【摘要】當(dāng)前一些群眾的不滿意或批評，與一些政府部門工作確實(shí)存在問題有關(guān)。但也要客觀分析群眾對政府工作或政府部門的不滿意是否合理，有些群眾不滿意的事情未必都應(yīng)該歸咎于政府或政府工作人員。與此同時，作為公共服務(wù)提供方代表的各級干部尤其是基層干部也在叫苦叫累?；鶎痈刹?ldquo;忙斷腿”、群眾卻不領(lǐng)情的困境亟待破解。

【關(guān)鍵詞】基層干部 公共服務(wù) 工作壓力 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

群眾不滿意的聲音為什么多

當(dāng)前，群眾對政府部門以及政府工作人員的不滿和抱怨頗多，主要有以下幾個方面的原因：

一是隨著社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，再加上互聯(lián)網(wǎng)時代各種信息的廣泛傳播，廣大人民群眾對于自己應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利有了更多的認(rèn)識，對于政府提供的公共服務(wù)，無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都有了更高的要求。特別是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得群眾對個人利益更加看重，一旦感覺到個人的利益受到侵害，便會試圖通過某種渠道表達(dá)出來，從而使個人利益得到保護(hù)或增強(qiáng)。在這種情況下，如果政府部門未能根據(jù)時代的變化及時優(yōu)化和不斷完善公共服務(wù)的內(nèi)容及其提供方式，不注意轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，就很容易導(dǎo)致群眾的不滿甚至公開批評。

二是移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展和自媒體的應(yīng)用使得人民群眾有了更多的表達(dá)意見的渠道。過去，即使群眾對政府部門或政府工作人員存在一些不滿意的地方，也沒有太多可以表達(dá)自己想法以及與其他人溝通的渠道，往往只是在一些私下場合議論，很難成為社會公共事件。而在當(dāng)前的社會環(huán)境下，微博、微信、網(wǎng)上討論社區(qū)等多種傳播途徑為群眾聲音的傳播提供了及時而快捷的通道。此外，手機(jī)拍照和攝像功能的不斷增強(qiáng)，使得“隨手拍”曝光機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，群眾對政府工作進(jìn)行監(jiān)督并傳播信息的手段比過去強(qiáng)大了許多，信息表達(dá)也更為直觀、更富有沖擊力。

三是政府對于群眾批評的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。與過去相比，政府對于來自群眾的批評有了更大的承受力，對于群眾對政府工作提出的不滿和批評不再采取單純的壓制和屏蔽態(tài)度，而是通過建立12345、96310等各種服務(wù)平臺等方式，向社會公開作出承諾，鼓勵群眾對政府各職能部門的工作提出意見和建議。政府的這種“宜疏不宜堵”的思維轉(zhuǎn)變也在一定程度上使得更多的群眾不滿意被表達(dá)出來。

有些群眾不滿意的問題應(yīng)當(dāng)引起政府的重視

當(dāng)前一些群眾的不滿意或批評，與一些政府部門工作確實(shí)存在問題有關(guān)，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，當(dāng)前群眾關(guān)心的很多問題，一些政府部門確實(shí)未能給予很好解決，比如，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、城管、社區(qū)管理等方面的問題都與廣大人民群眾的生活息息相關(guān)，群眾極為關(guān)心，但在改革的過程中，這些問題由于涉及面廣、解決難度大，很難在短期內(nèi)得到解決，因而很容易引起諸多不滿。

第二，一些政策在方向上是對的，但在政策制定和執(zhí)行過程中卻存在漏洞或不完善之處，尤其是需要跨部門協(xié)調(diào)或多部門合作才能解決的問題，在現(xiàn)實(shí)中很容易出現(xiàn)政府部門之間相互推諉和扯皮現(xiàn)象，這些都不可避免地導(dǎo)致群眾的不滿。比如，某市在去年開始實(shí)施商住兩用房的限購政策，任何以公司名義買賣商住兩用房的申請都要接受審批，但住建委并不負(fù)責(zé)直接審批，而是讓屬地監(jiān)管，屬地則說自己沒有執(zhí)法權(quán)，推給職能部門去管，而職能部門擔(dān)心審批出問題自己要擔(dān)責(zé)，于是開始相互踢皮球。

