【摘要】為了在基層治理中更好地貫徹監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，提高廣大基層黨員干部的積極性、能動性，亟需在加強(qiáng)基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的同時，堅決地推進(jìn)基層激勵創(chuàng)新機(jī)制、容錯糾錯機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、干部培養(yǎng)機(jī)制以及縣鄉(xiāng)體制機(jī)制的深化改革，以期構(gòu)建制度體系協(xié)同、制度績效互強(qiáng)的基層現(xiàn)代治理體系。

【關(guān)鍵詞】基層治理 監(jiān)督執(zhí)紀(jì) 激勵保障 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，黨風(fēng)廉政建設(shè)取得了歷史性成就，各項管黨治黨制度創(chuàng)新協(xié)同推進(jìn)。其中，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的推進(jìn)運(yùn)用，促使基層的政治生態(tài)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、干部行為發(fā)生巨大優(yōu)化，有力地推動了基層社會各項事業(yè)的全面發(fā)展。但取得成績的同時，可以發(fā)現(xiàn)，在基層，一些干部庸政、懶政、不作為、創(chuàng)新活力不足、主動性不強(qiáng)等問題依然存在，甚至在當(dāng)前扶貧攻堅、鄉(xiāng)村振興任務(wù)艱巨、壓力較大的情況下，一些基層黨員干部改革創(chuàng)新和奮發(fā)作為的主動性、積極性、能動性反而出現(xiàn)了減弱的苗頭，這給我國基層治理現(xiàn)代化建設(shè)帶來了隱患。因此，為了更好貫徹監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，在加強(qiáng)干部思想教育的同時，應(yīng)該更加關(guān)注制度機(jī)制改革創(chuàng)新，形成監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與激勵保障協(xié)同共進(jìn)、干部遵紀(jì)守法與創(chuàng)新作為良性互動。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與激勵創(chuàng)新協(xié)同共進(jìn)

從全國各地調(diào)研中反映的情況來分析，當(dāng)前基層干部壓力較重，主要來自兩方面。一是任務(wù)繁重的壓力，根據(jù)我們的調(diào)研，這是基層干部普遍反映的問題，特別是隨著扶貧攻堅、鄉(xiāng)村振興的加快推進(jìn)，各項基層工作都是以“時間表”的形式“倒逼完成”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)，每人一般都具體負(fù)責(zé)十幾項工程和任務(wù)，而無論哪項工程任務(wù)，都與上級領(lǐng)導(dǎo)部門簽訂了“項目責(zé)任書”，不能有任何的時間拖延和質(zhì)量瑕疵?？梢哉f，基層黨員干部承擔(dān)了較重的工作壓力，其中一些干部甚至產(chǎn)生了“畏懼作為”的不良情緒。二是問責(zé)追責(zé)的壓力，這種壓力本是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)在基層大力推行后形成的良好局面。壓力之下，基層干部在黨性原則、政治意識、遵紀(jì)守法、廉潔行政等方面自覺性高度提升。但同時，有的干部卻滋生了“怕?lián)?zé)、怕追責(zé)”的情緒和壓力。

可見，基層干部反映的這些問題是真實(shí)存在的，這就要求在加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、遵紀(jì)守法的制度約束同時，必須同時加強(qiáng)激勵創(chuàng)新、奮發(fā)作為的制度激勵，在干部考核評價機(jī)制、選拔任用機(jī)制等方面推進(jìn)改革，盡快形成鼓勵基層干部“大膽創(chuàng)新、勇于作為”的制度機(jī)制，保證基層干部既能遵紀(jì)守法、廉潔自律，又能積極能動、奮發(fā)作為。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與容錯糾錯協(xié)同共進(jìn)

2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，再次重申了習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“三個區(qū)分”：“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。”這為“容錯糾錯”機(jī)制的推行指明了方向。

但在基層的改革創(chuàng)新中，如何保證“容錯糾錯”的機(jī)制落實(shí)到位，并能使其與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”協(xié)調(diào)不悖，還需要在“實(shí)施細(xì)則”方面深化細(xì)化。如在省市對縣區(qū)、縣區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的容錯糾錯中，如何結(jié)合動機(jī)態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回?fù)p失等情況，真正落實(shí)甄別“三個區(qū)分”，對該容錯的大膽容錯，不該容錯的堅決不容。這些都在考驗著省、縣、鄉(xiāng)三級政府的權(quán)力關(guān)系和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。還有，對于給予容錯的干部，其后怎樣選拔任用？上級領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)了“容錯錯誤”時，又怎樣給予追責(zé)和處罰？容錯糾錯的機(jī)制運(yùn)行，如何保證其公開公正合法？這些問題都需要在基層實(shí)踐中加以進(jìn)一步探索和完善。在扎緊權(quán)力監(jiān)督的制度籠子的同時，大力激發(fā)改革活力、拓展創(chuàng)新空間，推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機(jī)制與容錯糾錯機(jī)制的制度協(xié)同，增進(jìn)制度績效的互動互強(qiáng)，是改善基層治理亟待推進(jìn)的緊迫需求。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與權(quán)益保障協(xié)同共進(jìn)

