛。為了揪出和懲治這批“蛀蟲(chóng)”，扶貧制度本身就要完善，就要“扶制”。王岐山同志2017年在主持湖南巡視工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“全面從嚴(yán)治黨、凈化政治生態(tài)，在基層都要體現(xiàn)在具體工作上。巡察要聚焦再聚焦，突出扶貧攻堅(jiān)這個(gè)重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)和懲治群眾身邊的‘微腐敗’，不斷增強(qiáng)群眾的獲得感。”為此，要完善制度建設(shè)，明確責(zé)任，簽訂軍令狀，規(guī)范基層干部權(quán)力的使用，進(jìn)一步扎牢制度“籠子”，減少小官巨貪現(xiàn)象的發(fā)生。要強(qiáng)化群眾監(jiān)督，進(jìn)一步公開(kāi)透明，把工作、成績(jī)、困難和問(wèn)題都擺在陽(yáng)光下，使“微腐敗”現(xiàn)象無(wú)處藏身。

對(duì)于深度貧困地區(qū)而言，扶制，要更多地找到資源無(wú)法變?yōu)橘Y產(chǎn)等深層制度性原因，并與扶志、扶智相結(jié)合，唯有如此，才能提高扶貧的可持續(xù)性，達(dá)到穩(wěn)定脫貧的效果。

深度貧困地區(qū)的資源性制度貧困。在前文所述的四個(gè)層次依次遞進(jìn)的深度貧困原因中，第四個(gè)層次的原因，決定了當(dāng)前要對(duì)深度貧困地區(qū)進(jìn)行集中連片扶貧開(kāi)發(fā)。通過(guò)扶志和扶智，讓他們有勞動(dòng)意愿、能力和技能，但環(huán)境資源條件的制約，仍需要解除。深度貧困地區(qū)多陷入資源匱乏型貧困。由于生活在自然條件惡劣、環(huán)境資源匱乏的地區(qū)，形成了從屬于連片貧困區(qū)、貧困縣和貧困村的大規(guī)模貧困人群。2014年底，仍有14個(gè)集中連片特困地區(qū)、12.8萬(wàn)個(gè)貧困村、7017萬(wàn)貧困人口，貧困人口超過(guò)500萬(wàn)的有貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川六個(gè)省區(qū)，很多貧困地區(qū)屬于歷史極貧地區(qū)。從2015年到2020年要對(duì)這7017萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)“一個(gè)都不能少、一個(gè)都不能掉隊(duì)”的脫貧，意味著每年減貧1170萬(wàn)人。經(jīng)過(guò)不斷努力，2017年底還剩下的3046萬(wàn)深度貧困人口，大多數(shù)生活在11個(gè)占國(guó)土面積15%的深度貧困地區(qū)（11個(gè)集中連片特困地區(qū)由國(guó)務(wù)院扶貧辦2011年劃定，若加上之前已經(jīng)實(shí)施特殊政策的西藏、新疆南疆四地州、甘青川滇四省藏區(qū)，還是14個(gè)，在全國(guó)所占的面積比例將更大）。這些深度貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、地理位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資源稟賦不足，導(dǎo)致要素流動(dòng)困難，生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大；而封閉的環(huán)境又導(dǎo)致這個(gè)群體普遍缺乏市場(chǎng)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，遠(yuǎn)離現(xiàn)代文明，環(huán)境適應(yīng)性差；使用移民搬遷扶貧等手段，反而會(huì)加劇貧困。一般性的產(chǎn)業(yè)扶貧手段雖然能保證一部分資源的資本化利用，但無(wú)論在生產(chǎn)還是分配環(huán)節(jié)，貧困人群常常被排斥在利益鏈之外，很難有效參與。

