【摘要】在政府與公眾法治關(guān)系構(gòu)建過程中，意見箱充分反映了公眾參與正在從形式化轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性的過程，這是時代需求和發(fā)展的大趨勢。實質(zhì)性公眾參與需要一系列制度提供保障。這些制度和機制是推進(jìn)形式化公眾參與到實質(zhì)性公眾參與轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，有利于讓公眾的意見和建議穿過意見箱，進(jìn)入公共決策過程。

【關(guān)鍵詞】意見箱 形式化 實質(zhì)性參與 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

意見箱是黨聯(lián)系群眾的重要表現(xiàn)之一

黨和群眾之間聯(lián)系的“意見箱”，是黨的群眾路線在國家治理過程中體現(xiàn)出來的“政治關(guān)系”。中國共產(chǎn)黨與人民在長期的革命戰(zhàn)爭中形成了“血肉”聯(lián)系，黨需要不斷從人民群眾參與中汲取前進(jìn)的動力，意見箱就成為黨與群眾政治關(guān)系的一種表達(dá)方式和溝通路徑。

隨著信息技術(shù)發(fā)展，電子政務(wù)、政府網(wǎng)站、公務(wù)移動終端平臺的出現(xiàn)，網(wǎng)上意見箱、留言版、政務(wù)APP終端平臺等線上溝通方式大量涌現(xiàn)。政府與公眾之間的溝通形式呈現(xiàn)出多渠道、多層次特征。如果新型溝通方式能夠?qū)崿F(xiàn)功能性替代并且能夠進(jìn)一步密切官民之間、黨群之間、政府公眾之間關(guān)系的話，那么傳統(tǒng)意見箱則有可能退出歷史舞臺。但是調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，有的實體意見箱實際上已變成擺設(shè)，甚至淪為“垃圾箱”，而一些網(wǎng)上意見箱更是反映渠道不暢，結(jié)果都是問題難解決。老百姓紛紛表示：提個意見咋就這么難？究其原因，主要表現(xiàn)在缺少有效渠道，意見建議無處訴；害怕打擊報復(fù)，意見爛在肚子里；解決效果有限，提與不提一個樣。簡要地說，信息溝通路徑呈現(xiàn)出形式化現(xiàn)象。

意見箱的不同參與形式

對于意見箱來說，其可以分為線上和線下兩種類型。線上就是網(wǎng)絡(luò)形式，包括電子郵箱、留言版、互動平臺、政務(wù)APP終端等。線下就是實體意見箱。意見箱設(shè)置分為日常性和專項性。日常性意見箱是長期存在的。專項性意見箱是為了特定目的需要而設(shè)置的，如干部考察、巡視巡察、發(fā)展規(guī)劃制定的意見和建議等。意見箱的對象分為特定人群和不特定人群。政府設(shè)置的意見箱是不特定人群居多，而行政和事業(yè)單位設(shè)置的意見箱是針對組織內(nèi)部的人群居多。公眾提意見包括多種內(nèi)容，如特定領(lǐng)域公共政策的制定或執(zhí)行的看法、對干部的舉報、對重大問題的表態(tài)、對管理工作的失誤或成績的看法等。公眾意見有正確的，也有為了私人目的提供錯誤信息的。從效果來看，專項性意見箱有專人負(fù)責(zé)處理，比較有效；而日常性的意見箱效果欠佳，也就成為人們經(jīng)常批判的對象。

從公眾參與的五種形式來看，意見箱提供的參與形式有三種類型：信息公開和告知機制，公眾而非代表在場機制，以及表達(dá)利益、需求、意見和建議的發(fā)聲機制。這些機制都存在著有效性評估問題，如果公眾參與對最終結(jié)果沒有明顯改變，公眾參與的效能感下降，就會形成無效參與或參與效果很低。形式化參與的基本要義是“有沒有參與”，而不是“有沒有效果”。實質(zhì)性參與是指參與有效果，這種效果反過來更能激勵公眾持續(xù)參與，并且在參與過程中體現(xiàn)出公眾的尊嚴(yán)與價值。從形式化參與到實質(zhì)性參與，體現(xiàn)出國家治理基本原則的變革。

中國歷史上傳統(tǒng)社會“官民”聯(lián)系的“意見箱”，是國家治理中的統(tǒng)治關(guān)系之體現(xiàn)，來自仁政統(tǒng)治或恩賜統(tǒng)治的需要。“民可載舟亦可覆舟”成為國家治理的一條戒律。然而這些意見箱不是建立在穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)上，也不是建立在牢固的法律基礎(chǔ)上。官民地位不對等的統(tǒng)治關(guān)系使意見箱流于形式，也無法承擔(dān)國家與社會良性互動的功能。

黨和群眾之間聯(lián)系的“意見箱”，是黨的群眾路線在國家治理過程中體現(xiàn)出來的“政治關(guān)系”。中國共產(chǎn)黨與人民群眾在長期的革命戰(zhàn)爭中形成了血肉聯(lián)系，黨需要不斷從人民群眾參與中汲取前進(jìn)的動力,“意見箱”成為黨與群眾政治關(guān)系的一種表達(dá)方式和溝通路徑。隨著國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程推進(jìn)，科學(xué)、民主和法治的國家治理基本原則不斷深化。黨與群眾的政治關(guān)系向更為制度化和法治化的國家治理現(xiàn)代化邁進(jìn)，這個進(jìn)程在不同領(lǐng)域里呈現(xiàn)出不均衡的狀態(tài)，一些領(lǐng)域的政治關(guān)系沒有及時轉(zhuǎn)化為法治關(guān)系，這是出現(xiàn)形式化參與的根本原因。政治關(guān)系實質(zhì)上是一種代表與被代表的關(guān)系，被代表的意見和建議可以被接受，也可以不被吸納，取決于代表們的政治覺悟和認(rèn)知水平。法治關(guān)系實質(zhì)上是一種權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，也是公民權(quán)利與公共權(quán)力之間平衡關(guān)系的反映。換言之，參與既是權(quán)利又是義務(wù)，而回應(yīng)公眾意見和建議是公共機構(gòu)的法定職責(zé)。