第三，不同的政府部門在同一件事情的要求上存在沖突，彼此之間卻并不協(xié)調(diào)，結(jié)果讓群眾夾在中間無所適從。比如某地一個新建的早教中心有個三層樓，教育部門驗(yàn)收時要求必須在樓梯口設(shè)置一個圍欄，以防止孩子摔下樓；但消防部門來驗(yàn)收時卻說必須拆掉，因?yàn)橛绊懭藛T疏散。兩個部門為了自己不擔(dān)責(zé)任，都拒絕作出讓步。

第四，很多新生事物剛剛出現(xiàn)，對于可能會出現(xiàn)哪些問題以及如何應(yīng)對，政府也不是很確定，因此無法在問題出現(xiàn)之前制定相關(guān)預(yù)案或管理辦法，而一旦問題集中爆發(fā)之后，卻影響很大，很可能給群眾帶來困擾甚至較大的經(jīng)濟(jì)利益損失。比如，對網(wǎng)貸、P2P、虛擬貨幣等與互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新相關(guān)的問題以及長租公寓等新興事物的管理，政府都存在類似的被動反應(yīng)情況。

除了以上幾個方面的原因之外，政府用于提供公共服務(wù)的資源（包括人力物力財(cái)力）不夠，提供公共服務(wù)的方式更新速度較慢，未能采用更現(xiàn)代的技術(shù)提供便民服務(wù)，以及政府工作人員在處理問題時的工作態(tài)度等，也都有可能會導(dǎo)致群眾的不滿。

有些群眾不滿意的問題需要加以辨別和引導(dǎo)

當(dāng)然，也要客觀分析群眾對政府工作或政府部門的不滿意是否合理，實(shí)際上，由于以下幾個方面的原因，有些群眾不滿意的事情未必都應(yīng)該歸咎于政府或政府工作人員。

首先，群眾提出的有些要求可能會超越政府的職責(zé)范圍或現(xiàn)有能力之外。中國社會當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型時期，政府、社會以及群眾三者之間的關(guān)系和職責(zé)界線尚存在很多模糊地帶，群眾對政府或政府工作人員提出的一些要求并非應(yīng)當(dāng)由政府解決，或者不完全是由政府方面承擔(dān)的。但由于中國在傳統(tǒng)上一直強(qiáng)調(diào)當(dāng)官就要為民做主，這種思想對群眾的心理影響很大，再加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，政府在方方面面都大包大攬，從而讓部分群眾感覺現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的各種問題，最終都應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)。而部分政府部門或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員為了消除不良社會影響，只要有問題就希望盡快解決，以息事寧人，也確實(shí)給一些群眾做了一些本不該由政府代勞的事情，這又在一定程度上助長了一部分群眾更為過分的要求。

其次，中國在城市化進(jìn)程中，未能建立有效的社區(qū)自治體系和一些問題的社區(qū)解決機(jī)制，這就導(dǎo)致政府不得不承擔(dān)了很多本來可以由社區(qū)自行解決的問題。由于群眾是社區(qū)的重要成員以及社會治理的核心參與者，如果社區(qū)治理模式比較完善，群眾自己就有很多機(jī)會參與社區(qū)的治理，從而既能體會到社區(qū)管理的難度，又能參與社會中各種問題的協(xié)調(diào)解決，從而減輕政府部門面臨的工作壓力。然而，在社區(qū)功能弱化的背景下，群眾對政府的依賴進(jìn)一步增強(qiáng)，對社會活動和社區(qū)治理的參與意識和主人翁責(zé)任感卻大大下降，該推給政府的和不該推給政府的，統(tǒng)統(tǒng)要求政府負(fù)責(zé)解決，他們成為消極的抱怨者和投訴者，而不是積極的參與者。比如，在一些社區(qū)，樓道雜物胡亂堆放等原本可以通過鄰里協(xié)調(diào)或社區(qū)自治就能解決的問題，都會去尋求街道或政府部門來協(xié)調(diào)解決。

