營商環(huán)境是指伴隨企業(yè)活動整個過程（包括從開辦、營運到結(jié)束的各環(huán)節(jié)）的各種周圍環(huán)境和條件的總和。良好的營商環(huán)境是企業(yè)選擇進入的重要因素，也是企業(yè)發(fā)展壯大的重要平臺。營商環(huán)境建設(shè)和深化“放管服”改革密不可分，可以說，“放管服”改革貫穿于企業(yè)的整個生命周期。過去五年，我國持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革，推動政府職能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，市場活力和社會創(chuàng)造力明顯增強。黨的十九大報告中又進一步把“深化商事制度改革，完善市場監(jiān)管體制”作為加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要目標(biāo)。深化“放管服”改革是轉(zhuǎn)變政府職能、釋放市場潛力、優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措；深化“放管服”改革的目標(biāo)就是建立市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。

經(jīng)過幾年的探索與實踐，我國的“放管服”改革打造出了更便利化的營商環(huán)境，促進了市場主體快速增長，為經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長奠定了基礎(chǔ)

2013年來，國務(wù)院部門行政審批事項削減44%，非行政許可審批徹底終結(jié)，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項目減少90%，行政審批中介服務(wù)事項壓減74%，職業(yè)資格許可和認(rèn)定大幅減少。中央政府定價項目縮減80%，地方政府定價項目縮減50%以上。全面改革工商登記、注冊資本等商事制度，企業(yè)開辦時間縮短三分之一以上。根據(jù)國家工商總局統(tǒng)計，截至2018年3月16日，我國各類市場主體總量超過1億戶（其中企業(yè)超過3100萬戶），五年增加70%以上，每千人企業(yè)戶數(shù)從2013年的10家升至如今的21家，翻了一倍。據(jù)世界銀行《營商環(huán)境報告》顯示，從2013年度到2016年度，我國營商環(huán)境的世界排名前移了18位，其中開辦企業(yè)便利度大幅上升31位。

在取得了巨大成就的同時，也應(yīng)該看到營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化是一個沒有終點的過程。一方面，我國企業(yè)密度還不高，千人擁有企業(yè)數(shù)量與發(fā)達國家相比還有較大差距，說明企業(yè)的成長和發(fā)展是下一步改革需要關(guān)注的重要目標(biāo)；另一方面，我國經(jīng)濟仍然處于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的繁榮時期，技術(shù)的變革降低了創(chuàng)業(yè)的門檻，高素質(zhì)人才的積累提升了創(chuàng)業(yè)能力，但目前在融資的便利程度上，還存在不少制度性障礙。例如，在世界銀行營商環(huán)境調(diào)查“獲得信貸”這一指標(biāo)下的“合法權(quán)利指數(shù)”這一二級指標(biāo)中，我國僅獲得10分中的4分，只有印度和俄羅斯得分的一半，遠低于亞太經(jīng)合組織成員國平均得分。此外，我國服務(wù)業(yè)、民營經(jīng)濟等還面臨過多準(zhǔn)入限制，在世界營商環(huán)境的總體排名還處于中等水平，還有很大的改革空間。

在可以量化的指標(biāo)之外，還應(yīng)注意到“放管服”改革過程中暴露的新問題會成為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的著力點

第一，現(xiàn)有的“放管服”改革重前端的市場進入，而輕事中和事后監(jiān)管，市場監(jiān)管執(zhí)法力度有限，市場主體強烈呼吁公平競爭的市場環(huán)境。建立健全“僵尸企業(yè)”退出機制，打擊各種假冒偽劣、侵害企業(yè)權(quán)益行為，才能為企業(yè)健康發(fā)展拓展市場空間。第二，地方政府內(nèi)部和跨地區(qū)之間協(xié)調(diào)比較欠缺，不同政府部門對于“放管服”改革的認(rèn)識不一，具體表現(xiàn)為市場監(jiān)管部門熱，大大縮短了審批時間，降低了進入門檻，而稅務(wù)、銀行、電力等部門冷，形成了營商環(huán)境中的“短板”。據(jù)筆者在廣東省的調(diào)研顯示，由于銀行管理體制的規(guī)定，開立對公賬戶所需時間已經(jīng)成為企業(yè)開辦時間中最主要的消耗。事實上，“放管服”改革成效的區(qū)域差異甚至出現(xiàn)在同一城市不同市轄區(qū)之間，這充分表明持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境任重道遠。因此，需要以頂層設(shè)計帶動部門之間和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)，打破行政性壟斷，改革市場監(jiān)管體制，建立市場綜合監(jiān)管體系。第三，許多普通群眾對于“放管服”改革還存在不了解甚至不適應(yīng)的情況，參與感、獲得感不足。現(xiàn)有的改革主要還是聚焦政府和企業(yè)的關(guān)系，地方政府關(guān)注的還主要是符合其經(jīng)濟增長目標(biāo)的行業(yè)和企業(yè)，如大企業(yè)、高科技企業(yè)等，小微企業(yè)、消費者等其他利益主體的聲音不足。消費者權(quán)益保護日益成為社會關(guān)注的焦點，質(zhì)量安全、消費維權(quán)等問題將會成為“放管服”改革下一階段需要解決的突出問題。最后，科技技術(shù)發(fā)展迅速，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，共享經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟等的興起催生了技術(shù)導(dǎo)向的市場監(jiān)管，如何適應(yīng)科技的發(fā)展和社會的變革，充分利用各種信息，提升監(jiān)管效率和質(zhì)量也是一個重要的課題。

