【摘要】農(nóng)村普惠金融對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和精準扶貧具有重要的支撐作用。長期以來，我國農(nóng)村普惠金融立法體系的理念、原則及制度體系等方面還不夠健全和完善，影響了農(nóng)村普惠金融的實踐效果。因此，我們應(yīng)該從農(nóng)村普惠金融的立法理念、立法原則、法律體系和基本制度等方面來進行完善，為其發(fā)展創(chuàng)新提供立法支持。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村普惠金融 立法理念 立法原則 立法支持

【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A

普惠金融（Inclusive finance）這一概念是聯(lián)合國在2005年提出的，指以可負擔的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務(wù)。長期以來，我國金融體系對農(nóng)村地區(qū)覆蓋力不足，加大了農(nóng)民和農(nóng)村小微企業(yè)的融資難度。因此，在全面建設(shè)小康社會的今天，我們要正確認識農(nóng)村普惠金融法律體系存在的問題，不斷完善農(nóng)村普惠金融法律體系，進而為農(nóng)村普惠金融的發(fā)展提供更多的支持。

我國農(nóng)村普惠金融法律體系存在的問題

農(nóng)村普惠金融立法理念較為滯后。在全面推進小康社會建設(shè)以及實施精準扶貧戰(zhàn)略的今天，農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)的重點是農(nóng)村金融法制的發(fā)展，其重點應(yīng)該放在如何以最小的金融成本來確保農(nóng)村弱勢群體獲得更多的金融服務(wù)和金融支持。農(nóng)村普惠金融中的公平、扶弱、靈活、創(chuàng)新等理念應(yīng)該成為農(nóng)村金融法制建設(shè)的基本價值原則。但從現(xiàn)實看，如今我國農(nóng)村金融法制建設(shè)過于強調(diào)其在促進經(jīng)濟發(fā)展中的穩(wěn)定性功能，而包容、扶弱、靈活等理念明顯不足，無法使農(nóng)民、農(nóng)村小微企業(yè)獲得更多的金融服務(wù)，因此也就無法為農(nóng)村普惠金融法律體系的發(fā)展提供更多的支持。

農(nóng)村普惠金融法律原則較為僵化。眾所周知，發(fā)展農(nóng)村普惠金融的目的是為了使受益者能夠以可以負擔的成本來獲得相應(yīng)的金融支持。農(nóng)村普惠金融的重點應(yīng)該是為農(nóng)民、農(nóng)村小微企業(yè)提供融資等方面的服務(wù)，但是當前我國農(nóng)村金融法律體系主要側(cè)重于金融安全、金融效益、金融穩(wěn)定、有效監(jiān)管等原則，過度強調(diào)政府干預(yù)的作用，進而使得我國農(nóng)村金融法律體系建設(shè)滯后，制度創(chuàng)新力度不夠。

農(nóng)村普惠金融法律體系不夠完整。農(nóng)村普惠金融是農(nóng)村金融的基礎(chǔ)部分，也是一項系統(tǒng)工程。盡管我國制定了促進農(nóng)村普惠金融發(fā)展的相關(guān)法律規(guī)范，但這些法律規(guī)范并沒有從農(nóng)村普惠金融的實際出發(fā)，導(dǎo)致了農(nóng)村普惠金融法律體系不夠完整。首先，我國至今尚未制定出農(nóng)村普惠金融發(fā)展的基本法律，進而使得農(nóng)村金融立法體系較為混亂，各類重復(fù)性規(guī)范較為突出，引發(fā)了農(nóng)村金融法律的沖突。其次，當前農(nóng)村普惠金融的相關(guān)法規(guī)主要是依靠銀監(jiān)會、人民銀行、保監(jiān)會等部門的規(guī)章來進行規(guī)制。這些部門規(guī)章往往帶有臨時性、指導(dǎo)性色彩，不僅約束力和權(quán)威性不強，而且導(dǎo)致了執(zhí)法中的不力。再次，農(nóng)村普惠金融的專項立法不健全。農(nóng)村普惠金融不僅包括合作金融、小額信貸、民間金融等，還包括農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村信托等制度，對于這些專業(yè)領(lǐng)域，我國沒有專門的立法予以規(guī)范。最后，我國至今尚未制定農(nóng)村信用體系建設(shè)、農(nóng)村財產(chǎn)抵押制度創(chuàng)新等方面的立法，這在一定程度上弱化了農(nóng)村普惠金融的實施效果。

農(nóng)村普惠金融法律制度不夠健全。客觀而言，在過去的幾十年內(nèi)，我國就農(nóng)村新型金融機構(gòu)發(fā)展和創(chuàng)新、農(nóng)村不同金融類型的差異化監(jiān)管、農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的模式等方面制定了大量的制度規(guī)范，在這些領(lǐng)域制度體系較為完善，但是這些制度無法保障農(nóng)村普惠金融的創(chuàng)新與發(fā)展。具體而言：第一，農(nóng)村普惠金融的規(guī)劃、準入標準、信息披露等金融監(jiān)管制度基本上是缺位的，導(dǎo)致了農(nóng)村普惠金融發(fā)展的無序和高風(fēng)險，也為某些非法集資者提供了可乘之機。第二，對于農(nóng)村弱勢群體的金融權(quán)利不夠關(guān)注，使得農(nóng)村普惠金融的普惠性效果大打折扣。第三，對政府部門、一般的涉農(nóng)金融機構(gòu)在農(nóng)村普惠金融發(fā)展方面的義務(wù)、責(zé)任規(guī)范不夠全面，進而使得部分涉農(nóng)機構(gòu)不愿意也沒有動力來參與農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。