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”在基層的全面推行，體現(xiàn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)中，“治病”與“救人”、“懲前”與“毖后”、“嚴(yán)管”與“厚愛”的統(tǒng)一，特別是第一種、第二種形態(tài)的廣泛使用，更使絕大多數(shù)黨員干部得到組織的“關(guān)照”和“提醒”。與此同時，為了更好地保護(hù)和支持廣大基層黨員干部，更好地激勵干部擔(dān)當(dāng)責(zé)任和勇于創(chuàng)新，我們也需要用制度機(jī)制保證干部權(quán)利、維護(hù)干部權(quán)益。

近幾年來，在加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興的大局中，基層干部直面上訪維穩(wěn)、征地拆遷、公共安全和利益調(diào)節(jié)等矛盾沖突，責(zé)任和壓力日趨加大。但其自身的權(quán)利和利益卻無更多的制度保障。體現(xiàn)在以下方面：其一，法定休息時間得不到保障，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“加班加點(diǎn)”，休息時間無法保障，已是公認(rèn)的普遍事實(shí)，“白加黑、五加二”，“星期六保證不休息、星期日休息不保證”，便是基層的普遍呼聲。其二，工資待遇低下，基層干部待遇偏低，也已呼吁多年，特別是中西部貧困地區(qū)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般年輕干部，工資在3000—4000元左右，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長，工資也就在5000—6000元左右。而除工資之外，基層干部很少有其他的福利補(bǔ)助。其三，身心焦慮疲倦，基層干部“亞健康”狀態(tài)普遍存在，工作任務(wù)的壓力、問責(zé)追責(zé)的壓力、養(yǎng)家糊口的壓力，正在摧殘著基層干部的身心，甚至個別干部不能及時排遣壓力，患上“抑郁”和“失眠”等病癥。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的制度約束和警示，更多地體現(xiàn)著對基層干部的“嚴(yán)管厚愛”，是“負(fù)向激勵”的制度約束機(jī)制，但同時我們的基層也亟需制定實(shí)施保障干部權(quán)益的“正向激勵”，用“負(fù)向激勵”與“正向激勵”的協(xié)同合力，才能更好激發(fā)基層干部勇?lián)?zé)任、創(chuàng)新改革。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與干部培養(yǎng)協(xié)同共進(jìn)

基層干部后繼乏人的狀況，優(yōu)秀合格人才缺失，也是多年來基層干部的普遍呼聲，這在中西部貧困地區(qū)表現(xiàn)得更加明顯。體現(xiàn)在幾個方面：一是“進(jìn)不來人”，由于基層工作的艱苦和任務(wù)的繁重，報考基層公務(wù)員的人數(shù)較少，尤其是那些老少邊窮地區(qū)的崗位常常無人報考。年輕人才大量涌進(jìn)大中城市的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，畏懼基層、畏懼鄉(xiāng)村、畏懼貧困地區(qū)，成為基層鄉(xiāng)村難以吸引優(yōu)秀人才的重要原因。

二是“留不住人”，迫于就業(yè)壓力而暫時進(jìn)入基層的年輕干部，也是把基層鄉(xiāng)村作為“暫棲之地”，一有機(jī)會，也是極力通過考研、調(diào)離、經(jīng)商等方式，急切地離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。各地年輕干部普遍反映，不但工作任務(wù)重，責(zé)任壓力大，工資待遇低，而且基層偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年輕人連對象也找不到，更不用說“扎根基層”了。還有對年輕干部來說，“晉升渠道”的不暢，發(fā)展空間狹窄，也是“留不住人”的重要原因。

