一段時(shí)間以來(lái)，在一些地方基層治理中存在著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的“流行病”，個(gè)別群眾不顧法律和政策，遇事就鬧，甚至催生出專業(yè)的“鬧事團(tuán)隊(duì)”。有些基層干部自嘲，他們患了“恐鬧癥”。然而，也有群眾表示，有些“鬧”是出于無(wú)奈，正規(guī)渠道走不通，不鬧問題就得不到重視和解決。這個(gè)看似死結(jié)的難題，折射出當(dāng)下基層治理的軟肋。要破解基層治理的這一問題，關(guān)鍵要分析其原因，然后才能對(duì)癥下藥，找到解決問題的辦法。導(dǎo)致基層“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的根本原因在于基層治理體系不健全和治理能力建設(shè)滯后。
群眾訴求渠道不暢通，政府相關(guān)部門的回應(yīng)性不強(qiáng)，使一些群眾欲通過“鬧”來(lái)解決自身利益問題
在“人人都有麥克風(fēng)，人人都是通訊社”的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，政府部門對(duì)輿情的回應(yīng)不僅是簡(jiǎn)單公共消息，背后還牽連著政府形象、公眾知情權(quán)、官民互動(dòng)機(jī)制、網(wǎng)上群眾路線等。一個(gè)總是走在輿情公布前端的政府，一個(gè)總是滿足公眾知情權(quán)的政府，群眾才更愿意認(rèn)同它的民意敬畏感、全心全意的服務(wù)意識(shí)，以及聞情而動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)機(jī)制。老百姓走上街頭把事情“鬧大”往往都是因投訴無(wú)門，不得已而為之。“鬧”是需要花費(fèi)成本和精力的，還可能存在其他風(fēng)險(xiǎn)。多數(shù)情況下，群眾之所以把事情“鬧大”，是因?yàn)閭€(gè)別基層政府部門存在官僚主義作風(fēng)，不作為或亂作為，壓制不同的聲音，罔顧群眾利益而造成的。改革開放后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，產(chǎn)生了一些新的利益矛盾和沖突，如土地征收、房屋拆遷、勞資關(guān)系、合同糾紛、扶貧救濟(jì)、鄰避事件、族群糾紛等。個(gè)別干部對(duì)這些新問題和新矛盾漠不關(guān)心，或者受自身專業(yè)知識(shí)、法律知識(shí)和調(diào)解技巧等的限制，有的甚至還存在官商勾結(jié)、打壓群眾正當(dāng)利益訴求的現(xiàn)象，回避或激化矛盾，最終迫使民眾采取過激的方法將事情“鬧大”。
基層政府治理能力和手段相對(duì)不足，無(wú)法有效解決群眾的利益訴求。中國(guó)是一個(gè)多層級(jí)的政府治理結(jié)構(gòu)，從縱向看有五級(jí)政府，包括中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。此外，還有一些“準(zhǔn)政府”的村民委員會(huì)（居民委員會(huì)）。一般來(lái)說(shuō)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)屬于基層政府，它們沒有多大的公共政策決策權(quán)，主要的職責(zé)是執(zhí)行法律和政策。很多時(shí)候，法律和政策更注重原則性的規(guī)定，對(duì)處置矛盾的職責(zé)主體、處置標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍等沒有作出明確的規(guī)定，操作性不強(qiáng)。因此，基層政府在執(zhí)行法律和政策時(shí)就可能無(wú)所適從，當(dāng)碰到不同法律和政策之間不協(xié)調(diào)時(shí)，情況會(huì)更加凸顯。此外，政府還是一個(gè)高度專業(yè)化分工的組織體系，對(duì)某一領(lǐng)域事務(wù)的處置往往涉及到不同的政府部門，容易出現(xiàn)不同部門之間推諉扯皮的現(xiàn)象，使民眾的訴求久拖不決。再有，中國(guó)實(shí)行的是省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)財(cái)政體制，縣鄉(xiāng)普遍存在財(cái)力不足的窘境，入不敷出制約了其解決群眾物質(zhì)利益問題的能力。在這種情況下，基層政府不得不將群眾的利益訴求或矛盾糾紛上交給上級(jí)政府。但上級(jí)政府比基層政府面臨更大的信息不對(duì)稱性，訴求當(dāng)事人對(duì)上級(jí)政府存在更大的畏懼心理，由上級(jí)政府替基層政府處置民眾的利益糾紛，難度更大成本更高，更容易誘發(fā)當(dāng)事人的過激行為。
社會(huì)治理體系不健全，多元主體參與治理的共建共治共享格局尚未形成
