推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是解決環(huán)境問題的制度關(guān)鍵

我國空氣污染跨行政邊界呈現(xiàn)區(qū)域化的趨勢明顯，除京津冀、長三角和珠三角區(qū)域外，多個(gè)新興城市群的區(qū)域大氣污染狀況也日趨嚴(yán)重，如粵港澳大灣區(qū)的臭氧問題等。在經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展效應(yīng)下，這些城市群有可能發(fā)展為超大城市群，區(qū)域大氣污染政府間協(xié)同治理對(duì)于這些城市群的發(fā)展也能起到未雨綢繆的作用。

大氣具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，大氣環(huán)境污染常常以區(qū)域性的形式表現(xiàn)出來，但是這種污染的空間分布又和行政區(qū)劃不一致，所以建立跨行政區(qū)的區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)、構(gòu)建區(qū)域政府間協(xié)同治理機(jī)制至關(guān)重要。大氣污染等跨域性公共問題作為一個(gè)系統(tǒng)而整體性的問題，需要最終落實(shí)到組織機(jī)構(gòu)、利益協(xié)調(diào)補(bǔ)償、公眾參與等機(jī)制上。當(dāng)前，我國大氣污染治理的協(xié)作機(jī)制已初步建立，但仍存在很多不足。例如，停產(chǎn)、限產(chǎn)和機(jī)動(dòng)車限行等措施需要細(xì)化，污染防治信息無法共享，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏區(qū)域整體規(guī)劃等，因此需要探討建設(shè)大氣污染治理的組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制和公眾參與機(jī)制等。

為更好地推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理，京津冀地區(qū)設(shè)立了首個(gè)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)。2017年9月6日，環(huán)保部深改組會(huì)議決定設(shè)立京津冀大氣環(huán)境保護(hù)局，機(jī)構(gòu)設(shè)在環(huán)保部，并于2018年6月底全面完成環(huán)境監(jiān)測垂直管理改革任務(wù)，這也是國家“十三五”規(guī)劃提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)”之后邁出的實(shí)質(zhì)性一步。區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理有助于提高區(qū)域大氣污染政府協(xié)同治理的效率和效果，是國家綜合治理大氣污染的基礎(chǔ)，從而促進(jìn)國家綜合治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

當(dāng)前大氣污染聯(lián)防聯(lián)控存在的問題及其原因分析

從總體看，雖然我國聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)在不斷豐富，但問題仍然不少。首先，協(xié)同的動(dòng)因尚未形成長效機(jī)制。由于缺乏區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)持續(xù)開展的配套保障機(jī)制，使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)都發(fā)生在一定時(shí)期即重要活動(dòng)期間，如“APEC藍(lán)”“閱兵藍(lán)”。而這種短期防控治標(biāo)不治本，難以維系空氣質(zhì)量的持續(xù)改善；其次，區(qū)域合作深度仍有待深化，目前的聯(lián)防聯(lián)控主要限于監(jiān)測、通報(bào)等技術(shù)層面的協(xié)商，并沒有涉及區(qū)域協(xié)同治理中深層體制和重大利益的協(xié)同；最后，尚未建立有效運(yùn)行的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控市場激勵(lì)機(jī)制。《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》都明確規(guī)定我國目前實(shí)施屬地管理為主的環(huán)境管理體制，地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)控本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量、制定規(guī)劃和采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》都缺乏對(duì)區(qū)域之間大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的相關(guān)規(guī)定。由于缺乏省際間大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)的法律制度和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，各省市也就缺乏開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的動(dòng)力。造成上述問題的原因可以從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面進(jìn)行探討。

