【編者按】政府和社會資本合作模式（PPP），一頭連著財(cái)政資金，一頭連著社會資本，是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段之一。如何規(guī)范有序推進(jìn)PPP，在補(bǔ)短板重大項(xiàng)目上發(fā)揮更大作用？如何吸引更多的社會資本積極參與，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效？
日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》，提出要聚焦脫貧攻堅(jiān)、鐵路、公路、水運(yùn)、機(jī)場、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、社會民生等重點(diǎn)領(lǐng)域短板，加快推進(jìn)已納入規(guī)劃的重大項(xiàng)目。鼓勵地方依法合規(guī)采用政府和社會資本合作等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補(bǔ)短板重大項(xiàng)目。
政府和社會資本合作模式，被稱為PPP模式。PPP如何規(guī)范有序推進(jìn)，在補(bǔ)短板重大項(xiàng)目上發(fā)揮更大作用？如何吸引更多的社會資本積極參與，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效？記者近日赴基層對一些PPP項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)查采訪。
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，補(bǔ)短板需匯聚多方力量
沿著公路開車進(jìn)入云南省楚雄彝族自治州的元謀縣，一塊塊整齊的菜地映入眼簾：西紅柿秧苗在高高的支架上攀爬，長長的豇豆在莖葉間低垂，綠油油的辣椒結(jié)得一嘟嚕一串……
“我們這里氣候好、土壤好，種蔬菜不用扣大棚。這些露天生長的綠色蔬菜運(yùn)到北方，可搶手了。”元馬鎮(zhèn)清和村農(nóng)民楊樹祥說，他家6畝多地今年都種上了辣椒，市場價(jià)格好的話，收入要比種玉米增加兩倍多。
“以前村里種地特別缺水，這兩年縣里建設(shè)了高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目，滴灌設(shè)備鋪到了田間地頭。”清和村黨總支書記、村委會主任錢永林介紹，用水有了保障，農(nóng)民們開始從傳統(tǒng)種植向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，早冬綠色蔬菜是主打產(chǎn)品，銷往全國，一畝地平均增收5000元以上。
元謀縣的高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目，覆蓋農(nóng)田面積11.4萬畝，涉及4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)110個自然村的6.63萬人。該項(xiàng)目被列為財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目，工程總投資3.08億元，其中政府出資1.2億元，社會資本投資1.47億元，農(nóng)戶自籌資金4100萬元。
“這個項(xiàng)目從2016年開始立項(xiàng)，目前已經(jīng)基本建成完工，11.4萬畝農(nóng)田全部用上了滴灌。”元謀縣水務(wù)局負(fù)責(zé)人介紹，現(xiàn)在一畝地用水量從原來的600—800立方米，降到了180—240立方米，用水成本從原來的1258元降至350元。滴灌與漫灌相比，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)率提高了26.6%，為農(nóng)民增收致富創(chuàng)造了條件。
“作為社會資本方參與項(xiàng)目建設(shè)不僅僅是出資，而是既出錢又出力，從工程設(shè)計(jì)施工到專業(yè)化運(yùn)營服務(wù)全包了。”大禹節(jié)水集團(tuán)董事長王浩宇介紹，集團(tuán)在元謀成立了專業(yè)公司參與工程建設(shè)，并在建成后20年內(nèi)負(fù)責(zé)運(yùn)營管護(hù)。這個項(xiàng)目企業(yè)投資回本預(yù)計(jì)需要5—7年，20年的利潤為3.6億元，年均收益率7.95%。高效節(jié)水灌溉是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，不是“來錢快、收益高”的項(xiàng)目，企業(yè)看重的是農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉這個大市場和未來穩(wěn)定的盈利。
“楚雄州作為少數(shù)民族地區(qū)，最大的困難是缺乏資金和專業(yè)人才，PPP模式為打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了新路徑。”楚雄彝族自治州州長遲中華說，只有匯聚多方力量，盡快補(bǔ)上農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的短板，才能加快發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)戶更多分享農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈增值收益。
記者在采訪中了解到，除了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，云南省很多農(nóng)村人居環(huán)境改善工程，也都采取了PPP模式。比如，正在實(shí)施的保山中心城市壩區(qū)人居環(huán)境提升工程，項(xiàng)目合作期限25年，其中建設(shè)期3年、運(yùn)營期22年，包括黑臭水體治理、100多個自然村人居環(huán)境提升及道路建設(shè)等。
加強(qiáng)示范引領(lǐng)，優(yōu)化資源配置激發(fā)市場活力
PPP一頭連著財(cái)政資金，一頭連著社會資本，是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段之一，這一模式已被全球越來越多的國家所采用。今年4月，世界銀行發(fā)布報(bào)告，對全球135個經(jīng)濟(jì)體的PPP政策法規(guī)和實(shí)踐做了評估，中國的PPP實(shí)踐獲得了好評。
