自20世紀(jì)80年代中期起，中國(guó)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革、大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，開(kāi)啟了制度化反貧困的歷史進(jìn)程。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的不斷深化，反貧困制度逐漸升級(jí)，形成開(kāi)發(fā)式扶貧—扶貧攻堅(jiān)—綜合扶貧—精準(zhǔn)扶貧的演變歷程，取得了令世界矚目的反貧困成就。從這條反貧困的制度運(yùn)動(dòng)軌跡來(lái)看，中國(guó)反貧困經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角下的反貧困，系統(tǒng)視角下的反貧困與精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)精細(xì)施助的貧困治理三個(gè)階段。這三個(gè)階段不是前后替代關(guān)系，而是遞進(jìn)累積關(guān)系，這意味著2020年前最后的脫貧攻堅(jiān)與2020年后的脫貧質(zhì)量提升應(yīng)采用復(fù)合型脫貧策略，即系統(tǒng)性、精準(zhǔn)性、發(fā)展性貧困治理思維的綜合體。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視脫貧工作，確立了2020年全面建成小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，明確提出確保全部貧困人口如期脫貧。在全國(guó)上下的共同努力下，中國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展，年均減貧人數(shù)1300萬(wàn)人。但是，隨著貧困人口數(shù)量的不斷減少，脫貧難度逐漸加大，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)觸抵深度貧困。深度貧困被稱(chēng)為貧中之貧，如何在最后的決勝期取得預(yù)期脫貧目標(biāo)，以及確保脫貧效果持久，得到黨中央的高度重視。

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)深度貧困地區(qū)高質(zhì)量脫貧的指示與部署

“十三五”時(shí)期是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的決勝期。習(xí)近平總書(shū)記指出，“‘十三五’的最后一年是2020年，正好是我們確定的全面建成小康社會(huì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)”，在這一時(shí)期中，“扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期”。為保證我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作如期完成，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)深度貧困地區(qū)的脫貧工作作了總體部署，始終強(qiáng)調(diào)提高脫貧質(zhì)量，將其放在脫貧攻堅(jiān)工作的首位。

2016年，“十三五”的開(kāi)局之年，習(xí)近平總書(shū)記在談到建立精準(zhǔn)脫貧認(rèn)定、退出機(jī)制時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要事實(shí)求是，嚴(yán)格評(píng)估，用經(jīng)得起檢驗(yàn)的摘帽標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量驗(yàn)收，注重脫貧質(zhì)量和可持續(xù)性??留出緩沖期，在一定時(shí)間內(nèi)繼續(xù)實(shí)行扶持政策。”這是在充分尊重深度貧困地區(qū)脫貧規(guī)律的基礎(chǔ)上得出的科學(xué)論斷，為這一時(shí)期及2020年后一段時(shí)期中的脫貧工作指明了方向。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記指出“脫真貧、真脫貧”，短短六個(gè)字蘊(yùn)藏著精準(zhǔn)脫貧與高質(zhì)量脫貧的指示。隨著2020年日益臨近，為避免各地方為急于完成脫貧任務(wù)而只追求脫貧數(shù)量、忽視脫貧質(zhì)量，習(xí)近平總書(shū)記再次明確提出：“全面打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要按照黨中央統(tǒng)一部署，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，聚焦深度貧困地區(qū)，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作。”為打贏這場(chǎng)硬仗，習(xí)近平總書(shū)記還進(jìn)行了脫貧組織戰(zhàn)略部署，確定中央統(tǒng)籌、省負(fù)責(zé)、市縣抓落實(shí)的管理體制，基本形成四梁八柱的頂層設(shè)計(jì)，以及五級(jí)書(shū)記抓扶貧、全黨動(dòng)員促攻堅(jiān)的氛圍。在如此組織保障下，該如何高質(zhì)量完成深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)工作呢？習(xí)近平總書(shū)記做了以下幾個(gè)方面的指示。

