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40年政治體制改革的發(fā)展脈絡(luò)

中國(guó)的政治體制改革與改革開放進(jìn)程相伴而生,在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義基本政治制度不變的前提下,始終圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主題,穩(wěn)步推進(jìn)改革,滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)政治上層建筑提出的要求,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得的巨大成就離不開政治體制改革的促進(jìn)作用。筆者按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)的前趨后繼關(guān)系,梳理改革開放四十年來(lái)政治體制改革的脈絡(luò),為新時(shí)代進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革提供借鑒和參照。

1978年至1989年的政治體制改革是起步階段,重在重建

1978年12月,黨的十一屆三中全會(huì)確立了實(shí)事求是的思想路線和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政治路線。思想路線和政治路線的實(shí)現(xiàn),要靠組織路線來(lái)保證,全面系統(tǒng)地解決黨內(nèi)高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制就成為關(guān)系全局的戰(zhàn)略問(wèn)題。

廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制,實(shí)行干部隊(duì)伍“四化”。鄧小平同志于1980年8月在政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話,提出切實(shí)改革并完善黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度,保證黨和國(guó)家政治生活的民主化,成為中國(guó)政治體制改革的綱領(lǐng)性文獻(xiàn),開啟了政治體制改革的序幕。1982年12月,五屆人大第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》,規(guī)定國(guó)家、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆,標(biāo)志著黨的干部離退休制度初步建立,廢除了干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制,妥善解決了干部隊(duì)伍嚴(yán)重老化問(wèn)題。

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要,實(shí)行黨政分開、簡(jiǎn)政放權(quán)。1986年9月,根據(jù)鄧小平同志的建議,中共中央成立了中央政治體制改革研討小組,開始醞釀和設(shè)計(jì)政治體制改革的總體方案。1987年10月,十二屆七中全會(huì)原則同意了《政治體制改革總體設(shè)想》方案。1987年10月,黨的十三大報(bào)告指出實(shí)行“黨政分開”、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分任制,理順中央和地方的關(guān)系,放松中央對(duì)地方政府的限制,探索“縱向分權(quán)”和“橫向分類”為內(nèi)容的干部人事制度改革,下放干部管理權(quán)限,將這一階段的政治體制改革推向高潮。

恢復(fù)和發(fā)展法制?;謴?fù)和發(fā)展法制是這一階段政治體制之對(duì)民主政治新探索的起點(diǎn)。1979年2月,全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)成立,以加強(qiáng)立法工作。新通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》中規(guī)定,“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判,只服從法律”,1979年中共中央提出“取消各級(jí)黨委審批案件的制度”,保障人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)、人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。1982年憲法首次規(guī)定“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。這些舉措為改革開放初期的民主法治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

廢除人民公社,實(shí)行基層民主和村社自治。1980年建立了村民委員會(huì)、職工代表大會(huì)和居民委員會(huì),1982年憲法確認(rèn)了其法律地位。1983年10月,中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行政社分開,建立鄉(xiāng)政府的通知》,在全國(guó)農(nóng)村恢復(fù)鄉(xiāng)政府,實(shí)現(xiàn)政社分開,廢除人民公社制度。1988年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,1989年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》,逐步健全基層民主自治的基本制度體系,顯著提升了基層民主自治的規(guī)范化、制度化、法治化程度。

1989年至2002年的政治體制改革是調(diào)整推進(jìn)階段,重在穩(wěn)定

經(jīng)過(guò)1989年的政治風(fēng)波,新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體開始深刻反思中國(guó)政治體制改革的理論與實(shí)踐。1989年12月,江澤民同志在黨建理論研討班上指出,“政治體制改革要堅(jiān)定地繼續(xù)進(jìn)行下去。但是,應(yīng)該明確,這種改革不是要削弱、更不是要取消黨的領(lǐng)導(dǎo),而是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”。強(qiáng)調(diào)了黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部原則。對(duì)政治體制改革的主攻方向也作了重大調(diào)整,停止實(shí)行“黨政分開”。改變干部隊(duì)伍不能適應(yīng)改革開放的新形勢(shì),建立國(guó)家公務(wù)員制度,探索干部分類管理,是這一時(shí)期政治體制改革的重要內(nèi)容和突出成就。

