黨的十九大報(bào)告提出，新時(shí)代全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這意味著國(guó)家治理仍然是新時(shí)代發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重要課題，我們需要總結(jié)改革開放40年來(lái)國(guó)家治理的成功經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)新時(shí)代的整體要求明確國(guó)家治理的發(fā)展方向，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

改革開放40年國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并強(qiáng)調(diào)全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要更加注重“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。這既是對(duì)改革開放40年來(lái)國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，又是對(duì)新時(shí)期國(guó)家治理提出的新要求。國(guó)家治理其形態(tài)經(jīng)歷了國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理、國(guó)家治理的變化?，F(xiàn)代國(guó)家治理吸納了治理理論中多元主體、協(xié)商合作、雙向互動(dòng)等思想，呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)國(guó)家治理不同的特點(diǎn)；新中國(guó)賦予其社會(huì)主義性質(zhì)，將國(guó)家意志與人民利益統(tǒng)一起來(lái)；改革開放則使其融合更多元素，因應(yīng)時(shí)代變化，借鑒了西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。因此，改革開放40年來(lái)國(guó)家治理呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性等特點(diǎn)。

所謂整體性，是指國(guó)家治理涵蓋的經(jīng)濟(jì)治理、政府治理、社會(huì)治理、文化治理等多個(gè)領(lǐng)域，彼此高度關(guān)聯(lián)，需要堅(jiān)持整體思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動(dòng)。協(xié)同性是指國(guó)家治理要擺脫單向度治理理念和模式，而在治理主體、模式、工具等方面相互協(xié)調(diào)、互動(dòng)合作。改革開放以來(lái)，中國(guó)以更加全面、包容和實(shí)用的態(tài)度來(lái)推動(dòng)國(guó)家治理，從而逐步凸顯出其整體性和協(xié)同性的特點(diǎn)。

國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)階級(jí)性和社會(huì)性的統(tǒng)一。社會(huì)主義之前的國(guó)家都是階級(jí)統(tǒng)治的工具，為維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益服務(wù)，因而其時(shí)的國(guó)家治理也具有顯著的階級(jí)性。社會(huì)主義國(guó)家人民當(dāng)家作主，相較之前的國(guó)家其社會(huì)性在增強(qiáng)，國(guó)家要逐漸回歸社會(huì)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)。中國(guó)已明確自己處于社會(huì)主義初級(jí)階段并將長(zhǎng)期處于這一階段，這意味著國(guó)家治理將長(zhǎng)期處于階級(jí)性和社會(huì)性并存的狀態(tài)：國(guó)家治理既要堅(jiān)持和維護(hù)人民當(dāng)家作主的地位，又要滿足廣大人民群眾的社會(huì)管理和公共服務(wù)需求。

多主體參與國(guó)家治理。中國(guó)已經(jīng)逐步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障的社會(huì)治理格局。黨和政府、社會(huì)組織和企業(yè)、公民個(gè)人都是國(guó)家治理的參與主體，雖然不同主體的定位有所差異，但都是圍繞治理目標(biāo)積極參與的協(xié)同主體，這是改革開放以來(lái)國(guó)家治理的顯著變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)家治理以黨和政府為主體，以全能型體制為依托，公眾參與有限，社會(huì)組織則僅限于少數(shù)人民團(tuán)體。改革開放以后，國(guó)家治理逐漸從統(tǒng)治型走向現(xiàn)代治理，黨和政府之外的其他主體也獲得治理主體地位。

多種治理工具的應(yīng)用。從民主治理的角度看，改革開放以來(lái)中國(guó)的國(guó)家治理充分發(fā)揮了選舉和協(xié)商兩種形式的積極作用。以人民代表大會(huì)制度和基層選舉為代表的選舉形式充分保證人民當(dāng)家作主；政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商等多種協(xié)商形式則保證社會(huì)各層面的廣泛參與。從技術(shù)治理的角度，專家治國(guó)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等在不同時(shí)段受到廣泛重視，購(gòu)買服務(wù)、PPP等治理工具方興未艾。

法治與德治的結(jié)合。在國(guó)家治理的基本方式上，法治的價(jià)值在改革開放以后日益彰顯，德治作為中國(guó)傳統(tǒng)的價(jià)值追求也受到足夠的重視。依法治國(guó)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是改革開放以來(lái)中國(guó)國(guó)家治理不斷取得進(jìn)步的重要支撐。與此同時(shí)，以道德文化為主要內(nèi)容的以德治國(guó)仍然在國(guó)家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，通過弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，在潛移默化中實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、國(guó)家善治。