社會(huì)是一個(gè)非常復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，存在各種不同的利益主體，不同主體的訴求不一樣，再加上不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度和要素結(jié)構(gòu)各異，彼此之間歷史文化傳統(tǒng)也存在差別，在這種情況下政府如果想包攬所有事務(wù)，就可能會(huì)因信息不對(duì)稱性和手段方法的適用性不強(qiáng)而力不從心，有時(shí)還可能造成好心辦壞事的結(jié)果。因此，一個(gè)好的治理結(jié)構(gòu)，需要在政府與社會(huì)、民眾之間形成互相信任和合作伙伴關(guān)系，政府善于轉(zhuǎn)移職能，調(diào)動(dòng)社會(huì)上的其他力量參與到民眾的訴求解決機(jī)制中來(lái)，這樣可以起到事半功倍的效果。黨的十八大報(bào)告中提出要形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制，中共十八屆五中全會(huì)更提出了“打造各種力量共建共治共享的社會(huì)治理局面”，就是回應(yīng)了上述社會(huì)治理客觀形勢(shì)的要求。但是，總體上來(lái)說(shuō)，中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展比較緩慢、數(shù)量不足、公信力不高，存在“非營(yíng)利失靈”現(xiàn)象，普通公民的民主意識(shí)和參與意識(shí)不強(qiáng)，從而使中國(guó)多元治理格局尚未真正形成，其他主體協(xié)助政府化解社會(huì)矛盾方面的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮出來(lái)。在這種情況下，當(dāng)民眾在政府部門求訴無(wú)門時(shí)，沒有第三種力量可以充當(dāng)“減壓閥”的作用，只能寄希望于將事情“鬧大”。
同時(shí)，社會(huì)輿論監(jiān)督不完善。社會(huì)問題越早被發(fā)現(xiàn)和越早引起相關(guān)部門的重視，就越容易得到解決。否則，會(huì)使問題越積越嚴(yán)重，治理的難度和成本也會(huì)越大。完善的社會(huì)輿論監(jiān)督可以使問題在早期階段或萌芽階段被曝光，既可以及早引起政府部門的重視并加以解決，還可以將官僚主義和不當(dāng)?shù)墓偕剃P(guān)系暴露在陽(yáng)光下，遏制腐敗現(xiàn)象。同時(shí)，完善的輿論監(jiān)督也可以促進(jìn)社會(huì)的文明進(jìn)步和道德水平的提高，規(guī)范民眾的行為，促使公民行為的理性化和合理化，形成有法必依的良好社會(huì)氛圍。但是，一段時(shí)期以來(lái)，一些地方出于各種原因，偏愛新聞?shì)浾摵兔襟w的“正面報(bào)道”，對(duì)正常的輿論批評(píng)顧慮重重，最終輿論監(jiān)督的功能沒有很好地發(fā)揮出來(lái)，使一些地方民眾的非理性行為得不到有效遏制。
干部考核和問責(zé)機(jī)制存在缺陷。較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，不少地方都出臺(tái)了相應(yīng)的考核和問責(zé)辦法，它們多以目標(biāo)和結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樘攸c(diǎn)，以上訪或越級(jí)上訪次數(shù)、群體性事件數(shù)量和規(guī)模等作為衡量維穩(wěn)工作的標(biāo)準(zhǔn)。這種管理方法必然助長(zhǎng)不問過程只問結(jié)果的傾向，使一些政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部只追求表面上的和諧和穩(wěn)定，不敢堅(jiān)持原則和嚴(yán)格按法律和制度辦事，當(dāng)和事佬，多一事不如少一事，對(duì)一些無(wú)理取鬧者一味妥協(xié)退讓和息事寧人，以換取對(duì)自己有利的考核結(jié)果。到頭來(lái)，產(chǎn)生了“羊群效應(yīng)”，其他群眾因看到了“鬧”的好處而效仿，久而久之，法律和制度被拋在了一邊，社會(huì)治理局面出現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)。
如何從源頭上破解“恐鬧癥”
強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)新問責(zé)機(jī)制，疏通民眾的訴求渠道，提升政府的回應(yīng)力。應(yīng)該借助全面從嚴(yán)治黨和從嚴(yán)治政的東風(fēng)，強(qiáng)化基層部門、領(lǐng)導(dǎo)干部和其他工作人員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，給官僚主義和不作為來(lái)一個(gè)釜底抽薪。
加強(qiáng)法治建設(shè)，合理配置基層治理資源，提高基層政府應(yīng)對(duì)群眾訴求和化解矛盾沖突的能力。在國(guó)家大力推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，要立足于頂層設(shè)計(jì)，講究法律和政策措施的系統(tǒng)性，又要講究其實(shí)踐性和操作性，減少制度的空白。
加快多元主體參與的共建共治共享社會(huì)治理格局建設(shè)步伐。大力扶持社會(huì)組織的生長(zhǎng)和發(fā)育。盡快出臺(tái)和落實(shí)組織和個(gè)人捐贈(zèng)非營(yíng)利組織后的稅收優(yōu)惠政策，激發(fā)企業(yè)和社會(huì)各界人士捐助社會(huì)組織的積極性。積極推廣政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的模式，形成政社合作伙伴關(guān)系。
廣開言路，發(fā)揮媒體的監(jiān)管作用。要摒棄“報(bào)喜不報(bào)憂”的錯(cuò)誤輿論觀，樹立“客觀負(fù)面報(bào)道也是正能量”“批評(píng)報(bào)道也是正能量”的觀念，對(duì)各種熱點(diǎn)事件和群體性事件的報(bào)道采取更多的包容態(tài)度。
（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）