最后，部分群眾利用政府或政府工作人員面臨的社會輿論壓力以及考核壓力，設(shè)法為個人爭取更多的利益，其中包括很多并不合理的利益。比如，一些群眾特別會抓住政府比較在意的敏感時期、重點(diǎn)時期和重要事件，來跟政府或街道提一些明顯超出合理范圍的利益訴求，政府部門或政府工作人員為了避免上級問責(zé)或照顧大局，不得不予以解決，這在一定程度上助長了一些群眾為占便宜而制造問題的不良現(xiàn)象。

干部為什么覺得累

如前所述，群眾不滿意可能表明公共服務(wù)的供給在數(shù)量或質(zhì)量兩個方面滿足不了群眾的需求，但與此同時，作為公共服務(wù)提供方代表的各級干部尤其是基層干部卻也在叫苦叫累。這兩種現(xiàn)象之所以同時并存，無非有兩個方面的原因：一是群眾對公共服務(wù)提出的需求超過了政府工作人員的提供能力；二是政府部門工作人員雖然做了大量的工作，但很多工作卻并非群眾真正需要或關(guān)心的事情，無法被群眾所感知，或者時間和精力干脆就是被各種不合理的管理要求消耗掉了，實(shí)際上并未產(chǎn)生價(jià)值。干部覺得累的原因主要在以下幾個方面：

其一，政府對基層的工作要求更高，但給予的資源配備卻不夠。群眾日益增長的對公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的要求，讓基層干部的工作內(nèi)容更多，對工作質(zhì)量的要求更高，干部對群眾需求的回應(yīng)速度要更快，同時服務(wù)態(tài)度還要更好。然而，現(xiàn)實(shí)中，非常典型地存在著“上面千條線，下面一根針”的情況，中央政府以及各部委、地方政府提出的任何要求，最終的執(zhí)行幾乎都要落在基層干部身上，因此，即使單獨(dú)看上去并不會造成太多負(fù)擔(dān)的更高工作要求，一旦同時集中在最基層單位的少數(shù)干部身上，這些工作任務(wù)就顯得極其繁重，需要他們耗費(fèi)大量的時間和精力。

如果工作任務(wù)的增加能夠伴隨著資源的同步增長，基層干部的壓力或許能稍微小一些，但問題在于，雖然政府對工作人員尤其是對基層干部的要求提高了很多，布置的工作也增加了很多，但在相應(yīng)的人員、資金等資源配備和支持方面卻跟不上。近些年來，政府越來越強(qiáng)調(diào)精細(xì)化管理，這本來是一件好事，但精細(xì)化管理需要配套的人、財(cái)、物，硬件條件、技術(shù)水平、人力供給缺一不可。但在現(xiàn)實(shí)中，基層單位感受到的卻只有任務(wù)和考核，隨著任務(wù)下來的是各種工作方案、行動計(jì)劃、專項(xiàng)檢查，每一個方案都要求街道配套具體的實(shí)施方案、應(yīng)急措施，及事前預(yù)案、事中信息反饋和事后總結(jié)驗(yàn)收。在缺錢又缺人的窘境下，基層干部就只能通過不斷地加班來滿足上級的要求，這是造成基層干部工作壓力大、感到辛苦的最為重要的原因之一。