在具體項(xiàng)目實(shí)施中，不少地方也嘗到了PPP模式的甜頭。
“正在建設(shè)的昆明市軌道交通4號線，采取的就是PPP模式。這不但有效減輕當(dāng)期政府財(cái)政支出壓力，而且撬動了更多的社會資本，加快建設(shè)和成網(wǎng)。”昆明市市長王喜良說，軌道交通作為一項(xiàng)大型基礎(chǔ)設(shè)施，投資規(guī)模大，將從城市經(jīng)濟(jì)鏈的源頭為城市注入活力，增加社會需求并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。
規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目，加強(qiáng)示范引領(lǐng)很重要。近年來，財(cái)政部會同相關(guān)部門共推出了4批990個PPP示范項(xiàng)目，涉及投資額2.1萬億元。PPP示范項(xiàng)目的積極效應(yīng)不斷釋放，像云南大理洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目、安徽池州污水處理廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目等，都是兼具經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的好典型。
“截至9月底，云南省進(jìn)入財(cái)政部PPP綜合信息平臺項(xiàng)目426個，投資額超過1萬億元。其中，有86個項(xiàng)目被列為財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目，投資額為2983.62億元。”云南省財(cái)政廳廳長助理滕曉春介紹，這些項(xiàng)目涵蓋17個領(lǐng)域，既包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育等基本公共服務(wù)項(xiàng)目，也包括交通運(yùn)輸、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，為全省統(tǒng)籌做好防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生工作，打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了有力支撐。
財(cái)政部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至三季度，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫累計(jì)項(xiàng)目數(shù)8289個、投資額12.3萬億元，PPP在全國各地繼續(xù)平穩(wěn)推進(jìn)。
在落地項(xiàng)目方面，前三季度，新增落地項(xiàng)目1360個、投資額1.7萬億元，落地率上升11.1個百分點(diǎn)；管理庫累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)4089個、投資額6.3萬億元，落地率49.3%。在民企參與方面，在社會資本所有制信息完善的4018個落地項(xiàng)目中，民間資本參與的項(xiàng)目有1711個，投資額2.1萬億元，分別占44.8%和34.0%。
“PPP不僅僅是一種項(xiàng)目融資方式，更是一種創(chuàng)新的公共服務(wù)市場化社會化供給模式。在污水處理領(lǐng)域通過引入PPP模式，政府噸污水處理支出費(fèi)用下降了近40%。”財(cái)政部政府和社會資本合作中心主任焦小平表示，通過放寬市場準(zhǔn)入，打破壟斷、引進(jìn)競爭，就能夠更好地優(yōu)化資源配置、激發(fā)市場活力，有效增加公共服務(wù)供給，提高政府投資的有效性。
嚴(yán)守財(cái)政承受能力底線，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)等名義變相舉債。
記者從財(cái)政部了解到，為防范PPP被泛化濫用，去年下半年以來，財(cái)政部在全國范圍內(nèi)開展PPP項(xiàng)目庫集中清理整頓，防止地方政府把PPP異化為新的融資手段，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。各地累計(jì)清理退庫2428個項(xiàng)目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2005個項(xiàng)目、涉及投資額3.1萬億元。
在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，財(cái)政部明確要求，要統(tǒng)籌評估和控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，每一年度從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，不得超過一般公共預(yù)算支出的10%。對支出占比達(dá)7%—10%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對超過10%限額的地區(qū)停止新項(xiàng)目入庫。
“總體上看，目前PPP財(cái)政承受能力的‘安全閥門’是有效的，七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間。”焦小平表示，對各級PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，采取線上跟蹤與線下管理相結(jié)合，切實(shí)做好入庫項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的日常錄入和動態(tài)監(jiān)測工作，防止產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
“從財(cái)政部財(cái)承監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)反饋看，云南省所有市縣財(cái)承均在10%紅線之下，處于安全區(qū)域以內(nèi)。”滕曉春說，PPP是一個好機(jī)制，關(guān)鍵是要規(guī)范運(yùn)作。云南省將通過鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧等PPP項(xiàng)目，著力補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