三是“培養(yǎng)人難”，年輕大學(xué)生進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，首先有行政編與事業(yè)編的區(qū)別，兩者比例一般在2:1之間。基層事業(yè)編人員，與行政編人員，“干的是一樣的活”，但待遇卻有較大區(qū)別，晉升也有不少限制，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的事業(yè)編人員，其最高的職務(wù)也就是一個“股級”。我們在調(diào)研中了解到，中部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政所所長，20多歲已經(jīng)干到其職業(yè)的“最高職務(wù)”，因為“股長”已經(jīng)“到頂”，如不調(diào)走就再無“晉升”希望。其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，無論是行政編還是事業(yè)編人員，都在“超負(fù)荷”的負(fù)重狀態(tài)，根本再無任何時間外出培訓(xùn)學(xué)習(xí)。而且，越是年輕的干部，擔(dān)負(fù)的工作任務(wù)越重。西部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦的90后干部，“一年幾乎沒有出過門，整天都在電腦上填寫各種報表和數(shù)據(jù)”。年輕干部普遍抱怨，“別說外出參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)了，連談戀愛的時間都沒有了”。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的制度約束要在基層長久發(fā)揮作用，需要考慮如何讓其與干部培養(yǎng)選撥的制度機(jī)制相協(xié)調(diào)、相配套，這將是保持基層干部隊伍優(yōu)良穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與縣鄉(xiāng)體制改革協(xié)同共進(jìn)

現(xiàn)行的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的運(yùn)用，在基層政府中，主要體現(xiàn)為縣級黨委政府和縣監(jiān)察委員會對下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行“問責(zé)追責(zé)”，然而，如果不注重問責(zé)的方式方法，只“單向加碼”，很可能會日益加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的責(zé)任壓力和焦慮情緒，影響其開拓創(chuàng)新。

有一種情況：有一些縣級部門不能以身作則、敢于擔(dān)當(dāng)，真正帶頭引領(lǐng)發(fā)展，而是利用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“單項加碼”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 “層層加碼工作任務(wù)”，“層層推卸工作責(zé)任”。甚至只注重召開會議、部署工作、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)簽訂責(zé)任書，然后，每月、每季度、每半年、年終，不斷地到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村中驗收考核，對其考核的每項工作進(jìn)行“量化打分”，對其檢查中發(fā)現(xiàn)的失誤錯誤進(jìn)行“問責(zé)追責(zé)”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎承擔(dān)了所有的基層任務(wù)和工程，不但是其具體的實(shí)施者，還是其實(shí)施責(zé)任的最終承擔(dān)者，從精準(zhǔn)扶貧、信訪維穩(wěn)、計劃生育，到群體事件、森林防火、交通事故，從環(huán)境治理、道路建設(shè)、城鄉(xiāng)衛(wèi)生，到教育醫(yī)療、住房安居、社會保障等，幾十個大項、幾百個小項的各種各樣的任務(wù)和責(zé)任都壓在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的身上，最終的責(zé)任追查的“板子”也都要打到基層干部的身上。我們調(diào)研采訪過的幾個受到“警告”處分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記，都是為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展而稍有差錯，就被追查“處理了”。而因為失誤錯誤被“一票否決”“就地免職”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，在全國各地的調(diào)研中，也有所耳聞。

從以上可以看出，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的運(yùn)用，在基層治理中，涉及復(fù)雜的縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。只有進(jìn)一步調(diào)整縣、鄉(xiāng)權(quán)力關(guān)系，理順權(quán)、責(zé)、利的協(xié)調(diào)關(guān)系，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小、責(zé)大、事多”的困局，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“賦權(quán)擴(kuò)能”取向的體制改革，才能在加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的同時，充分調(diào)動基層干部改革創(chuàng)新的積極性和主動性。

需要重申強(qiáng)調(diào)的是，筆者的分析絕不是質(zhì)疑監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的運(yùn)用，更不是否定黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要性，也不是為基層干部的一些違紀(jì)違法行為辯護(hù)，而是為了在基層治理中更好地貫徹監(jiān)督執(zhí)紀(jì)。為了更快地促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，提高廣大基層黨員干部的積極性、能動性，就亟需在加強(qiáng)基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的同時，更為堅決地推進(jìn)基層激勵創(chuàng)新機(jī)制、容錯糾錯機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、干部培養(yǎng)機(jī)制以及縣、鄉(xiāng)體制機(jī)制的深化改革，以期構(gòu)建制度體系協(xié)同、制度績效互強(qiáng)的基層現(xiàn)代治理體系，從而推動基層治理的法治化進(jìn)程。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)，“政治發(fā)展與國家治理”項目首席研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，新華網(wǎng)，2016年11月2日。

責(zé)編/谷漩 美編/史航

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