其二，基層干部的大量時間被耗費(fèi)在接受監(jiān)督檢查、做工作匯報(bào)和整理各種工作記錄和工作臺帳方面，工作很忙卻沒有成就感。在現(xiàn)有行政體制下，很多政策都是從中央到省市，然后再到縣區(qū)，最后到街道，每一個行政層級都會在中央政策的基礎(chǔ)上提出新的要求，甚至層層加碼，到了真正執(zhí)行這些政策的最基層，工作量就會成倍增長。不僅如此，各級政府或相關(guān)部門為了向上級證明自己的政策落實(shí)是到位的，盡到了監(jiān)督檢查和督促整改的責(zé)任，便會層層要求提交各種表格、數(shù)據(jù)和總結(jié)材料，有些要求提供細(xì)化到每天的工作記錄。每一級政府或職能部門都可以向基層發(fā)通知要材料，即使工作內(nèi)容是一樣的，但需要提交的迎接檢查和監(jiān)督的資料要求卻花樣百出，有要表格的，有要文案的，有要清單列項(xiàng)的，還有要求帶照片的。盡管工作內(nèi)容相同，但由于檢查要求不同，基層干部就必須準(zhǔn)備各種不同樣式的迎檢資料，為此耗費(fèi)大量的時間和精力。在上級到現(xiàn)場檢查的情況下，為了更好地表現(xiàn)出本單位的工作成績，很多基層單位的領(lǐng)導(dǎo)還會要求下級制作各種精美的展示文案，某基層單位一年輕女干部因?yàn)闀谱鲃赢嫞Y(jié)果迎接不同部門的檢查都要求其制作動畫，而一分鐘動畫背后往往是數(shù)小時的編輯合成，于是這位女干部熬夜加班就成了家常便飯。

這些為證明自己干活而耗費(fèi)的時間，必然擠占大量本來用于為人民服務(wù)的時間，再加上面對各種上級監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)和人員，基層干部總是處于一種被監(jiān)督、被審計(jì)、被問責(zé)、被考核的境地，久而久之導(dǎo)致基層工作人員身心俱疲。

其三，基層干部面對政府內(nèi)部存在的各種掣肘和難題，在解決群眾提出的問題方面產(chǎn)生一種深深的無力感?；鶎痈刹康墓ぷ骱苄量?，但如果能真正體會到滿足群眾需求之后的快樂和成就感，那么基層干部或許不會感到那么累，即使辛苦但心情是愉快的。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，越是到了基層，干部越是會產(chǎn)生一種極強(qiáng)的無力感。從大的方面來講，群眾感到最為不滿的事情往往有著復(fù)雜的原因，作為基層政府及其工作人員只是在執(zhí)行政策，他們在職權(quán)范圍內(nèi)所做的小修小補(bǔ)并不足以讓群眾滿意，而大的方面他們確實(shí)又感到無能為力。

從微觀方面來看，基層干部的無力感主要來自于以下幾個方面：一是基層干部往往不得不直接面對問題，但卻缺乏解決問題的權(quán)力和能力，主要責(zé)任部門不清和部門責(zé)任缺失給基層帶來很多困擾。比如，當(dāng)某小區(qū)業(yè)主集體聲討物業(yè)公司不作為時，作為上級主管部門的房管局只是召開一個聯(lián)席會，把街道、物業(yè)、地區(qū)房屋管理部門叫來了解了情況，最后卻不了了之。居民天天拉橫幅上訪的爛攤子卻必須由街道和居委會工作人員直接面對，他們需要沖在一線維護(hù)秩序和疏解矛盾，挨罵卻沒有權(quán)力采取有效的行動，使得基層干部感到非常無奈。二是基層干部在工作中遇到問題時，常常得不到上級部門的有力支持。經(jīng)常發(fā)生的情況是，基層單位將工作中發(fā)現(xiàn)的問題向上級業(yè)務(wù)部門匯報(bào)時，得到的答復(fù)是他們也是按照上級的要求辦的，至于上級能否解決，他們也不清楚。于是基層干部解決問題的方式就和人民群眾一樣，同樣是寫材料報(bào)上級部門處理。寫書面材料不僅牽扯很多精力，而且不知道最終是否有用。三是問責(zé)嚴(yán)格，但真正的考核卻流于形式，再加上容錯機(jī)制只是停留在文件上，并沒有真正落地，多干容易多錯，不干就會少犯錯誤，結(jié)果導(dǎo)致基層干部不敢作為，在政策不明朗或缺乏詳細(xì)政策指導(dǎo)的情況下，不愿意根據(jù)具體情況適時采取行動。比如，棚戶區(qū)改造、征地拆遷等工作所依據(jù)的政策非常復(fù)雜，牽扯各方利益非常多，最容易出現(xiàn)違法、違規(guī)現(xiàn)象，再加上在實(shí)際工作中面臨的很多問題在政策中表述都比較含混，沒有明文規(guī)定，結(jié)果導(dǎo)致很多干部為了避免被追責(zé)和審查，在工作中畏手畏腳，寧愿等待和觀望，也不敢決策。這種情況不僅拖延了決策時間，同時也影響了群眾對干部的信任。四是現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算管理制度對基層干部的工作形成了一定的制約。政府部門通常每年的10月到11月列次年的預(yù)算，但很多在第二年臨時出現(xiàn)的情況沒有經(jīng)費(fèi)，事先沒做預(yù)算的支出屬于違規(guī)，而要做事就要追加經(jīng)費(fèi)，但政府對追加經(jīng)費(fèi)的審查又很嚴(yán)，萬一財(cái)政不給或給的不夠，最后誰來承擔(dān)責(zé)任？這樣，與其干事給自己找麻煩，就不如干脆不干。