新時(shí)代國(guó)家治理的基本方向

新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，在全面深化改革、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵階段，國(guó)家治理要協(xié)調(diào)各種利益矛盾、解決社會(huì)問題、應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)劇烈變化，就需要確定基本發(fā)展方向，繼續(xù)堅(jiān)持整體性和協(xié)同性特點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)代化目標(biāo)。

新時(shí)代國(guó)家治理首先要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是國(guó)家治理的主體，更是國(guó)家治理現(xiàn)代化的設(shè)計(jì)者和領(lǐng)導(dǎo)力量。新時(shí)代的國(guó)家治理，需要充分發(fā)揮黨的決斷力和戰(zhàn)略定力。全面深化改革階段，各種社會(huì)矛盾和利益沖突更加復(fù)雜，國(guó)家治理要滿足政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧等多方面需求，這就需要?dú)v經(jīng)考驗(yàn)的黨來(lái)加以決斷，制定國(guó)家治理的大政方針。從國(guó)際社會(huì)看，新時(shí)代領(lǐng)土爭(zhēng)端、周邊沖突、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)、貿(mào)易戰(zhàn)等都可能對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化構(gòu)成新的挑戰(zhàn)，中國(guó)如何參與國(guó)際社會(huì)的治理、維護(hù)國(guó)家利益、應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，也需要黨發(fā)揮戰(zhàn)略定力。另外，國(guó)家治理的人民性也要求加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)決定了國(guó)家治理最終要以人民為中心，實(shí)現(xiàn)人民的利益；而中國(guó)共產(chǎn)黨作為全心全意為人民服務(wù)的政黨，黨的利益與人民利益、黨的意志與人民意志具有高度的一致性，加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)，更有助于實(shí)現(xiàn)人民利益。當(dāng)然，國(guó)家治理中政黨自身的治理也不可或缺，否則也可能會(huì)危及國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

新時(shí)代國(guó)家治理要堅(jiān)持“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要“五位一體”來(lái)總攬全局，保證國(guó)家治理的全面性、整體性和協(xié)同性。“四個(gè)全面”是國(guó)家治理的總體戰(zhàn)略布局，全面建設(shè)小康社會(huì)是戰(zhàn)略目標(biāo)，全面深化改革、全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨則是三大戰(zhàn)略舉措，它們構(gòu)成了國(guó)家治理的整體戰(zhàn)略框架。

新時(shí)代國(guó)家治理需要與社會(huì)主義國(guó)家階級(jí)性與社會(huì)性的辯證關(guān)系相契合。從本質(zhì)上，社會(huì)主義國(guó)家已經(jīng)變階級(jí)統(tǒng)治為人民的統(tǒng)治，國(guó)家治理因而要更側(cè)重于社會(huì)性，將社會(huì)管理和服務(wù)作為國(guó)家治理的重心。這就要求國(guó)家治理中社會(huì)性因素要逐步增強(qiáng)，或者說階級(jí)性因素要趨于隱性化。這一要求實(shí)際上也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本趨勢(shì)。傳統(tǒng)的強(qiáng)制性因素在現(xiàn)代國(guó)家治理中不可能完全消除，但現(xiàn)代民主國(guó)家和民主政治要求與其相一致的民主治理。從這個(gè)角度出發(fā)，在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的前提下，新時(shí)代的國(guó)家治理要對(duì)社會(huì)協(xié)同和公眾參與予以更多關(guān)注。

新時(shí)代國(guó)家治理中社會(huì)組織和社會(huì)力量的協(xié)同

現(xiàn)代國(guó)家治理中社會(huì)協(xié)同的主體包括各種社會(huì)組織和社會(huì)力量。社會(huì)協(xié)同應(yīng)涵蓋社會(huì)中各種非政府非企業(yè)的主體，其中以社會(huì)組織最為突出。具有“官民二重性”的人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織既可以承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能和委托的任務(wù)，又可以代表不同群體和領(lǐng)域?qū)⑵淅嬖V求導(dǎo)入國(guó)家治理過程；各種社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，在不同公共服務(wù)領(lǐng)域開展非營(yíng)利性服務(wù)；農(nóng)村村委會(huì)和城市居委會(huì)是特殊的基層自治組織，也是國(guó)家治理在基層社會(huì)的主要承擔(dān)主體，同時(shí)與政府機(jī)構(gòu)形成特殊的互動(dòng)關(guān)系；各種草根組織則是特定領(lǐng)域和事務(wù)的參與者；公共媒體特別是新媒體在國(guó)家治理中扮演著特殊角色，是自上而下的政治邏輯和自下而上的社會(huì)邏輯的連接和中介。

