自1994年三家政策性銀行（國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）成立以來，經(jīng)過二十多年的曲折變革，政策性金融機(jī)構(gòu)獲得了一定的發(fā)展，并在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的方方面面發(fā)揮著不可替代的重要作用。但放眼世界，要辦成真正的以人民為中心的政策性金融機(jī)構(gòu)，尚需從國家治理的層面完善相關(guān)機(jī)制體制。國家治理的現(xiàn)代化被稱為繼“四個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)”之后的第五個(gè)現(xiàn)代化，包括治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化兩個(gè)方面。在市場決定資源配置方式的視角下，要實(shí)現(xiàn)政策性金融機(jī)構(gòu)的有效改革與科學(xué)發(fā)展，并有序推進(jìn)相關(guān)運(yùn)作機(jī)制和模式創(chuàng)新，關(guān)鍵就是在充分發(fā)揮市場決定性作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府的作用，即構(gòu)建與政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化的國家治理機(jī)制。

國家治理在政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展中的作用機(jī)理

“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語的“掌舵”一詞，其原意有“控制、引導(dǎo)和操縱”之意。國家治理是指政府在充分發(fā)揮市場作用的前提下，通過政府、市場和社會(huì)的共同治理，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公共利益最大化。中共十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理的理想狀態(tài)是善治，“善治”是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會(huì)管理過程，民主和法治是實(shí)現(xiàn)善治的基本途徑，也是國家治理中最為核心的基本原則。俞可平（2014）在綜合比較的基礎(chǔ)上，提出善治的十個(gè)要素，分別是合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、公民參與、穩(wěn)定性、廉潔和公正性。在政府、市場和社會(huì)等國家治理子系統(tǒng)中，由于政府對(duì)于人類能否實(shí)現(xiàn)善治實(shí)質(zhì)上起著決定性作用，因此善政是善治的前提和基礎(chǔ)，更是關(guān)鍵。所謂善政，也即良好的政府，善政包含八個(gè)要素，分別是民主、責(zé)任、服務(wù)、質(zhì)量、效益、專業(yè)、透明和廉潔。

總體來看，在市場決定資源配置方式的視角下，善治的十要素與善政的八要素在各自和相互間都有著內(nèi)在統(tǒng)一的關(guān)系。針對(duì)善治的十要素，合法性是善治的前提，只有人們從內(nèi)心認(rèn)可相關(guān)的社會(huì)秩序和制度才可能具備國家治理長期穩(wěn)定的民眾基礎(chǔ)，從而才有社會(huì)政治的穩(wěn)定性；而法治是基本保障，只有建立在保護(hù)公民平等和自由等基本政治權(quán)利的法律之上的社會(huì)秩序，才有可能保障社會(huì)群體的公平公正性；在法治的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)善治首先需要為公共利益負(fù)責(zé)任的公共管理機(jī)構(gòu)和公職人員，以及時(shí)、準(zhǔn)確回應(yīng)民眾的現(xiàn)實(shí)訴求，進(jìn)一步地就需要廉潔的政府機(jī)構(gòu)和人員，提高政府信息的透明性以鼓勵(lì)公民積極參與國家治理。針對(duì)善政的八要素，民主是根本，國家治理的一切都是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，即執(zhí)政為民，對(duì)人民負(fù)責(zé)；要實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，就需要政府提供高效的、高質(zhì)量的公共服務(wù)和產(chǎn)品，以及透明的政策信息；要高效地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)首先就需要高效、專業(yè)和廉潔的政府管理團(tuán)隊(duì)和官員?？梢?，在市場決定視角下，善治和善政的諸要素各自及相互間有著有機(jī)的、內(nèi)在的統(tǒng)一關(guān)系。

政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展與國家治理的內(nèi)在一致性

想要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，想要更好地發(fā)揮政府的作用，作為政策性金融機(jī)構(gòu)就要實(shí)現(xiàn)有效的模式創(chuàng)新，其關(guān)鍵是堅(jiān)持以人民利益為中心，在有效戰(zhàn)略和現(xiàn)代治理雙向互動(dòng)中找到并逐步構(gòu)建實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)有效的運(yùn)作機(jī)制和相應(yīng)的發(fā)展路徑。國家治理現(xiàn)代化有五個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)：一是制度化，二是民主化，三是法治，四是效率，五是協(xié)調(diào)；而政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的關(guān)鍵著力點(diǎn)是公共戰(zhàn)略、公共治理、市場效率和動(dòng)態(tài)調(diào)整。政策性金融機(jī)構(gòu)本身作為政府與市場的一個(gè)巧妙結(jié)合體，服從“服務(wù)于社會(huì)公共利益最大化”這一宗旨，而國家治理就是通過政府、市場、社會(huì)的共同治理，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公共利益最大化的活動(dòng)過程，這說明政策性金融機(jī)構(gòu)與國家治理在宗旨和運(yùn)作機(jī)制上高度統(tǒng)一。