如何破解干部辛苦、群眾卻不滿意的困境

基于上述分析可以看出，想要破解基層干部“忙斷腿”、群眾卻不領(lǐng)情的困境，主要需要做好以下幾個方面的工作：

一是盡快界定政府到底需要提供哪些公共服務(wù)以及如何提供這些公共服務(wù)。既不能推卸政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，也不能無限制地?cái)U(kuò)大政府的職責(zé)范圍。逐步界定哪些群眾的不滿是必須優(yōu)先解決的，哪些是可以在長期工作中解決的，哪些則可以通過引導(dǎo)和化解并不需要政府直接干預(yù)就能解決。只有這樣，才能從根本上給廣大干部尤其是基層干部松綁，不讓他們承擔(dān)過多的職責(zé)和安排過多的任務(wù)。

二是不斷完善相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，同時強(qiáng)化公民參與尤其是社區(qū)自治，充分發(fā)揮廣大人民群眾的自我組織和自我管理能力，強(qiáng)化他們的主人翁責(zé)任感。引導(dǎo)人民群眾不要任何事情都找政府，有些問題通過法律途徑解決，有些問題通過社區(qū)群眾組織解決，這樣就能在一定程度上促進(jìn)各種瑣碎問題的盡快解決，同時減輕政府基層工作人員承受的不必要工作壓力。

三是深入細(xì)致地研究和測算基層政府部門及其工作人員的實(shí)際工作量。對于工作量不夠飽滿的基層單位可壓縮人員和經(jīng)費(fèi)，但對于確實(shí)壓力過大、工作量嚴(yán)重超負(fù)荷的基層單位，則應(yīng)當(dāng)在可能的情況下實(shí)事求是地增加人員和經(jīng)費(fèi)，從而解決只讓基層干部干活卻不給提供相應(yīng)資源的問題，真正做到工作要求和資源配備相匹配。

四是盡快建立科學(xué)、規(guī)范的跨部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制，將在中央和上一級政府機(jī)構(gòu)中就存在的問題盡可能在到達(dá)基層之前就解決掉，不要讓基層承受上級部門要求相互扯皮和沖突給他們帶來的工作阻力和障礙。

五是對現(xiàn)有的各種巡視、督察和檢查等工作加以梳理，能夠合并的盡量合并，不能合并的盡可能簡化。針對大量的巡視和監(jiān)督檢查極大地耗費(fèi)了基層干部時間和精力的問題，各級政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌各項(xiàng)巡視和監(jiān)督檢查工作，對于可以合并的材料和報(bào)表盡可能做統(tǒng)一要求，能夠建立數(shù)據(jù)庫的可以通過數(shù)據(jù)庫共享來獲得基層的工作數(shù)據(jù)和材料，減少不必要的匯報(bào)和各種會議。其中非常關(guān)鍵的一點(diǎn)是，不應(yīng)該在思想上把基層干部都假設(shè)為不愿意工作的推諉責(zé)任者，對我們的干部包括基層干部要有基本的信任，要讓干事的人心情舒暢，而不是總是被置于一種被懷疑和監(jiān)督審查的地位上。如果干活的人越來越少，監(jiān)督的人越來挺多，那就本末倒置了。

（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

責(zé)編/周素麗 美編/于珊

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