宏觀層面——央地政府之間的目標(biāo)沖突

現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度使得地方擁有較大的自主權(quán)，導(dǎo)致地方政府習(xí)慣于謀求區(qū)域自身發(fā)展。一方面，財(cái)政分權(quán)的核心是中央政府給予地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源配置方面的自主權(quán)，同時(shí)擁有地方官員的絕對(duì)權(quán)；另一方面，中央政府只是環(huán)境政策的決策者，地方政府才是執(zhí)行政策的一方。因此，在現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度下，中央政府的減排要求與地方官員追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)存在一定的沖突，導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行滯后或執(zhí)法不完善。如何有效率地控制區(qū)域大氣污染，供給區(qū)域各主體共同支付意愿下的空氣質(zhì)量，是我國當(dāng)前及未來一段時(shí)間需要著力解決的區(qū)域公共問題，因此，需要提高中央和地方在政策工具選擇上的互動(dòng)性，以提高政策工具的使用效率以及降低治理成本。

中觀層面——地方政府之間的合作沖突

在跨區(qū)域大氣污染防治的實(shí)踐過程中，各地方政府的經(jīng)濟(jì)水平、環(huán)保訴求等不盡相同，各方意見和利益也難以協(xié)調(diào)。我國多數(shù)城市仍是粗放式的城市整體布局、交通體系設(shè)計(jì)、能源消費(fèi)增長、工業(yè)布局和生產(chǎn)技術(shù)管理，對(duì)未來這些城市群的區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量管理帶來了挑戰(zhàn)和困難。盡管環(huán)保部門在推動(dòng)區(qū)域和流域管理方面取得一些成效，但一些地方政府因?yàn)楦髯缘陌l(fā)展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導(dǎo)致各地在環(huán)保目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度方面難以統(tǒng)一。如，為落實(shí)“大氣十條”，京津冀及周邊地區(qū)建立了區(qū)域大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議制度，但這種小組的協(xié)調(diào)議事機(jī)制只能發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，沒有執(zhí)行的權(quán)力，不能制定統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)和統(tǒng)一監(jiān)測，使大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的效果大打折扣。環(huán)保部也在全國派出了六大環(huán)保督查中心，通過執(zhí)法、督察等手段推動(dòng)地方履行環(huán)保職責(zé)，但這些督查中心作為中央環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法職能上的派遣機(jī)構(gòu)，制度安排仍然比較乏力，缺少管理職能，與真正的區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)的職能定位有所差距。

微觀層面——不同職能部門之間的沖突

政府間協(xié)同治理大氣污染包括政策協(xié)同（同一區(qū)域內(nèi)政府不同職能部門協(xié)同）和區(qū)域協(xié)同（不同區(qū)域間同級(jí)政府協(xié)同），其中政策協(xié)同是指政策制定過程中對(duì)跨界問題的管理，這些問題超越現(xiàn)有政策領(lǐng)域的邊界，也超越單個(gè)職能部門的職責(zé)范圍，因而需要政策的制定和實(shí)施主體利用不同政策措施的相互協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)相同的政策目標(biāo)。當(dāng)前我國的行政職能還處于專業(yè)管理階段，尚未完成向綜合管理階段的轉(zhuǎn)型。行政職能專業(yè)性強(qiáng)，職能分割導(dǎo)致各職能部門之間相互掣肘，無法形成通力合作的局面。行政職能分割直接影響了地方政府的決策功能。我國的行政體制呈金字塔形態(tài)，形成以縱向垂直與橫向并列相結(jié)合的結(jié)構(gòu)模式，各部門各自為政，獨(dú)立完成工作，部門間合作較少。而環(huán)境保護(hù)不同其他，涉及的領(lǐng)域和行業(yè)眾多，幾乎滲透到社會(huì)發(fā)展的方方面面，大氣污染治理的復(fù)雜性決定了對(duì)環(huán)保、發(fā)改、工信、交通等眾多部門之間通力合作的要求。

推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控制度建設(shè)的對(duì)策建議

政府間大氣污染協(xié)同治理是一個(gè)復(fù)雜的篩選過程，這一過程包括了環(huán)境認(rèn)識(shí)、目標(biāo)確定、工具分析，以及最終的工具選擇和改進(jìn)等環(huán)節(jié)。順利推進(jìn)這一復(fù)雜選擇過程不僅要做好工具本身特征的分析評(píng)估，而且還需要做好政府間大氣治理政策中環(huán)境和政策目標(biāo)等影響因素的分析界定。

