【摘要】執(zhí)法主體的“選擇性執(zhí)法”行為關(guān)系到廣大行政相對人的切身利益，關(guān)乎行政機(jī)關(guān)的形象和權(quán)威，更關(guān)乎行政法治建設(shè)全局。因此，杜絕不合理的“選擇性執(zhí)法”行為就應(yīng)完善立法規(guī)制，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與執(zhí)法人員的責(zé)任追究，加強(qiáng)司法審查力度。

【關(guān)鍵詞】“選擇性執(zhí)法”  “行為選擇”  自由裁量權(quán)    【中圖分類號】D922.1    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，一切決策的作出，都必須在法律的范圍內(nèi)行使，不能由執(zhí)法人員按照自己的意愿隨意行使，不能超越法治的界限，否則就是違法行為。然而，近年來個別行政機(jī)關(guān)的“選擇性執(zhí)法”行為，造成了執(zhí)法的不公現(xiàn)象。可以說，“選擇性執(zhí)法”行為背離了法治思維，嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力。

對“選擇性執(zhí)法”的認(rèn)知

何謂“選擇性執(zhí)法”？舉例明晰：原告為某有限公司，被告為區(qū)城管局和區(qū)政府。原告門口放置了兩個石獅子，而位于其對面的一家公司以石獅子破壞市容市貌、影響城市環(huán)境為由，要求區(qū)城管局對原告作出處罰。區(qū)城管局作出了《責(zé)令改正通知書》要求該原告五日內(nèi)清除門口的石獅子，原告不服向區(qū)政府提出了行政復(fù)議，區(qū)政府維持了城管局作出的決定。原告起訴至法院，原告認(rèn)為同樣在一條街道的幾家銀行門口也放置著石獅子，放置時間比原告的早，石獅子的體積也比原告的大，而被告區(qū)城管局只要求原告清除石獅子，不要求銀行清除石獅子，這就屬于“選擇性執(zhí)法”。

現(xiàn)實(shí)中“選擇性執(zhí)法”存在兩種不同的“行為選擇”：一種是合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”，另一種是不合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”。合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”可以保證個案的公正，節(jié)約執(zhí)法成本，提高執(zhí)法的可信度。比如，在某一特定時期，某一地域范圍內(nèi)，執(zhí)法者選擇集中執(zhí)法力量在該地域進(jìn)行集中性執(zhí)法，相對減少了其他地區(qū)的執(zhí)法資源配置，這是“行為選擇”中的地域“選擇性執(zhí)法”。所以，合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”具有其一定的積極作用。但由于法律的滯后性、個案的特殊性、人情的現(xiàn)實(shí)性、利益的關(guān)聯(lián)性，同案情不同處理方式普遍存在，這種不合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”違背了公平、正義、平等的法治理念，讓社會公眾深感不滿。故執(zhí)法人員根據(jù)自己的主觀惡好、利益誘惑來采取區(qū)別性對待是有違公正和平等原則的，更是一種權(quán)力尋租和執(zhí)法腐敗，理應(yīng)受到約束和規(guī)制。

“選擇性執(zhí)法”中“行為選擇”的現(xiàn)實(shí)困境

法理和情理的價值沖突。我國五千多年的人情社會已形成其固有的道德價值理念，當(dāng)作為行政執(zhí)法依據(jù)的法律規(guī)定與人們的通常認(rèn)知發(fā)生沖突時，行政執(zhí)法人員該如何適用？比如，行政相對人基于救死扶傷而實(shí)施的闖紅燈行為，行政主體對該違法行為是處罰還是不處罰？是應(yīng)該保護(hù)個體生命，還是維護(hù)《中華人民共和國道路交通安全法》的尊嚴(yán)？如果執(zhí)法者攔下為趕去醫(yī)院救助患者而闖紅燈的相對人并對其進(jìn)行當(dāng)場處罰，這無疑會威脅和損害患者的生命健康權(quán)，這在大多數(shù)民眾心里也是不可接受的；如果執(zhí)法者選擇了為維護(hù)生命權(quán)而對該行政相對人沒有作出處罰，這種“選擇性執(zhí)法”卻可以得到大眾的認(rèn)同，這種“行為選擇”是合理的和可被接受的。現(xiàn)實(shí)社會的復(fù)雜多樣，法理和情理無法避免的沖突，導(dǎo)致行政執(zhí)法“行為選擇”的不可避免。

法律理解與法律素養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)沖突。執(zhí)法是個人主觀意識主導(dǎo)的行為，執(zhí)法行為則是執(zhí)法者意志的外化表現(xiàn)。“選擇性執(zhí)法”除了受法律本身的影響之外，執(zhí)法者個人的道德水準(zhǔn)、法律素養(yǎng)和運(yùn)用法律的能力等因素也非常重要。少數(shù)基層執(zhí)法者的職業(yè)道德素質(zhì)不高，不能約束自身、不能抗拒外部的利益或人情的干擾；少數(shù)基層執(zhí)法者對法律掌握不全面、在法律缺失和空白的情況下不能深諳法條背后的立法宗旨和理念，不能本著盡可能貼近立法初衷的原則，作出合法合理的行政行為，較好地解決新生的社會問題和矛盾；個別基層執(zhí)法者將自己的個人私利置于執(zhí)法目標(biāo)之上，將權(quán)力作為謀取私利的工具，采用不合理的“選擇性執(zhí)法”行為給自身帶來各種直接或者間接的利益。行政執(zhí)法人員對法律理解所應(yīng)達(dá)到的認(rèn)知程度和現(xiàn)實(shí)中個別行政執(zhí)法人員法律素養(yǎng)低下的現(xiàn)狀的沖突是“選擇性執(zhí)法”“行為選擇”的又一困境。