現(xiàn)代國(guó)家治理中社會(huì)協(xié)同的機(jī)制主要體現(xiàn)為三種。不同社會(huì)組織和社會(huì)力量的定位不同，與政府的關(guān)系不同，因而參與國(guó)家治理的機(jī)制也不同?？傮w上，社會(huì)協(xié)同的機(jī)制可以區(qū)分為三種：政府主導(dǎo)，社會(huì)參與；社會(huì)主導(dǎo)，政府支持；社會(huì)自主。在不同的協(xié)同機(jī)制下，社會(huì)組織和社會(huì)力量扮演的角色和發(fā)揮的作用雖然存在顯著差異，但都體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家治理對(duì)政府之外其他主體的吸納。

現(xiàn)代國(guó)家治理中社會(huì)的協(xié)同作用體現(xiàn)在多個(gè)方面。一是提供管理和服務(wù)?，F(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)組織已經(jīng)是公共服務(wù)的重要供給主體。在當(dāng)前中國(guó)，社會(huì)組織在教育、養(yǎng)老、助困、環(huán)保等領(lǐng)域的作用已經(jīng)獲得廣泛認(rèn)可。那些與政府聯(lián)系緊密的社會(huì)組織，在某種程度上承擔(dān)著一定的公共管理職能。二是溝通和協(xié)商功能。社會(huì)組織是政府和社會(huì)公眾之間的橋梁和紐帶，是一種中介。這在人民團(tuán)體、各種律師會(huì)計(jì)師事務(wù)所那里體現(xiàn)得最為明顯。三是倡導(dǎo)和推動(dòng)功能。社會(huì)組織是政策的倡導(dǎo)者，政府行為的推動(dòng)者和監(jiān)督主體。四是矛盾緩和功能。社會(huì)組織是公眾利益的代表者和表達(dá)者，能夠在政府和公眾之間發(fā)揮緩沖帶和減壓閥的作用。

新時(shí)代國(guó)家治理要更強(qiáng)調(diào)公眾的積極參與

現(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)突出變化是民眾從“被統(tǒng)治者”轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碇黧w。從傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)治到現(xiàn)代治理，其思維模式從主客體轉(zhuǎn)化到主體間性，即國(guó)家治理中各因素是一種交互關(guān)系，相互影響，而不是政府是固定治理主體、民眾是治理對(duì)象。所以，現(xiàn)代國(guó)家治理需要公眾積極參與并發(fā)揮治理主體作用。

公眾參與國(guó)家治理由社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)和民主政治特點(diǎn)決定。習(xí)近平總書記指出，要保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。新時(shí)代的國(guó)家治理要充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，就需要有廣泛的公眾參與。事實(shí)上，改革開放以來(lái)，公眾參與國(guó)家治理一直呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。從政府方面看，決策民主化和科學(xué)化、信息公開、聽證會(huì)、政務(wù)公開、市長(zhǎng)熱線、市民論壇、“互聯(lián)網(wǎng)+”等一系列制度和措施，都是圍繞公眾參與展開或有助于公眾參與的；從公眾的角度看，投票、信訪、舉報(bào)、旁聽、聽證等，都是以某種形式參與國(guó)家治理。新時(shí)代的國(guó)家治理要求更廣泛和積極的公眾參與，一方面是凝聚共識(shí)推動(dòng)改革向縱深發(fā)展，解決改革中的難題，另一方面也是保證改革的基本方向、體現(xiàn)國(guó)家治理的人民性特質(zhì)的需要。

新時(shí)代國(guó)家治理公眾參與和利益表達(dá)緊密結(jié)合。公眾參與國(guó)家治理不僅是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，更是對(duì)自身利益的追求。新時(shí)代社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，也就是說新時(shí)代公眾的利益訴求仍然存在諸多不能滿足的現(xiàn)象。為了追求自身利益，公眾就要積極參與國(guó)家治理，通過自己的努力以及與其他治理主體的互動(dòng)合作，在實(shí)現(xiàn)良好治理的過程中滿足自己的美好生活需要。

新時(shí)代公眾參與國(guó)家治理是一種有序參與。公眾參與和黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同是一個(gè)有機(jī)整體，不能摒棄其他主體和治理機(jī)制而單獨(dú)突出公眾參與。此外，公眾參與還需要法治保障。這種參與是制度化的參與，既能夠把公眾引導(dǎo)到建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的大目標(biāo)上來(lái)，又能夠使公眾的利益訴求得到表達(dá)的渠道，有助于有效避免各種非制度化參與所引起的社會(huì)動(dòng)蕩，有利于及時(shí)、有效地化解矛盾，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定有序的社會(huì)環(huán)境。

【本文作者為南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、天津市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心研究員】

責(zé)編：趙博藝 / 賀勝蘭