第一，系統(tǒng)謀劃深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持大扶貧格局，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，將深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧與區(qū)域性開(kāi)發(fā)扶貧相結(jié)合，為深度貧困地區(qū)脫貧創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，強(qiáng)化支撐體系，加大政策傾斜，把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，努力補(bǔ)齊短板；[1]加大道路、橋梁等公共基礎(chǔ)設(shè)施，醫(yī)療、教育等基本公共資源，飲用水、電、煤氣、暖氣等基本公共產(chǎn)品，生活排污和垃圾處理系統(tǒng)等基本公共設(shè)備方面的投入，為深度貧困者構(gòu)建一個(gè)具有社會(huì)融入驅(qū)動(dòng)能力的外部系統(tǒng)。同時(shí)，主張通過(guò)外部政策、環(huán)境的正向激勵(lì)，以及外部體系的支持，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，培育深度貧困者積極脫貧的內(nèi)在動(dòng)力。第二，將“精準(zhǔn)”貫穿扶貧脫貧全過(guò)程。習(xí)近平總書(shū)記深深認(rèn)識(shí)到貧困現(xiàn)象雖然相似，但是致貧的原因、各地脫貧的資源稟賦、貧困者個(gè)人的脫貧能力各異，因此始終主張精準(zhǔn)扶貧、脫貧，對(duì)具體貧困問(wèn)題進(jìn)行具體分析。2013年，習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西考察時(shí)，首次作了“實(shí)事求是、因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2015年，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步指出，“要做到扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶(hù)精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。第三，提出“四個(gè)一批”的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃。作為“精準(zhǔn)扶貧”的具體體現(xiàn)，習(xí)近平總書(shū)記提出了“四個(gè)一批”的脫貧行動(dòng)計(jì)劃，即通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過(guò)移民搬遷安置一批，通過(guò)低保政策兜底一批，通過(guò)醫(yī)療救助扶持一批，化解深度貧困人群的生存與發(fā)展障礙。第四，形成多元主體共同參與的貧困治理格局。習(xí)近平總書(shū)記指出，脫貧攻堅(jiān)要?jiǎng)訂T全黨全國(guó)全社會(huì)，舉全黨全社會(huì)之力，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2017年，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步指出：“要發(fā)揮政府投入的主體和主導(dǎo)作用，發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用，加大對(duì)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的投入支持力度；積極引導(dǎo)社會(huì)力量，廣泛參與深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。”第五，合理確定深度貧困地區(qū)的脫貧目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)我國(guó)深度貧困地區(qū)高質(zhì)量脫貧與全國(guó)人民一道實(shí)現(xiàn)美好生活是最終的目標(biāo)。由于深度貧困的治理難度大，治理工程的成效難以在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)，所以，需要明確2020年要達(dá)到的脫貧目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們要以唯物主義的態(tài)度對(duì)待這個(gè)問(wèn)題，即使到了2020年，深度貧困地區(qū)也不可能達(dá)到發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展水平。我們今天的努力是要使這些地區(qū)的群眾實(shí)現(xiàn)‘兩不愁三保障’，使這些地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。在這個(gè)問(wèn)題上，我們要實(shí)事求是，不要好高騖遠(yuǎn)，不要吊高各方面胃口。”

我國(guó)深度貧困地區(qū)脫貧已開(kāi)展的工作及不足

在習(xí)近平總書(shū)記的指示下，全國(guó)上下迅速行動(dòng)，落實(shí)總書(shū)記的講話(huà)精神，深度貧困地區(qū)脫貧工作取得重大成效。截至2016年12月，我國(guó)集中連片特困地區(qū)貧困人口下降幅度大于全國(guó)貧困人口下降幅度，集中連片特困地區(qū)貧困人口人均可支配收入增速高于全國(guó)貧困人口增速。從各地方的脫貧實(shí)踐來(lái)看，主要采取“外向型扶貧模式”和“內(nèi)向型扶貧模式”，具體表現(xiàn)為易地變遷、技術(shù)扶貧和信貸扶貧。