推動公眾意見從形式化參與到實質(zhì)性參與

從形式化參與到實質(zhì)性參與需要一系列的制度和機制來保障。首先是信息公開和知情權(quán)保障制度與機制。公眾參與的起點是信息公開。近20年來，我國政府的信息公開取得了長足的進(jìn)步。信息公開是原則，不公開是例外。但在公共管理過程中，由于缺乏清晰可操作性的公開規(guī)定，存在著關(guān)鍵信息不公開或不愿意公開現(xiàn)象。這些關(guān)鍵信息包括決策議題，人、財、物的配置，以及利益關(guān)系調(diào)整的政策等。當(dāng)前有些地方政府在推進(jìn)信息公開過程中嘗試建立起清單制度，讓幾乎停滯的信息公開邁向新階段。清單包括機構(gòu)的權(quán)力清單、責(zé)任清單以及負(fù)面清單。機構(gòu)的清單制度推進(jìn)了政務(wù)信息公開，也為公眾參與提供了信息基礎(chǔ)。如果能夠進(jìn)一步把領(lǐng)導(dǎo)職位的職責(zé)清單化，那么就有可能建立起推進(jìn)信息公開的動力機制。與信息公開制度緊密相連的是公眾知情權(quán)保障的機制建設(shè)，對公眾的信息獲得方式、信息運用以及信息權(quán)救濟(jì)等方面規(guī)定切實可行的操作辦法。

在國家與社會互動過程中通常存在著兩條路徑。一個是公眾直接參與的在場機制（present），公共決策、執(zhí)行、監(jiān)督等公眾直接參與到這些公共事務(wù)；另一個是公眾間接參與的代表機制（represent），鑒于公眾參與成本過高，通過各類形式產(chǎn)生的代表來參與公共事務(wù)，形成公眾間接參與的委托-代理關(guān)系。意見箱是典型的公眾直接參與的在場機制。在場機制需要更為健全的法律法規(guī)保障公眾參與權(quán)。如對內(nèi)部舉報人的權(quán)利保障。從一定意義上說，意見箱能否真正讓意見穿過去，進(jìn)入公共決策過程，取決于利益相關(guān)的人群實質(zhì)性參與。意見箱里為什么沒有意見，很大程度上與合法的舉報沒有回應(yīng)或者舉報人受到各種恐嚇的威脅，所以導(dǎo)致不愿提不想提意見的局面，形成形式化參與的狀態(tài)。推進(jìn)公眾實質(zhì)性參與需要建立一套嚴(yán)密的保護(hù)合法舉報人權(quán)利的法律制度，這樣才有可能形成良性機制，激發(fā)公眾更大的熱情去參與公共事務(wù)。

意見箱是公眾表達(dá)利益、需求、意見和建議的發(fā)聲機制。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步成熟，所有制結(jié)構(gòu)多元化，民營經(jīng)濟(jì)、外資企業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的迅猛發(fā)展，社會就業(yè)體系呈現(xiàn)多樣性，社會利益呈現(xiàn)出復(fù)雜化格局。多元化的社會階層需要多樣化的公眾參與途徑。意見箱是最為直接的、距離最近、形式最為方便的公眾發(fā)聲機制。但是公眾表達(dá)利益、需求、意見和建議還需要公共部門領(lǐng)導(dǎo)或公共機構(gòu)作出回應(yīng)?；貞?yīng)機制涉及到四個方面問題：誰來回應(yīng)？回應(yīng)什么？如何再次回應(yīng)？誰來評價回應(yīng)？缺乏回應(yīng)或回應(yīng)機制缺乏是導(dǎo)致形式化參與的原因之一。如果意見箱的功能能夠發(fā)揮出來，那么就需要公共部門確立回應(yīng)主體、建立回應(yīng)的問答機制、建立起再次回應(yīng)的啟動機制，還需要把回應(yīng)的效果納入到公共機構(gòu)或人員的績效考核框架內(nèi)。回應(yīng)性不足或缺失是公眾不愿意參與的原因之一。公眾通過意見箱發(fā)聲機制來參與公共事務(wù)，這是建立起包容性公共管理的核心要件之一。之所以意見箱成為擺設(shè)箱，成為形式化的公眾參與，其根本原因在于政府與公眾的政治關(guān)系中，如何對待公眾意見和建議很大程度上取決于各級領(lǐng)導(dǎo)和公共機構(gòu)的政治覺悟和自覺性，而這是一種典型的軟約束。

（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“我國市級發(fā)展規(guī)劃編制中的公眾參與機制研究”（項目編號：13&zd176）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①賈憲章：《意見箱應(yīng)是一份不能辜負(fù)的信任》，《山東教育》，2015年第25期。

責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲 史航（見習(xí)）

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