【摘要】 發(fā)生在公共部門的“無(wú)效工作”具有隱蔽性、嚴(yán)重性，危害巨大。消除或減少公共部門“無(wú)效工作”，重在事前防范，從實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的管理精細(xì)化法治化，重視行政管理核心團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定性和工作的連續(xù)性，加強(qiáng)公務(wù)人員職業(yè)生涯管理，科學(xué)合理設(shè)置工作崗位，優(yōu)化日常工作、活動(dòng)、管理流程等方面下功夫。

【關(guān)鍵詞】“無(wú)效工作”   公共部門  治理現(xiàn)代化    【中圖分類號(hào)】C936    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在公共治理領(lǐng)域，決策者和執(zhí)行者的違紀(jì)違法、失策失職行為，會(huì)給國(guó)家和社會(huì)造成無(wú)可挽回的損失。其中，“無(wú)效工作”是一個(gè)隱形的但十分重要的方面。盡管還沒(méi)有對(duì)特定對(duì)象取得實(shí)證研究數(shù)據(jù)，但主導(dǎo)和參與公共部門作業(yè)的人員，確實(shí)在不少事務(wù)上存在無(wú)視既定規(guī)劃、“新官不理舊政”、朝令夕改、作而無(wú)為等問(wèn)題；還有不少人忙忙碌碌上班，日復(fù)一日，年復(fù)一年，但似乎“往事不堪回首”，在經(jīng)歷過(guò)的幾年、幾十年的職業(yè)生涯中并沒(méi)有取得多少可圈可點(diǎn)的成績(jī)。

發(fā)生在公共部門的“無(wú)效工作”具有隱蔽性、嚴(yán)重性，危害巨大

一般而言，私營(yíng)企業(yè)部門精于成本—收益核算，發(fā)現(xiàn)和糾正所謂“無(wú)效工作”應(yīng)該不在話下，但發(fā)生在公共部門的“無(wú)效工作”卻具有隱蔽性、嚴(yán)重性，危害性更大。“無(wú)效工作”用來(lái)界定發(fā)生在公共部門的、消耗公共財(cái)政完成的低效率、無(wú)效率甚至負(fù)效率的工作。比如，消耗公共財(cái)政建造不必要的工程項(xiàng)目，然后將其變成垃圾禍害環(huán)境，或者摧毀公共資源等，自然系統(tǒng)的“熵”會(huì)顯著增加。

公共部門的“無(wú)效工作”行為，于有意或無(wú)意間發(fā)生，主要原因既有決策者和執(zhí)行者的違規(guī)違紀(jì)以及認(rèn)識(shí)能力和行動(dòng)能力不足問(wèn)題，也有公共項(xiàng)目的規(guī)劃與實(shí)施、財(cái)政支出監(jiān)管、工作崗位設(shè)置問(wèn)題，尤其是工作人員行為的激勵(lì)與約束問(wèn)題。但根本上是管理制度問(wèn)題，即因制度漏洞而形成“無(wú)效工作”陷阱。

消除或減少公共部門“無(wú)效工作”，重在事前防范，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和填平制度漏洞造成的陷阱，防患于未然，達(dá)到事半功倍的治理效果。

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃管理的精細(xì)化法治化，重視行政管理核心團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定性和工作的連續(xù)性

對(duì)重要的公共部門規(guī)劃實(shí)行精細(xì)化和法治化管理，有助于減少因政績(jī)工程、領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目倉(cāng)促上馬、變動(dòng)造成的人力、物力等資源浪費(fèi)，防止產(chǎn)生“無(wú)效工作”。比如，一個(gè)地區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“五年規(guī)劃”以及相關(guān)的部門規(guī)劃，包括人才規(guī)劃等，制定時(shí)應(yīng)該精心謀劃、充分調(diào)研，廣泛聽(tīng)取上級(jí)主管部門和社會(huì)各界的意見(jiàn)與建議，一旦經(jīng)過(guò)同級(jí)黨委常委會(huì)同意、人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，就應(yīng)該獲得“地方法規(guī)”一樣的強(qiáng)制性，嚴(yán)格遵照落實(shí)。像“規(guī)劃，規(guī)劃，辦公室搞搞，墻上掛掛”的說(shuō)法和行為，一旦發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該作為違規(guī)違紀(jì)查處。各類規(guī)劃，特別是政府的“五年規(guī)劃”，可以根據(jù)內(nèi)部和外部條件的變化適當(dāng)調(diào)整，但必須經(jīng)過(guò)黨委同意和人大常委會(huì)批準(zhǔn)。地方黨政新任領(lǐng)導(dǎo)干部，不可以在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，改變既定規(guī)劃任務(wù)和主要目標(biāo)。變動(dòng)規(guī)劃的影響由局部波及總體，可能發(fā)生批量的連續(xù)性不良反應(yīng)。

一個(gè)地方主要行政領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)動(dòng)，如果考慮不周、措施不當(dāng)，很容易造成工作反復(fù)或停頓；出于政治目和政黨利益的行為，往往會(huì)造成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，損害納稅人利益。一個(gè)省級(jí)、市級(jí)或縣級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，保持任職的相對(duì)穩(wěn)定，有助于持續(xù)達(dá)成既定規(guī)劃目標(biāo)。干部熟悉工作、有效組織、扎實(shí)推進(jìn)，有計(jì)劃按步驟施行，可以大大減少不確定性，使完成工作任務(wù)的速度和質(zhì)量得到保證。組織部門出于干部培養(yǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面的考慮需要變動(dòng)任職干部時(shí)，充分保證基于地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的各項(xiàng)工作不受影響十分必要。新干部到任，熟悉情況需要時(shí)間。應(yīng)該通過(guò)制度安排防止“新官上任三把火”等急于求成、急功近利情況的發(fā)生。對(duì)干部的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)，應(yīng)該包括是否保持了既定目標(biāo)的持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。

