【摘要】中國特色社會主義進入新時代，我國各級政府應適度運用“一票否決”，促進“一票否決”與社會主要矛盾解決相結(jié)合，與公共管理多元價值目標相融合，與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革目標相吻合，從而使“一票否決”有力度、有意義。

【關鍵詞】“一票否決”  績效評價  公共管理    【中圖分類號】D63    【文獻標識碼】A

濫用“一票否決”導致的負面效應 

服務于單一目標的“一票否決”，破壞公共管理多元價值目標的協(xié)調(diào)性。多元價值和多元目標是公共管理的核心特征，這既是公共性的基本要求，也是回應階層、價值和利益分化的社會需求。盡管多元價值和多元目標在一定時空范圍內(nèi)有所側(cè)重，但也要兼顧均衡性和協(xié)調(diào)性。而在“一票否決”下，一些地方政府被迫在特定時期內(nèi)集中全部資源服務于單一目標的完成，回避、壓制甚至損害了其他正當?shù)膬r值和目標。從表面來看，“一票否決”下單一目標的達成是高效的，但這種高效往往是以犧牲其他社會價值為巨大代價的。

專注于結(jié)果實現(xiàn)的“一票否決”，容易誘發(fā)馬基雅維利式的功利取向。從過程和結(jié)果關系看，“一票否決”更注重結(jié)果，容易忽視行為和過程的規(guī)范性。為了完成剛性任務，有些地方政府不擇手段，以弄虛作假、隱瞞、遮蓋、虛報、行賄等方式實現(xiàn)數(shù)字達標，甚至民眾權(quán)益、政府誠信等都可以為“一票否決”讓路。

被動反應式的“一票否決”，沖擊常規(guī)化治理和前瞻性治理的深入。許多積累已久的社會問題往往是在出現(xiàn)重大事故或沖突，形成輿論熱點后才被納入政策議程。而為了迅速平息輿論、展現(xiàn)政府決心，地方政府傾向于將這些問題臨時納入“一票否決”事項。這種寄希望于“畢其功于一役”的短期“運動式治理”模式，以聲勢大、規(guī)模大、強度大、影響大著稱，但從實際效果來看，卻是高成本、低成效。所有行政資源被迅速集中起來服務于“一票否決”事項，擠壓日常規(guī)范化治理空間，在短期的高壓目標考核下，地方政府缺乏精力、資源與動力去開展源頭治理。這種治標不治本的權(quán)宜之計，缺乏前瞻性的戰(zhàn)略規(guī)劃和系統(tǒng)設計，會誘發(fā)更多社會問題的發(fā)生，地方政府也會因此陷于“按下葫蘆浮起瓢”的狀態(tài)?？傊?，這種顧此失彼、被動反應式的治理模式會影響國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。  

結(jié)合新時代新治理的要求，強化對“一票否決”的規(guī)范，防范和控制各種風險  

優(yōu)化配套協(xié)同措施，促進“一票否決”事項與公共管理多元價值目標的動態(tài)協(xié)調(diào)。在推進“一票否決”時，要考慮公共管理價值的多元性、社會需求的多元性。在進行“一票否決”時，要開展風險評估，提前安排綜合配套措施，強化部門之間的協(xié)同，積極應對可能由價值目標失衡引發(fā)的社會風險。例如，山東省濟南市近年來開展了全市大范圍的拆違拆臨工作，獲得了普遍稱贊，被中央電視臺贊為“城市有溫度”。其中主要原因就是拆違拆臨的強勢推進和綜合配套的相互協(xié)調(diào)，確定了“先公后私”“一把尺子量到底”的原則，嚴格遵守法定程序，依法推進。同時，進行了合理補償，拆違拆臨后的空地優(yōu)先用于公共服務設施建設，回應了社會對公平正義、法治、民生等的需求，實現(xiàn)了城市秩序、形象和其他多元價值之間的協(xié)調(diào)。

強化制度化、規(guī)范化和程序化建設，完善“一票否決”績效評價制度的科學性。一是要明確“一票否決”設置權(quán)的歸屬，應由中央政府或省級政府擁有，不能任由各個“條”的職能部門和各個“塊”的地方政府任意設置。二是限定數(shù)量，中央政府或省級政府可以根據(jù)工作需要、民眾需求以及基層政府面臨壓力的狀況，統(tǒng)籌做出盡可能少的“一票否決”安排，并規(guī)定上限，其他地方政府不能隨意增加。三是導入差別化的考核，即使是“一票否決”，也不能“一刀切”。各地擁有資源不同、工作基礎不同，實際情況差別較大，完成同一種任務的時限和標準也應當有所差別。“一票否決”應體現(xiàn)這些差異，具有一定程度的彈性和靈活性。四是優(yōu)化運行規(guī)范，明確“一票否決”的適用對象、考核標準、評價程序、申訴救濟渠道等，促進“一票否決”公開透明、公正公平，防止出現(xiàn)弄虛作假、暗箱操作等問題。五是要建立針對“一票否決”的定期評估改進制度，發(fā)現(xiàn)、改進問題，并評估繼續(xù)實施的必要性，建立滾動式退出機制。

從法治監(jiān)督和民主參與兩方面促進“一票否決”的良性運行。要強化法治底線思維。“一票否決”的運行決不能突破法治底線，不僅要考核目標達成度，還要從法治角度審核達成過程，無論是實質(zhì)性違法還是程序性違法，都應當納入“一票否決”事項的考核范圍，要以是否符合法治對“一票否決”項目加以“一票否決”。要擴大“一票否決”事項的民主參與。首先，要增加下級政府的參與，目標管理不僅僅是目標的分解完善，其核心要素是目標的制定要體現(xiàn)民主參與，提高目標的合理性和接受度。其次，要擴大公民參與，決策時多聽取民眾意見，增加“一票否決”的科學性與回應性；執(zhí)行過程中多吸納公民參與，監(jiān)督“一票否決”事項，促使其在法治的軌道上運行；績效考核階段要增加公民參與，促使政府績效評價從政府導向向公眾導向轉(zhuǎn)變，提高民眾的獲得感、幸福感、安全感。

從線性思維向系統(tǒng)性思維轉(zhuǎn)變，促進“一票否決”轉(zhuǎn)向深層治理、前瞻性治理。從思維方式看，一些地方政府出臺“一票否決”的背后是簡單的線性思維，片面將問題視為政府管制不力或者資源投入不足，期望以“一票否決”的方式推動基層政府加大行政投入，獲得問題的解決。但是，許多問題的出現(xiàn)是由于多元因素互動導致的，需要深入調(diào)研了解真實情況，并加以良好的政策設計，方能從根本上解決問題。因此，上級政府應當具備復雜性思維和系統(tǒng)性思維，將“一票否決”的負向激勵和促進深層治理的正向激勵結(jié)合起來，充分授權(quán)基層政府，給予其充足的資源支持，鼓勵開展治理創(chuàng)新，從體制機制和制度政策角度深入源頭治理。同時，應適當延長“一票否決”的考核期限，紓解壓力。應通過戰(zhàn)略管理、需求管理、風險管理等舉措，從被動反應轉(zhuǎn)入主動回應，開展前瞻性管理，將治標和治本有機結(jié)合起來。

（作者為山東大學政治學與公共管理學院常務副院長、教授、博導；山東大學政治學與公共管理學院講師高原對此文亦有重要貢獻）  

【參考文獻】

①《濟南：既拆違拆臨，又便民利民》，新華網(wǎng)，2017年8月24日。

責編/孫渴    美編/于珊

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