2018年11月18日，《中共中央國務院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》（以下簡稱《意見》）頒布，這一指導性文件明確指出，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。《意見》提出到2035年要建立與基本實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，從而再次指明了中國區(qū)域發(fā)展的基本方向與實施路徑，具有十分深遠的意義。

中國區(qū)域發(fā)展的政策變遷及其邏輯

中國是一個地理大國，不同區(qū)域資源稟賦不同，文化差異較大，因此促進區(qū)域發(fā)展一直是國家治理的重要目標。同時在中國的區(qū)域發(fā)展中，目標與路徑的設(shè)計長期有一個政府間關(guān)系的思考，即區(qū)域發(fā)展是中央政府的責任還是地方政府的責任，自20世紀50年代以來，這一思考一直困擾區(qū)域政策的設(shè)計與執(zhí)行。

從20世紀50年代開始，中國的區(qū)域設(shè)計經(jīng)歷了政治大區(qū)、經(jīng)濟大區(qū)、功能大區(qū)等演變。1949年以后，全國劃分為六個大區(qū)，即東北、華北、華東、中南、西北和西南六大行政區(qū)，實行黨政軍一體化管理，1954年被撤銷，新中國的大區(qū)是建立在政治管理基礎(chǔ)之上，其主要功能是為了中央集權(quán)的政治需要。政治大區(qū)的設(shè)立是基于省級政府完整行政邊界，而20世紀80年代，中央政府確立的上海、淮海等經(jīng)濟區(qū)則穿越了這一省級邊界。例如1986年設(shè)立的淮海經(jīng)濟區(qū)就包括了蘇北、皖北、魯南和豫東地區(qū)的20個地市，以江蘇省為例，北部主要屬于淮海經(jīng)濟區(qū)，南部主要屬于上海經(jīng)濟區(qū)。1988年，成立5年的國務院上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦被撤銷。2007年，國務院出臺《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，提出要統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。從全國生態(tài)平衡上，對全國國土開發(fā)進行了分類控制。

從政治功能、經(jīng)濟功能到生態(tài)功能，中央先后規(guī)劃了宏觀國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。但是從實施效果看，中央強勢介入?yún)^(qū)域發(fā)展遭遇了一些困難。在“分灶吃飯”的財政約束下，區(qū)域發(fā)展的全國性規(guī)劃與地方性訴求存在明顯的張力。在國務院上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦被撤銷后不久，1992年，長江三角洲15個城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議制度成立，并于1997年升格為長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會。從中央政府規(guī)劃到地方政府自愿合作，長三角區(qū)域的發(fā)展在制度層面實現(xiàn)了轉(zhuǎn)向，應該說，后者在該區(qū)域發(fā)展中已經(jīng)發(fā)揮了積極的作用。

城市與城市群的責任再定位

如果說上海經(jīng)濟區(qū)到長三角區(qū)域一體化發(fā)展的制度性轉(zhuǎn)變顯示了區(qū)域發(fā)展的地方性訴求，顯示了地方政府對于地方經(jīng)濟增長的期許，那么到了新世紀，中國的地方發(fā)展出現(xiàn)了新的因素——城市。由于中國的城市兼顧農(nóng)村管理，因此城市政府的管理本身就帶有城鄉(xiāng)共同發(fā)展的復合責任。2011年，中國城市化率首次突破50%，并在長三角、珠三角等地區(qū)形成城市帶或城市群，城市群彼此依存的關(guān)系促成了區(qū)域發(fā)展的“自發(fā)性秩序”。由于城鄉(xiāng)合治的管理模式，長三角區(qū)域的城市蔓延還形成了巨大的人口集聚與產(chǎn)業(yè)集聚效應，再加上高速鐵路等城市間交通工具的普遍使用，城市之間的邊界日益模糊。事實上，在每一個大城市中，還包括縣級市、市鎮(zhèn)等，因此地方管理既是城市管理，也是城市群的管理。

現(xiàn)代政治是責任政治，公共治理是政府責任履行的過程。當?shù)胤秸年P(guān)系日益演變?yōu)槌鞘兄g的關(guān)系時，地方關(guān)系的演變使城市之間的依存度加大，也帶來治理責任的重塑。2007年無錫太湖藍藻事件使人們意識到，這一事件表面上看是地方政府的水治理失敗，本質(zhì)上是區(qū)域性危機的總爆發(fā)。正是基于這一認識，明確地方區(qū)域治理責任的“河長制”在無錫首先設(shè)立，經(jīng)過一段時期的制度發(fā)展，江蘇省內(nèi)太湖流域的蘇錫常三地約有1.4萬名河長參與流域治理。