國家治理的現(xiàn)代化是政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展改革的必要條件

在影響政策性金融機(jī)構(gòu)效率水平的主要因素中，政府的作用、政策性金融立法和外部監(jiān)管考評(píng)機(jī)制等三個(gè)因素對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)提升中低收入居民和中小微企業(yè)的效率水平都具有十分顯著的影響。因此，提升政策性金融機(jī)構(gòu)的效率水平（包括社會(huì)合理性和經(jīng)濟(jì)有效性兩個(gè)層面）就需要加強(qiáng)政府的作用，加快政策性金融立法并完善對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督考評(píng)機(jī)制?？梢?，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展呼喚并依存于國家治理的現(xiàn)代化，這是實(shí)現(xiàn)其改革發(fā)展的必要條件。

在對(duì)國外政策性金融組織理論和實(shí)踐比較借鑒基礎(chǔ)之上，政策性金融機(jī)構(gòu)在公共戰(zhàn)略和公共治理等方面尚有較大的提升空間。首先，在公共戰(zhàn)略方面要制定政策性金融的發(fā)展規(guī)劃。美國的農(nóng)業(yè)信貸體系、日本政策性金融公庫等政策性金融機(jī)構(gòu)在成立之初就明確了支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)客戶等戰(zhàn)略定位，并提出很多執(zhí)行力很強(qiáng)的具體支持措施（比如，支持戰(zhàn)略客群的產(chǎn)品數(shù)量和金額等），這體現(xiàn)了政府對(duì)于社會(huì)公眾尤其是強(qiáng)位弱勢(shì)群體應(yīng)盡的公共責(zé)任。因此，戰(zhàn)略客群定位上應(yīng)制度化地向農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營、中小微企業(yè)融資、住房金融、教育、環(huán)境保護(hù)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域等細(xì)分部門或領(lǐng)域覆蓋，根據(jù)客觀實(shí)際對(duì)所有戰(zhàn)略定位客群進(jìn)行細(xì)分，并基于此制定詳細(xì)、可操作的中國政策性金融戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。其次，在公共治理方面要提升對(duì)政策性金融的監(jiān)管等級(jí)等相關(guān)機(jī)制，并加強(qiáng)監(jiān)管、評(píng)估和管理。借鑒俄羅斯發(fā)展與對(duì)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)銀行和巴西開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)在公共治理層面的實(shí)踐（如俄羅斯總理梅德韋杰夫是俄羅斯發(fā)展與對(duì)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)銀行的監(jiān)事會(huì)主席），說明現(xiàn)代化國家治理的具體實(shí)現(xiàn)路徑以及其監(jiān)管規(guī)格與級(jí)別之于政策性金融機(jī)構(gòu)科學(xué)發(fā)展的重要性。黨中央、國務(wù)院、全國人大和全國政協(xié)等國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)可以借鑒此做法，提升政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)格，監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人由國家總理或人大委員長或政協(xié)主席擔(dān)任，通過細(xì)化和完善在基本政治制度范疇內(nèi)（如中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度）的重要制度機(jī)制和相關(guān)執(zhí)行細(xì)則，進(jìn)一步加大對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行戰(zhàn)略情況的評(píng)估、監(jiān)督和管理。

國家治理的現(xiàn)代化可提升政策性金融機(jī)構(gòu)的效能

在公共戰(zhàn)略的層面，與國家治理的宗旨目標(biāo)等具有高度的一致性。善治中的合法性、責(zé)任性、穩(wěn)定性和公正性等四個(gè)要素以及善政中的民主和責(zé)任等兩個(gè)要素集中體現(xiàn)了公共戰(zhàn)略的范疇與內(nèi)容。市場決定視角下政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的目的是要實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，這與國家治理的善治和善政的最終目標(biāo)一致，而想要實(shí)現(xiàn)這個(gè)宗旨就要打造民主政府、責(zé)任政府，就要符合合法性機(jī)制的要求，確保社會(huì)的公平公正和社會(huì)公序相對(duì)穩(wěn)定并被民眾長期認(rèn)可。中國迫切需要構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化為宗旨的政策性金融發(fā)展戰(zhàn)略和相應(yīng)的戰(zhàn)略執(zhí)行機(jī)制。