扶貧應(yīng)扶制。扶貧攻堅(jiān)進(jìn)入深水區(qū)，越往后脫貧成本越高、難度越大。從結(jié)構(gòu)上看，深度貧困地區(qū)大多是自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困程度深，是越來(lái)越難啃的硬骨頭。在群體分布上，主要是殘疾人、孤寡老人、長(zhǎng)期患病者等“無(wú)業(yè)可扶、無(wú)力脫貧”的貧困人口，以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾。在脫貧目標(biāo)上，實(shí)現(xiàn)不愁吃、不愁穿“兩不愁”相對(duì)容易，通過(guò)一些救濟(jì)手段就能達(dá)到，而實(shí)現(xiàn)保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”難度較大，需要制度扶貧等綜合性手段。

深度貧困地區(qū)由大到小，有如下三類：一是連片的深度貧困地區(qū)，如西藏和四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等地區(qū)，生存環(huán)境惡劣，致貧原因復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口大，貧困發(fā)生率普遍在20％左右；二是深度貧困縣，據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦對(duì)全國(guó)最困難的20％的貧困縣所做的分析，貧困發(fā)生率平均在23％，縣均貧困人口近3萬(wàn)人，分布在14個(gè)省區(qū)；三是貧困村，全國(guó)12.8萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困村，居住著60％的貧困人口，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，村兩委班子能力普遍不強(qiáng)，四分之三的村無(wú)合作經(jīng)濟(jì)組織，三分之二的村無(wú)集體經(jīng)濟(jì)，無(wú)人管事、無(wú)人干事、無(wú)錢(qián)辦事現(xiàn)象突出。

在資源短缺、無(wú)力脫貧的地區(qū)，必須探索制度性貧困的解決之道。辦法至少有如下兩個(gè)。首先是進(jìn)行發(fā)展權(quán)贖買(mǎi)。更新資源資本化的既定思維，將資源保有和維護(hù)者納入轉(zhuǎn)移支付的保障體系，對(duì)不開(kāi)發(fā)地區(qū)進(jìn)行發(fā)展權(quán)贖買(mǎi)，使深度貧困地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境能夠不開(kāi)發(fā)或低度開(kāi)發(fā)，保住一片青山綠水。其次是推動(dòng)社會(huì)分紅。按照諾獎(jiǎng)得主詹姆斯·米德的理論，社會(huì)分紅是公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的重要來(lái)源，公共資源的所有者是公民。公共資源作為投資所獲得的利潤(rùn)應(yīng)該50%作為積累基金，50%作為紅利分給公民。隨著積累基金的增加，公民分得的紅利也逐漸增加。此法兼顧公平與效率，對(duì)“一方水土養(yǎng)不了一方人”的深度貧困地區(qū)，更為適用。在具體做法上，結(jié)合農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、科技扶貧，推動(dòng)以就地就近就業(yè)為主的轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧，讓有勞動(dòng)能力和就業(yè)意愿的貧困人口實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。同時(shí)，提供更多生態(tài)公益崗位，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、專項(xiàng)補(bǔ)助等方式，在貧困縣中選擇一批能勝任崗位要求的建檔立卡貧困人口，為其提供生態(tài)護(hù)林員、草管員、護(hù)漁員、護(hù)堤員等崗位。在貧困縣域內(nèi)的553處國(guó)家森林公園、濕地公園和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，優(yōu)先安排有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困人口從事森林管護(hù)、防火和服務(wù)。

貧困既是絕對(duì)的，也是相對(duì)的。當(dāng)我國(guó)2020年消除絕對(duì)貧困后，在舒緩相對(duì)貧困上，還不斷有路要走，有事要做。我們要探索“志智制立體扶貧”模式，使貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力、自身能力和社會(huì)環(huán)境有效結(jié)合，從而走出一條有中國(guó)特色、有世界影響的減貧之路。

（本文系國(guó)家社科基金專項(xiàng)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略核心機(jī)制研究”和中國(guó)人民大學(xué)亞洲研究中心項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的中韓比較研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為18VSJ021、18YYA07）

責(zé) 編／楊昀赟