從區(qū)域治理的危機到地方責任的重新明確，反映了公眾對于合作治理效果的擔心。河長制取得了重要成效，也激勵了其他部門公共事務管理的加強，例如，在垃圾分類上有一種主張即建立“桶長制”，但是這種通過強化地方責任的區(qū)域治理方式會增加一定的行政成本。同時，這種以地方責任取代區(qū)域治理共同責任的效果也不容樂觀，2018年6月5日—7月5日，中央第四環(huán)境保護督察組指出，江蘇一些地方還存在敷衍整改、表面整改和假裝整改等問題，督查發(fā)現(xiàn)，2017年武進港等9條太湖主要入湖河流均未達到治理目標要求。因此，在對河長制進行分析的時候，仍然需要立足區(qū)域共同體的共同利益與責任的明晰，正如《意見》所指出的，明確地方政府的實施主體責任，充分調(diào)動地方按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制推動本地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的主動性和積極性。

從地方競爭與區(qū)域競爭：制度與激勵

城市群具有以下特征：人口規(guī)模大、區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達、產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展格局、經(jīng)濟體系開放（陳水生，2017）。城市群的迅猛發(fā)展改變了區(qū)域一體化發(fā)展的格局，反過來說，凡是城市群缺乏充分發(fā)展的區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展仍然不容樂觀。需要指出的是，雖然從地級市數(shù)量上，淮海經(jīng)濟區(qū)劣勢并不明顯，但是長三角地區(qū)匯聚了大量的經(jīng)濟百強縣和經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，這些地區(qū)早已由大大小小的城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了彼此相連的、發(fā)達的城市群。2017 年，長三角城市群中，依次為上海、蘇州、杭州、南京、無錫等5座城市GDP突破1萬億元，而全國同類城市只有14個。最近的數(shù)據(jù)表明，沒有形成城市群的淮海經(jīng)濟區(qū)雖然位于我國東部沿海地區(qū)，但以全國9.76%的人口，僅創(chuàng)造了6.68%的GDP（徐貝貝，2018）。

區(qū)域性經(jīng)濟社會發(fā)展的差異，說明了《意見》的重要性，《意見》反復強調(diào)地方政府在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的責任和義務。筆者認為，如何在城市化進程中實現(xiàn)區(qū)域一體化進程，關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)地方責任向區(qū)域責任的轉(zhuǎn)換。對于中國的省級政府來說，地理版圖跨越不同地理面貌，因此省級管理本質(zhì)上就是區(qū)域性管理。在農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)中，省級以及省內(nèi)的區(qū)域性差異難以消解，但是在城市化進程中，先發(fā)城市有產(chǎn)業(yè)與文化優(yōu)勢，后發(fā)的城市則有土地與空間優(yōu)勢。長三角市長聯(lián)席會議制度的成功運轉(zhuǎn)已經(jīng)表明，以城市為單位的交流機制已成必須，共同建設(shè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟“飛地”，共同發(fā)揮土地與產(chǎn)業(yè)效益，共同保障市場要素的區(qū)域性流動，這樣的訴求已經(jīng)日益迫切。

《意見》也指出，要堅持中央統(tǒng)籌與地方負責相結(jié)合。加強中央對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的頂層設(shè)計，這一判斷明確了中央政府在區(qū)域發(fā)展機制中的總體責任。在明確地方責任與區(qū)域責任后，中央政府不妨嘗試以區(qū)域性發(fā)展指標作為地方政府績效考核的重要參考因素，即既考核地方治理績效，也要考察地方政府在區(qū)域治理中的貢獻，從而把地方政府的競合關(guān)系引導到區(qū)域之間的競合關(guān)系中，積極嘗試治理責任從地方到區(qū)域的積極傳遞。

【本文作者為華東政法大學政治學與公共管理學院教授、博士生導師；本文系國家社會科學基金項目“新型城鎮(zhèn)化進程中的權(quán)利平衡及其實現(xiàn)途徑研究”（14BZZ083）成果】

責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