在更深層次上，營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化有賴于國家治理體系的現(xiàn)代化

國家治理體系是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度，包含著各種利益主體之間的關(guān)系，如央地關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、國家與社會的關(guān)系等等。就營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化而言，主要涉及到政府和市場，市場與社會關(guān)系，更深層次的則是行政體制內(nèi)部部門間關(guān)系的變革。由于信息不對稱、外部性、市場力量等問題，市場競爭的結(jié)果往往并不是社會最合意的結(jié)果。因此，一定的政府干預(yù)和監(jiān)管是必要的。“放管服”改革實質(zhì)上是政府對市場經(jīng)濟活動的監(jiān)管重心由事前準(zhǔn)入移至事中和事后的監(jiān)管，從資格審查轉(zhuǎn)為行為監(jiān)督，是政府治理方式和政府職能的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅是經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的需要，還適應(yīng)了科技與社會進步的需求。

政府選擇何種方式干預(yù)和監(jiān)管市場經(jīng)濟活動，其關(guān)鍵的考慮因素是信息成本，主要包括信息采集成本、信息處理成本、信息協(xié)調(diào)成本，以及根據(jù)信息進行反應(yīng)的成本。具體到政府對企業(yè)和個體的監(jiān)管方面（如稅收，行為規(guī)制等），嚴(yán)重的信息不對稱導(dǎo)致政府對企業(yè)和個體實際經(jīng)營活動信息的掌控相對有限，傳統(tǒng)上必須依賴管制模式，重在事前的進入門檻設(shè)置和資格審查，將提供相關(guān)信息的責(zé)任和成本交給企業(yè)和個人方面，從而節(jié)約信息采集成本。在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達的今天，企業(yè)和個體的大量活動都可以迅速轉(zhuǎn)化為數(shù)字化信息，在社會生活中留下“痕跡”，如社交媒體、手機定位、互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)賬、視頻監(jiān)控、污染排放等。這些大量低成本快速采集企業(yè)和個體信息的途徑，使事中和事后監(jiān)管的信息采集成本大大降低。

信息采集成本的降低僅僅是監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的重要條件之一，真正要實現(xiàn)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)時代的信息優(yōu)勢，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，還有賴于政府職能的主動轉(zhuǎn)變。政府職能的主動轉(zhuǎn)變需要適應(yīng)信息成本的變化和數(shù)字治理的要求。雖然信息采集成本大大降低，但是企業(yè)和個體活動信息仍然是非常分散的，主要在各種私營的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營商（如社交媒體、手機定位等信息）和一些政府部門（如視頻監(jiān)控、污染排放等信息）手中，而市場監(jiān)管部門并不一定擁有這些可以作為監(jiān)管基礎(chǔ)的活動信息。因此，信息處理和協(xié)調(diào)成本將成為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境過程中政府的主要考量。然而，與信息采集成本不同的是，現(xiàn)階段的信息處理和協(xié)調(diào)成本的主要來源不是技術(shù)成本，而是不同主體之間的利益矛盾。這種數(shù)據(jù)集中使用的效率和數(shù)據(jù)分散采集的激勵之間存在矛盾，不僅是政府和擁有數(shù)據(jù)的市場主體之間的利益矛盾，還有不同政府部門之間以及不同區(qū)域政府之間的利益矛盾。政府與市場主體之間的矛盾可以通過價格手段等市場機制協(xié)調(diào)，但是政府內(nèi)部不同部門、不同級別之間的利益不一致則需要制度設(shè)計的創(chuàng)新，協(xié)調(diào)關(guān)系，明確責(zé)任，而非簡單的機構(gòu)重組。

在信息化高度發(fā)達的今天，政府內(nèi)部運作過程越來越透明，成為社會公眾的關(guān)注點。傳統(tǒng)上的“內(nèi)外有別”“內(nèi)緊外松”等策略越來越難以適用，政府個別部門基于自身運作邏輯所發(fā)表的原本“正常”的行動和言論，與市場語境的碰撞將越發(fā)突出，并對市場信心和營商環(huán)境產(chǎn)生影響。因此，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，需要政府各部門轉(zhuǎn)變認(rèn)識，自覺注意到其行為對于市場和社會整體的影響，加強政策和行為的協(xié)調(diào)。不僅如此，在信息傳播速度加快、透明度提高的今天，政府部門的日常運行不僅要遵從規(guī)章制度，服從上級安排，還需要充分發(fā)揮自主性，積極響應(yīng)社會公眾的需求。此外，政府還需要引導(dǎo)公眾參與營商環(huán)境的建設(shè)，避免“放管服”改革政府唱獨角戲的局面，在市場監(jiān)管活動中探索政府強制力與社會自發(fā)約束機制的有機結(jié)合，發(fā)揮社會中分散的利益主體的信息采集和信息協(xié)調(diào)優(yōu)勢，構(gòu)造營商環(huán)境共治共享的新模式，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，提高人民群眾的獲得感，推動中國經(jīng)濟和社會發(fā)展更上新臺階。

【本文作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)、中國公共管理研究中心研究員】

責(zé)編：賀勝蘭 / 蔡圣楠