央地政府間

目前來看，縱向的中央政府與地方政府間大氣治理政策工具的互動(dòng)與互益，既包括依據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)范，中央政府對(duì)區(qū)域內(nèi)地方政府在工具選擇上的支持、指導(dǎo)和控制，也包括地方政府（尤其是工具實(shí)踐發(fā)達(dá)的地方政府）對(duì)中央政府在工具選擇上的顯性或隱性影響。在現(xiàn)行體制下，對(duì)于重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治政策工具的選擇，新的法律則要求中央政府應(yīng)當(dāng)與區(qū)域地方政府進(jìn)行會(huì)商，聽取地方意見。近幾年，一些重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展水平較高，工具實(shí)踐發(fā)達(dá)的地方政府在工具選擇上與中央政府實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)。目前，中央和地方政府間在工具選擇上偏向于以管制型政策為主，管制型政策在減污成本異質(zhì)的情況下效率低，尤其是分區(qū)域治理靈活性不足，幾乎沒有動(dòng)態(tài)效率，雖然執(zhí)行能力強(qiáng)、具有強(qiáng)制分配的功能，但還是更適用于尚未完善的制度管理框架。相比之下從長遠(yuǎn)角度來看，市場型的政策工具更有效率。因此，中央和地方需要在政策工具的選擇上進(jìn)行良好的溝通和互動(dòng)。

地方政府間

在地方政府建立信息共享、協(xié)商決策、公共參與和利益補(bǔ)償這四大機(jī)制的基礎(chǔ)上，借鑒在京津冀及周邊地區(qū)開展跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)方案。試點(diǎn)方案主要內(nèi)容是理順整合大氣環(huán)境管理職責(zé)，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，深化京津冀及周邊地區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法的綜合管理系統(tǒng)，推動(dòng)形成區(qū)域環(huán)境治理的新格局。因此需運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法理順并整合大氣環(huán)境管理職責(zé)（成本），從治理成本分配的角度對(duì)區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)，其中地方政府間是否合作關(guān)鍵在于責(zé)任如何分擔(dān)以及治理成本的大小及分配。本著“污染者支付”和“受益者支付”兩種原則，將治理成本分成直接成本、間接成本和機(jī)會(huì)成本，通過對(duì)比政府獨(dú)立治理及協(xié)同治理時(shí)的成本高低以及對(duì)治理成本的分配，來量化政府間協(xié)同治理機(jī)制。

政策協(xié)同

政府作為政策協(xié)同中的主體，其工作效率主要還是由各個(gè)職能部門之間的協(xié)作決定。從微觀角度研究政府不同職能部門之間進(jìn)行治理大氣污染的協(xié)同，主要的研究對(duì)象包括不同部門協(xié)同的結(jié)構(gòu)、程序、機(jī)制以及相關(guān)的能力、措施和工具。微觀角度涉及的職能部門多而雜，往往也是造成政府政策實(shí)施低效的癥結(jié)所在。因此，需要對(duì)政策間協(xié)同設(shè)定衡量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮部門、措施和目標(biāo)三個(gè)政策要素之間的協(xié)同。在設(shè)定對(duì)象上，需要橫向協(xié)調(diào)與縱向整合同一區(qū)域具體政府部門內(nèi)的各所屬機(jī)構(gòu)，關(guān)注跨部門在范圍、結(jié)構(gòu)、形式、能力和工具的選擇，通過不同部門間的協(xié)同找到解決政府政策執(zhí)行實(shí)施低效率的癥結(jié)。

【本文作者為暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所教授、博導(dǎo)；本文系國家社科基金重大專項(xiàng)《十八大以來黨中央治國理政的生態(tài)文明制度建設(shè)思想研究》（項(xiàng)目編號(hào)：16ZZD049）成果】

責(zé)編：李 懿 / 蔡圣楠（見習(xí)）