“選擇性執(zhí)法”中“行為選擇”的規(guī)制

立法規(guī)制。面對不同情況，一要做到“選擇性執(zhí)法”與法律規(guī)則和法律原則之間的平衡，唯有嚴(yán)格按照程序進(jìn)行執(zhí)法，唯有經(jīng)過公正程序檢驗(yàn)的執(zhí)法行為，才能保證實(shí)體權(quán)益的公正公平。行政程序是控權(quán)機(jī)制中最重要的環(huán)節(jié)，程序正義可以生成實(shí)體正義。二要制定細(xì)化而明確的裁量標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法者在執(zhí)法過程中擁有的行政自由裁量權(quán)具有濫用的特質(zhì)，而自由裁量權(quán)的存在又是法律和現(xiàn)實(shí)的雙重需要。唯有限制和約束執(zhí)法者隨心所欲，恣意裁量的行為傾向，方能使裁量權(quán)的自由性在一定程度上得以約束。因此，必須明確執(zhí)法過程中裁量權(quán)的運(yùn)用空間和范圍，細(xì)化裁量權(quán)行使的情形和可自由裁量的范圍領(lǐng)域，在法律允許的自由幅度范圍內(nèi)，給予裁量權(quán)更為細(xì)化而具體的適用對象、適用情形和適用標(biāo)準(zhǔn)，將裁量權(quán)的適用空間依據(jù)不同的情形作出不同的適用標(biāo)準(zhǔn)，以保證執(zhí)法的公正統(tǒng)一，從而在一定程度上約束不合理的行政執(zhí)法的“行為選擇”。

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)制。一是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督的一條重要途徑，復(fù)議機(jī)關(guān)針對下級行政機(jī)關(guān)不合理的“選擇性執(zhí)法”行為，可作出糾正或責(zé)令下級行政機(jī)關(guān)予以糾正的復(fù)議決定，從而強(qiáng)化行政內(nèi)部的監(jiān)督作用。二是強(qiáng)化執(zhí)法人員的責(zé)任追究。對于行政相對人而言，行政執(zhí)法主體擁有優(yōu)越的權(quán)力地位，“選擇性執(zhí)法”行為即是這種優(yōu)越性的體現(xiàn)。面對不公正的“選擇性執(zhí)法”行為，相對人內(nèi)心的抵制和抗拒唯有在執(zhí)法人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任追究之時，才得到緩解和釋放。建立不合理的“選擇性執(zhí)法”行為責(zé)任追究機(jī)制是合理的“選擇性執(zhí)法”行為的保障，從行政責(zé)任的承擔(dān)到刑事責(zé)任的落實(shí)、從對行政機(jī)關(guān)的責(zé)任追究到對具體行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究、從個人的職務(wù)升遷和降免到名譽(yù)和金錢的處罰等多方面，建立對不合理的“選擇性執(zhí)法”行為責(zé)任追究機(jī)制，以確保執(zhí)法人員不能、不敢進(jìn)行不合理的“選擇性執(zhí)法”行為，從而達(dá)成實(shí)現(xiàn)“黨和政府與人民群眾的根本利益是一致的，是人民群眾利益的忠實(shí)代表”的目的。

司法審查。一是鑒于自由裁量權(quán)在我國行政體系內(nèi)客觀而普遍的存在，建立強(qiáng)化我國司法機(jī)關(guān)對行政行為的司法審查乃是現(xiàn)實(shí)之所需。《中華人民共和國行政訴訟法》明確了司法審查的范圍既包含合法性也涵蓋合理性，對“選擇性執(zhí)法”行為的司法審查主要是對不合理的“選擇性執(zhí)法”行為的審查，審查的重點(diǎn)應(yīng)是：行政自由裁量權(quán)的行使是否有法律、法規(guī)的授權(quán)，行政強(qiáng)制措施的適用是否與行政相對人違法行為的程度相適應(yīng)，“選擇性執(zhí)法”所要達(dá)到的目的與“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)實(shí)意義是否相一致等。二是司法的獨(dú)立是公正司法審查的前提，在行政干預(yù)下的司法審查難以令人信服，也無法樹立法律的權(quán)威和司法的權(quán)威。盡管法院相對于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督而言，具有一定的公正性，但在司法不獨(dú)立的情況下，司法對不合理的“選擇性執(zhí)法”行為的審查，仍無法做到公平公正。所以，司法獨(dú)立性和權(quán)威性是遏制不合理的“選擇性執(zhí)法”行為的重要舉措。

總之，因“選擇性執(zhí)法”行為存在的客觀性和必然性，準(zhǔn)確區(qū)分“選擇性執(zhí)法”的合理執(zhí)法行為和不合理執(zhí)法行為，接納前者而有效的規(guī)范和約束后者，這對遏制權(quán)力尋租和執(zhí)法腐敗，對建設(shè)法治政府、法治社會和法治國家具有非凡的意義。

（作者為中共石家莊市委黨校副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①秦培濤、趙閃：《黨群關(guān)系視角下群體性事件的生成邏輯與治理路徑研究》，《石家莊鐵道大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2017年第1期。

責(zé)編/肖晗題    美編/楊玲玲  史航（見習(xí)）

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