明確農(nóng)村普惠金融的立法理念和立法原則

在農(nóng)村普惠金融的立法理念方面，要按照包容、扶弱的理念來構(gòu)建農(nóng)村金融普惠立法體系，不斷擴大農(nóng)村普惠金融服務(wù)的覆蓋范圍，保護農(nóng)村弱勢群體的利益，保障他們的金融權(quán)利。將金融公平作為農(nóng)村普惠金融的發(fā)展目標，通過制度體系的不斷完善，將金融公平理念與金融安全、金融穩(wěn)定等原則進行結(jié)合，促進金融改革成果在農(nóng)民中分享。將協(xié)調(diào)、創(chuàng)新等理念貫穿到農(nóng)村普惠金融立法體系，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)來為農(nóng)村弱勢群體提供創(chuàng)新性的金融服務(wù)，協(xié)調(diào)農(nóng)村各類主體的金融利益，不斷優(yōu)化農(nóng)村普惠金融的扶貧助弱效應(yīng)。

就農(nóng)村普惠金融的立法原則而言，一是市場主導(dǎo)原則。在金融領(lǐng)域，市場主導(dǎo)和政府干預(yù)是兩大基本原則。在農(nóng)村普惠金融領(lǐng)域，應(yīng)該正確處理這兩者的關(guān)系，必須明確市場主導(dǎo)為核心，即農(nóng)村普惠金融立法必須是建立在農(nóng)村普惠金融的市場化運作基礎(chǔ)之上，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能。在這個過程中，政府監(jiān)管是必要的，但必須明確政府的權(quán)力邊界。二是金融公平原則。金融公平是農(nóng)村普惠金融的最終追求，在堅持金融安全和穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過制度體系調(diào)整來提升農(nóng)村金融資源和服務(wù)的普惠性，確保弱勢群體能夠得到合理的金融服務(wù)。三是公眾參與原則。農(nóng)村普惠金融無疑是一項準公共服務(wù)，具有明顯的正外部性。在這個過程中，要提升農(nóng)村普惠金融的惠及力，僅僅依靠政府和金融機構(gòu)的資金是極為有限的，必須要加大公眾參與力度，提升金融服務(wù)的民主性，在控制金融風(fēng)險的基礎(chǔ)上擴大資金來源。

完善農(nóng)村普惠金融的法律體系和基本制度

要完善農(nóng)村普惠金融的法律體系。具體而言：第一，出臺農(nóng)村普惠金融基本法律，將農(nóng)村商業(yè)金融、政策金融、合作金融和民間金融等內(nèi)容納入其中，明確政府、金融機構(gòu)、農(nóng)民等不同參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第二，完善農(nóng)村商業(yè)金融立法，明確各類商業(yè)銀行、商業(yè)保險機構(gòu)在農(nóng)村普惠金融體系中的作用，將村鎮(zhèn)銀行、小額信貸企業(yè)、農(nóng)村商業(yè)銀行等制度體系納入其中，構(gòu)建一個統(tǒng)一性的農(nóng)村商業(yè)金融立法。第三，完善農(nóng)村政策金融立法，應(yīng)該積極整合農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)保險等方面的法律法規(guī)，明確農(nóng)村政策性金融的目標、任務(wù)和范圍，提升其在農(nóng)村普惠金融體系中的地位。第四，完善農(nóng)村合作金融立法，必須要回歸到合作金融的本義上，通過完善內(nèi)部治理體系和激勵措施，將農(nóng)村合作金融打造成為農(nóng)村普惠金融的主干部分。第五，規(guī)范民間金融立法，民間金融包括民間借貸、合會、集資等金融形式，要賦予其合法地位，引導(dǎo)其在陽光下發(fā)展。

要完善農(nóng)村普惠金融的基本制度。具體而言：第一，構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的管控制度。完善評價制度，明確其評價主體及職責(zé)，及時公布評價結(jié)果；發(fā)展促進制度，明確農(nóng)村金融機構(gòu)的組織形式、市場準入機制；服務(wù)創(chuàng)新制度，構(gòu)建合理的價格、成本機制；建設(shè)風(fēng)險控制制度，各級政府要做好風(fēng)險評估和預(yù)警，對各種不良金融行為及時予以糾正。第二，構(gòu)建農(nóng)村弱勢群體的金融保護制度。明確農(nóng)民的金融權(quán)利，特別是要確立農(nóng)民的信貸優(yōu)惠權(quán)、保險豁免權(quán)、金融服務(wù)評價權(quán)等基本權(quán)利；明確農(nóng)民在特殊情況下的單方強制締約權(quán)；明確農(nóng)村普惠金融的服務(wù)標準，實施農(nóng)村弱勢群體、貧困群體的費用減免制度。第三，構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的保障制度。明確農(nóng)村普惠金融的法律責(zé)任制度和農(nóng)村普惠金融服務(wù)中各個主體的法律責(zé)任，規(guī)范他們的服務(wù)行為；構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的糾紛解決制度，進一步明確其糾紛解決的主體、機制、程序以及結(jié)果等，進而減少糾紛的發(fā)生；強化監(jiān)管和監(jiān)督制度，明確人民銀行的監(jiān)管主體地位，強化銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門監(jiān)管職能，進而不斷規(guī)范農(nóng)村普惠金融的發(fā)展秩序。

（作者為上海社會科學(xué)院博士研究生）

【參考文獻】

①譚正航：《我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展法律保障體系的構(gòu)建》，《求實》，2018年第2期。

②周維德：《我國農(nóng)村民間金融的法律審視與完善之思考》，《農(nóng)村金融研究》，2011年第10期。

責(zé)編/張寒 美編/宋揚

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