推行公務(wù)員制度。1988年3月,按照七屆全國(guó)人大一次會(huì)議的決定組建了國(guó)家人事部,標(biāo)志著國(guó)家公務(wù)員制度開始向?qū)嵤╇A段過(guò)渡。1989年起即開始在國(guó)務(wù)院6個(gè)部門和全國(guó)2個(gè)城市進(jìn)行公務(wù)員制度的試點(diǎn)工作??荚囦浻弥贫?、親屬回避制度、人事考核制度、人員培訓(xùn)制度等單項(xiàng)制度的實(shí)踐在全國(guó)范圍內(nèi)試行并取得明顯的效果。從1993年11月《國(guó)家公務(wù)員制度實(shí)施方案》的出臺(tái),到1997年底,我國(guó)公務(wù)員制度入軌工作基本完成。2000年6月黨中央下發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》),在這一《綱要》的指導(dǎo)下,2002年7月,黨中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,對(duì)干部選拔任用工作的重要原則和基本程序作出明確的規(guī)定,干部人事管理向著科學(xué)化、民主化和法治化邁出關(guān)鍵的一步。

完善人民代表大會(huì)制度,加強(qiáng)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法和監(jiān)督等職能,使依法治國(guó)成為治理國(guó)家的基本方略。正是從這種政治思考出發(fā),1997年十五大報(bào)告把政治體制改革提到了突出的位置,勾畫了政治體制改革跨世紀(jì)的藍(lán)圖,江澤民同志提出“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本目標(biāo)。1999年正式將依法治國(guó)寫入憲法。2001年1月,江澤民同志在全國(guó)宣傳部長(zhǎng)會(huì)議上,提出“把依法治國(guó)與以德治國(guó)緊密結(jié)合起來(lái)”的治國(guó)方略,這在中國(guó)政治發(fā)展史上具有劃時(shí)代的意義。

加緊立法的步伐,制定了大量的法律法規(guī)。截至2002年8月底,全國(guó)人大及其常委會(huì)共審議通過(guò)法律301件,法律解釋7件,有關(guān)法律問(wèn)題的決定122件。從根本上改變了過(guò)去無(wú)法可依的狀況,為中國(guó)特色社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展提供了法律保障。

2002年至2012年的政治體制改革是漸進(jìn)發(fā)展階段,重在和諧

進(jìn)入21世紀(jì),經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的迅速變化和社會(huì)矛盾的多發(fā),帶來(lái)了利益關(guān)系的變化、權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)和政治參與要求的增多。貫徹“以人為本”的思想、建設(shè)服務(wù)型政府、繼續(xù)改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,提高黨的執(zhí)政能力,成為這一時(shí)期政治體制改革的三大亮點(diǎn)。

繼續(xù)改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,提高黨的執(zhí)政能力。2004年9月,黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》,提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),成為政治價(jià)值觀轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志,意義深遠(yuǎn);提出科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政,標(biāo)志著黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式有了全新認(rèn)識(shí)。

從2005年1月開始,全黨開展保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng),鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ);完善信訪工作責(zé)任制,綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等方法,依法及時(shí)合理地處理群眾反映的問(wèn)題,實(shí)踐執(zhí)政為民,密切了黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。

服務(wù)型政府的建設(shè)有突破,取得矚目成就。2003年10月,黨的第十六屆三中全會(huì)提出要在全國(guó)范圍深入踐行建設(shè)服務(wù)型政府的施政目標(biāo)。2005年3月,十屆全國(guó)人大三次會(huì)議將“努力建設(shè)服務(wù)型政府”上升為國(guó)家意志。2006年10月,黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》,提出建設(shè)“公共服務(wù)體系”。2007年10月,黨的十七大報(bào)告提出“行政管理體制改革是深化政治體制改革的重要環(huán)節(jié)”,其目標(biāo)是建立服務(wù)型政府。2008年黨的十七屆二中全會(huì)提出加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的要求,取得令人矚目的成就。

以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主,有序擴(kuò)大人民的民主政治參與。中共中央2004年9月頒布的《黨員權(quán)利保障條例》,黨員民主權(quán)利的確定和保障是黨的民主建設(shè)的邏輯起點(diǎn),意義重大。一方面,有利于發(fā)展黨內(nèi)民主,健全黨內(nèi)生活;另一方面,有利于推進(jìn)基層民主,擴(kuò)大人民群眾的民主參與。黨的十七大以來(lái),發(fā)展完善了民主選舉、社會(huì)意見征詢及各種聽證制度,公眾通過(guò)政府網(wǎng)站、熱線電話、公眾留言板等手段反映社情民意。這些政治參與形式使黨的執(zhí)政方略、法律法規(guī)和方針政策能夠準(zhǔn)確地反映和代表人民群眾的根本利益。