易地搬遷脫貧及有待完善的問(wèn)題。易地扶貧作為我國(guó)脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃“四個(gè)一批”中的一個(gè)“一批”，著力于深度貧困的外部環(huán)境重塑，建立在“一方水土養(yǎng)不起一方人”的科學(xué)研判的基礎(chǔ)之上，亦即嚴(yán)酷的外在環(huán)境已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足由人類(lèi)規(guī)模逐漸擴(kuò)大而產(chǎn)生的聚居、生存和發(fā)展的新需求。通過(guò)使陷入深度貧困的人口遷離原有生計(jì)系統(tǒng)，移入具備現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、開(kāi)放性或具備上述三因素發(fā)展能力的生計(jì)環(huán)境，幫助貧困者擺脫貧困。易地扶貧搬遷充分尊重外部環(huán)境對(duì)人類(lèi)生存與發(fā)展產(chǎn)生的極端客觀性制約，是人類(lèi)遷移史上的一個(gè)壯舉。根據(jù)我國(guó)《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》的指示，2020年前完成約1000萬(wàn)人口的搬遷任務(wù)，使他們與全國(guó)人民同步進(jìn)入全面小康社會(huì)。這近1000萬(wàn)人口主要分布在自然環(huán)境惡劣、水土光熱條件難以滿(mǎn)足日常生活生產(chǎn)需要、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、地質(zhì)構(gòu)造對(duì)居民的人身安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅、地方病嚴(yán)重，公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共基本產(chǎn)品極為薄弱，并且建設(shè)難度大，建設(shè)、維護(hù)成本高，以及《國(guó)家主體功能區(qū)》禁止開(kāi)發(fā)或限制開(kāi)發(fā)的地區(qū)。

易地扶貧搬遷雖然對(duì)深度貧困進(jìn)行釜底抽薪式的治理，但是仍面臨諸多挑戰(zhàn)，如果考慮不周，就會(huì)導(dǎo)致遷出人口再次陷入貧困之中。世界銀行將“生活水平不降低”作為衡量易地搬遷成效的準(zhǔn)則。然而，由于深度貧困的成因復(fù)雜，以及人所具有的生活系統(tǒng)適應(yīng)性，要保障貧困人口遷入新環(huán)境后“生活水平不降低”，就要運(yùn)用系統(tǒng)思維，做好應(yīng)對(duì)生計(jì)和生活接續(xù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。例如，雖然通過(guò)易地搬遷改善了深度貧困人口的居住條件，但如果未能進(jìn)行相應(yīng)制度、資源、產(chǎn)品、設(shè)施的有效補(bǔ)給，就無(wú)法對(duì)深度貧困人口進(jìn)行社會(huì)功能缺陷補(bǔ)償，致使他們?nèi)詿o(wú)法擺脫貧困狀態(tài)。

技能脫貧及有待完善的問(wèn)題。與易地搬遷著力于改變致貧的外部系統(tǒng)不同，技能脫貧以貧困群體為潛在的人力資源為前提假設(shè)，通過(guò)對(duì)深度貧困地區(qū)的貧困者進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)，使之掌握融入現(xiàn)代市場(chǎng)的技能素質(zhì)，從而提升貧困人口內(nèi)生性脫貧能力，改變貧困狀態(tài)。目前，技能脫貧成為各地具體落實(shí)培育內(nèi)生脫貧能力的主要做法。此種扶貧策略相較于傳統(tǒng)的“救濟(jì)式扶貧”具有進(jìn)步意義，但是對(duì)脫貧能力的單維度闡釋?zhuān)哂袊?yán)重的局限性。

首先，按照阿馬蒂亞·森的觀點(diǎn)，導(dǎo)致貧困的能力不足是個(gè)體與外部系統(tǒng)相斷裂的結(jié)果。他指出，除了經(jīng)濟(jì)上的技能缺失外，政治自由的缺失、社會(huì)機(jī)會(huì)的缺乏、透明性擔(dān)保的無(wú)法落實(shí)、防護(hù)性保障的不足等亦成為貧困者深陷貧困無(wú)法自拔的影響因素。換言之，深度貧困的產(chǎn)生是個(gè)體融入社會(huì)系統(tǒng)功能性障礙長(zhǎng)期積累的結(jié)果。因此，僅依靠技能來(lái)實(shí)現(xiàn)脫貧能力提升存在明顯不足。

其次，技能脫貧本身具有一定的排斥性，即能夠接受技能脫貧的是身體健全健康的貧困人口，那些不具備勞動(dòng)能力發(fā)展?jié)撡|(zhì)的老年人、殘疾人、長(zhǎng)期患病者，以及文化水平低、學(xué)習(xí)能力差的人群被排除在外。此外，對(duì)于部分具有勞動(dòng)能力的個(gè)體，其長(zhǎng)期與社會(huì)主流系統(tǒng)相割裂，導(dǎo)致行動(dòng)的結(jié)構(gòu)性障礙內(nèi)化為對(duì)自身的消極認(rèn)知，從而對(duì)技能脫貧產(chǎn)生內(nèi)在排斥。