在公共治理的層面，與現(xiàn)代化、高效率的國家治理的實(shí)現(xiàn)手段和條件基本一致。善治中的透明性、 參與、 法治和回應(yīng)等四個(gè)要素以及善政中的專業(yè)、服務(wù)和透明等三個(gè)要素集中體現(xiàn)了公共治理的范疇與內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的公共戰(zhàn)略，需要打造保障社會(huì)各群體（尤其是強(qiáng)位弱勢(shì)群體）基本權(quán)利（包括金融發(fā)展權(quán)）的法治環(huán)境，在此前提下，由專業(yè)的政府服務(wù)團(tuán)隊(duì)，并提供透明的政策信息，通過及時(shí)準(zhǔn)確地回應(yīng)民眾訴求，鼓勵(lì)公民一起參與，實(shí)現(xiàn)公共治理的效能最大化。為此，要實(shí)現(xiàn)上述的公共戰(zhàn)略，我國應(yīng)該建立體現(xiàn)中國特色的適應(yīng)政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的公共治理體系，比如加快政策性金融立法、完善政策性金融機(jī)構(gòu)的外部考評(píng)機(jī)制等等。

在市場效率的層面，有效的社會(huì)公共服務(wù)和廉潔的政府是提升政策性金融市場效率的必備基礎(chǔ)。善治中的有效性和廉潔等兩個(gè)要素以及善政中的效率和廉潔等兩個(gè)要素集中體現(xiàn)了市場效率的范疇與內(nèi)容。提高政策性金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的市場效率就是打造更高效率、質(zhì)量更好的社會(huì)公共金融服務(wù)和產(chǎn)品——政策性的公共金融產(chǎn)品，尤其是針對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營、中小微企業(yè)融資、住房、教育、環(huán)境保護(hù)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域等，這些都需要高效的政府和真正廉潔的官員。更關(guān)鍵的是，要?jiǎng)?chuàng)新更加高效的公共金融產(chǎn)品，尤其是針對(duì)農(nóng)民、中小微企業(yè)、住房、教育、環(huán)保和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等薄弱領(lǐng)域。

國家治理機(jī)制在政策性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新改革中的實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本途徑就是要構(gòu)建公平正義的制度體系以及運(yùn)作機(jī)制。現(xiàn)代國家治理體系有三個(gè)重要的子系統(tǒng)，一是政府治理，二是社會(huì)治理，三是市場治理。這三個(gè)系統(tǒng)需要以社會(huì)公眾利益最大化為宗旨目標(biāo)在表現(xiàn)形式和結(jié)構(gòu)功能上實(shí)現(xiàn)具有隨機(jī)特征的優(yōu)化組合。在國家治理視角下，要構(gòu)建與政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展相適應(yīng)的公共治理體系。

構(gòu)建適應(yīng)政策性金融改革發(fā)展的國家治理體系的實(shí)現(xiàn)路徑如下：在公共戰(zhàn)略方面，國家層面要制定旨在體現(xiàn)社會(huì)公眾利益最大化宗旨目標(biāo)的中長期的政策性金融發(fā)展戰(zhàn)略（2020-2050）；銀行機(jī)構(gòu)的層面要建立戰(zhàn)略管理體系，包括制定政策性銀行的發(fā)展戰(zhàn)略、建立或優(yōu)化戰(zhàn)略管理部門、推進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施和定期調(diào)整戰(zhàn)略舉措等。在公共治理方面，加快全國人大對(duì)政策性金融立法步伐；全國人大和全國政協(xié)建立對(duì)政策性金融常態(tài)化的民主監(jiān)督機(jī)制（比如，由全國人大委員長或全國政協(xié)主席兼任政策性金融監(jiān)督委員會(huì)主任）；微觀上按照市場化運(yùn)作的原則建立完善的“三會(huì)一層”現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)外完善市場化的產(chǎn)品、服務(wù)流程和組織等。在市場效率方面，國家層面要彰顯大國重器的作用，提升支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民增收和落后區(qū)域發(fā)展等強(qiáng)位弱勢(shì)群體的金融服務(wù)水平；微觀上通過人力和資本兩個(gè)要素方面的技術(shù)進(jìn)步來全面提升服務(wù)社會(huì)公眾的效率水平，包括互聯(lián)網(wǎng)金融在農(nóng)村、中小微企業(yè)融資、住房、教育、環(huán)保和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用和提升內(nèi)部的IT治理水平等。在動(dòng)態(tài)調(diào)整方面，以社會(huì)公眾利益為中心，就要對(duì)公共戰(zhàn)略、公共治理及市場效率的具體指標(biāo)和維度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；不斷完善戰(zhàn)略管理體系、現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)和提升服務(wù)人民的效能。

【本文作者分別為遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，南海農(nóng)商銀行經(jīng)濟(jì)師、金融學(xué)博士；本文系國家社科基金項(xiàng)目《市場決定視角下政策性金融機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新研究》（14BJY193）階段性成果】

責(zé)編：趙博藝 / 賀勝蘭