2012年至今的政治體制改革是深化發(fā)展階段,重在全面

十八大以來(lái),為呼應(yīng)社會(huì)日益增長(zhǎng)的政治參與要求,維護(hù)社會(huì)公平正義的愿望和化解久拖不決的公權(quán)力失范問(wèn)題,黨的十八屆三中全會(huì)作出《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,政治體制改革的重點(diǎn)指向了協(xié)商民主、司法改革和反腐倡廉三個(gè)方面。

推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。2012年11月,黨的十八大報(bào)告要求,“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度。完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制,推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。把發(fā)展協(xié)商民主作為國(guó)家政治建設(shè)的重點(diǎn),在黨的政治報(bào)告中是首次提出。2013年11月,十八屆三中全會(huì)對(duì)推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作出了全面的規(guī)劃和部署,如構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系,發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用,發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民的主重要渠道作用。2015年2月,中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》,對(duì)新形勢(shì)下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等作出全面部署,是指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。2012年11月,十八大報(bào)告指出:“要堅(jiān)持中國(guó)特色反腐倡廉道路,堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針,全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè),做到干部清正、政府清廉、政治清明。”2014年10月,十八屆四中全會(huì)將反腐倡廉的體制建設(shè)納入了法治的軌道。具體的舉措有:依法全面履行政府職能、健全依法決策機(jī)制、深化行政執(zhí)法體制改革、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督,全面推進(jìn)政務(wù)公開。從法治建設(shè)的源頭上、根本上,防范、制約和懲治腐敗的產(chǎn)生。2017年3月,王岐山同志參加十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議北京代表團(tuán)的審議時(shí)指出,通過(guò)建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì),整合反腐敗資源力量,形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制,形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系,有效實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

大力推進(jìn)司法體制改革。社會(huì)的公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的核心價(jià)值追求,關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“進(jìn)一步深化司法體制改革,堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度,確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。十八屆三中全會(huì)針對(duì)司法領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題提出了一系列改革舉措,如維護(hù)憲法法律權(quán)威,深化行政執(zhí)法體制改革,確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán),健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,完善人權(quán)司法保障制度。十八屆四中全會(huì)對(duì)保障司法公正作出了更深入的部署,如完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度,優(yōu)化司法職權(quán)配置,推進(jìn)嚴(yán)格司法,保障人民群眾參與司法,加強(qiáng)人權(quán)司法保障,加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督。

回顧歷史,展望未來(lái)。我們預(yù)測(cè)未來(lái)政治體制改革將聚焦以下三個(gè)方面:一是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記的核心地位,保證黨中央在全黨的核心地位。關(guān)鍵要在實(shí)踐中將這個(gè)原則轉(zhuǎn)化為一套比較完整具體的制度保證和機(jī)制安排。二是全面推進(jìn)依法治國(guó),抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。加大改革司法體制和運(yùn)行機(jī)制的力度,健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制,依法執(zhí)政,依法行政,約束公權(quán)。三是盡快實(shí)現(xiàn)政治參與的制度化、程序化和技術(shù)化,抓住人民群眾這個(gè)“關(guān)鍵多數(shù)”,一切權(quán)力屬于人民,不以地位、財(cái)富、關(guān)系來(lái)分配政治權(quán)力,實(shí)現(xiàn)多數(shù)參與、全程參與、嵌入?yún)⑴c和制度參與,滿足中下層群眾和普通黨員的合理政治訴求,將人民當(dāng)家作主落到實(shí)處。

(作者為北京交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo))

【注:本文系北京市宣傳文化高層次人才培養(yǎng)資助項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):2017XCB029)和北京市教委共建項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖對(duì)北京高校大學(xué)生政治態(tài)度的影響調(diào)查研究”(項(xiàng)目編號(hào):L14H100010)的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《鄧小平文選》(第二卷),北京:人民出版社,1994年。

責(zé)編/谷漩 美編/李祥峰

聲明:本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容,任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán),轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者,否則追究法律責(zé)任。

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