最后，技能脫貧實(shí)施過(guò)程中存在的不足降低了政策效應(yīng)。例如，培訓(xùn)模式、內(nèi)容未能有效對(duì)接貧困群體的需求；技能脫貧的國(guó)家補(bǔ)助較少，工作瑣碎，脫貧周期長(zhǎng)，導(dǎo)致基層組織積極性不高；由于深度貧困地區(qū)的交通、通信設(shè)施不足，技能脫貧的信息往往不能及時(shí)傳遞到貧困者那里。

信貸脫貧及有待完善的問(wèn)題。信貸脫貧是資產(chǎn)扶貧的具體形式，在政府財(cái)政貼息的機(jī)制誘導(dǎo)下，激勵(lì)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)將信貸資金投向具有生產(chǎn)潛力的貧困者或帶動(dòng)貧困戶(hù)直接就業(yè)的扶貧產(chǎn)業(yè)組織，提高他們的經(jīng)營(yíng)能力，激發(fā)深度貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，從而使深度貧困地區(qū)生成造血能力。但是，這種運(yùn)用金融手段實(shí)現(xiàn)脫貧的做法面臨以下現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：一是深度貧困地區(qū)對(duì)扶貧信貸的有效需求不足，深度貧困者缺少除投資資本以外的其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源；二是農(nóng)村金融市場(chǎng)尚不成熟，融資風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)缺乏，由于信貸扶持對(duì)象為缺乏技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)與風(fēng)險(xiǎn)管理的農(nóng)戶(hù)，所以信貸金融風(fēng)險(xiǎn)較高，同時(shí)限制了資本積累規(guī)模，難以產(chǎn)生預(yù)期效果；三是容易造成深度貧困地區(qū)內(nèi)的貧富分化。

綜上所述，上述脫貧舉措在優(yōu)化深度貧困地區(qū)的外部與內(nèi)部系統(tǒng)方面產(chǎn)生了一定的積極意義，但是由于深度貧困成因具有復(fù)雜性與形成時(shí)間的長(zhǎng)期性，所以深度貧困地區(qū)脫貧必然具有艱巨性、挑戰(zhàn)性。總的來(lái)看，上述脫貧舉措在與深度貧困地區(qū)對(duì)接時(shí)存在以下共性缺陷：一是與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化資源稟賦或現(xiàn)狀的契合度不夠；二是對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化資源稟賦中優(yōu)勢(shì)資源的發(fā)現(xiàn)不足；三是具有長(zhǎng)遠(yuǎn)脫貧效應(yīng)的舉措投入不足。從各因素對(duì)脫貧質(zhì)量的影響權(quán)重上看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況的影響最大，包括滿(mǎn)足基本需求的基礎(chǔ)設(shè)施，如飲用水、生活能源和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施，如交通、通信、電力；影響較大的因素是基本公共服務(wù)與產(chǎn)品的投入情況，包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等；再其次的影響因素是技能培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)扶貧。此外，在一些少數(shù)民族聚居的深度貧困地區(qū)，文化因素與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況具有同等的重要地位。由于文化信仰方面以及現(xiàn)代化水平方面存在差異，原有社會(huì)文化系統(tǒng)與現(xiàn)代社會(huì)文化系統(tǒng)之間隔離，產(chǎn)生深度貧困。此種貧困治理更具復(fù)雜性，其本質(zhì)是少數(shù)民族文化的現(xiàn)代化過(guò)程，即在保持民族社會(huì)文化特色的同時(shí)，運(yùn)用現(xiàn)代化的手段改善其生活，使其享受到現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展成果。在我國(guó)深度貧困地區(qū)脫貧過(guò)程中，存在一定程度上的避重就輕傾向，對(duì)那些建設(shè)難度大、投資見(jiàn)效周期長(zhǎng)、產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)脫貧效應(yīng)的民生事業(yè)方面投入相對(duì)較少，而對(duì)那些項(xiàng)目上馬快、投資見(jiàn)效快、產(chǎn)生快速脫貧效應(yīng)的民生項(xiàng)目投入較多，從而對(duì)深度貧困地區(qū)的高質(zhì)量脫貧產(chǎn)生消極影響。