加強(qiáng)公務(wù)人員職業(yè)生涯管理，科學(xué)、合理設(shè)置工作崗位

公共部門針對(duì)工作人員職業(yè)生涯管理的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于私營(yíng)企業(yè)部門。有不少人在同一個(gè)級(jí)別同一個(gè)崗位任職，持續(xù)10年、15年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。比如，隨著大學(xué)教師的晉升越來(lái)越難，許多高校的評(píng)價(jià)體系中“唯論文、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)”情況嚴(yán)重，亟待清理改進(jìn)。更為重要的問(wèn)題是，對(duì)公共部門工作人員的管理僅僅關(guān)注到本人，基本未考慮其個(gè)人和家庭生活方面；長(zhǎng)時(shí)間從事同樣的工作、晉升空間不足和生活條件不予考慮，都屬于職業(yè)生涯管理問(wèn)題，都與一個(gè)人是否有激情、有效率、高績(jī)效工作高度相關(guān)。人的知識(shí)、技能和能力，即人力資本，以人為載體、由人來(lái)運(yùn)作，如果激勵(lì)不足、情緒低落、身心疲憊，無(wú)論名義上擁有多強(qiáng)的人力資本，也不可能在實(shí)際上獲得高質(zhì)量的甚至正常水平的利用。名義上有用的人才，但實(shí)際上價(jià)值發(fā)揮不出來(lái)，勢(shì)必出現(xiàn)個(gè)人和組織的“無(wú)效工作”，事倍功半。通過(guò)加強(qiáng)公務(wù)人員職業(yè)生涯管理，有助于解決相關(guān)問(wèn)題。具體做法可以借鑒優(yōu)秀企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，比如掌握不同年齡、資歷和經(jīng)驗(yàn)的核心工作人員的需求和期望，充分交流和協(xié)商，規(guī)劃多渠道、多層級(jí)的職務(wù)晉升和事業(yè)發(fā)展路線；從豐富化和挑戰(zhàn)性角度設(shè)計(jì)工作內(nèi)容；定期或不定期輪換工作崗位；依托工會(huì)組織，建立工作人員本人和直系親屬緊急事務(wù)、醫(yī)療保健、入托入學(xué)、升學(xué)就業(yè)等方面的服務(wù)與協(xié)助機(jī)制。有的企業(yè)把員工應(yīng)得的部分獎(jiǎng)金和福利，直接發(fā)到其父母手里，激勵(lì)效應(yīng)十分顯著，公共部門可以借鑒。

在公共部門，特別是一些地方或基層公共部門，由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，對(duì)工作崗位的設(shè)計(jì)往往缺少嚴(yán)格的“工作分析”環(huán)節(jié)，相比企業(yè)有明顯差距。這樣在工作崗位的權(quán)力配置、任務(wù)安排、任職資格、需求人數(shù)等方面就會(huì)有較大誤差，科學(xué)性和合理性嚴(yán)重不足。而且，由于公共財(cái)政支出和“權(quán)力尋租”等原因，特別容易出現(xiàn)人浮于事的“多余人”現(xiàn)象或者“吃空餉”現(xiàn)象。與此同時(shí)，在市場(chǎng)秩序管理，電梯、游樂(lè)設(shè)施等特種設(shè)備監(jiān)管，食品藥品監(jiān)督，以及新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定等領(lǐng)域，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)人員需求的變化，原有崗位設(shè)置和工作任務(wù)需要重新分析、評(píng)估與調(diào)整。戰(zhàn)略人力資源管理研究和實(shí)踐表明，公共部門有必要根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和任務(wù)目標(biāo)的變動(dòng)，科學(xué)分析、有效設(shè)計(jì)，適時(shí)調(diào)整編制和崗位設(shè)置。

優(yōu)化日常工作、活動(dòng)、管理流程

在項(xiàng)目審批等各類準(zhǔn)許審查以及日常的運(yùn)行管理中，“無(wú)效工作”大量存在，而因?yàn)楣ぷ髁鞒淘O(shè)計(jì)不合理所導(dǎo)致的公共資源浪費(fèi)情況依然比較嚴(yán)重，亟待機(jī)制優(yōu)化和制度創(chuàng)新。一位教授應(yīng)邀主持一項(xiàng)政府部門很重視的關(guān)于行政工作“系統(tǒng)性”問(wèn)題的研究課題，設(shè)計(jì)的研究路線是“概念梳理—模型構(gòu)建—應(yīng)用落地”，但在課題開(kāi)展過(guò)程中有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求分別負(fù)責(zé)這三部分內(nèi)容的課題組同時(shí)進(jìn)行，并在重要會(huì)議上匯報(bào)。試想，概念還在梳理，理論模型尚未構(gòu)建并取得共識(shí)，如何談落地？整個(gè)過(guò)程沒(méi)有邏輯性、缺乏系統(tǒng)性，結(jié)果是矛盾和沖突不斷，最后取得的成果很不理想。諸如此類的問(wèn)題還有很多，不勝枚舉。主要原因可能是，行政審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督程序過(guò)多、效率不高。實(shí)現(xiàn)公共部門的治理現(xiàn)代化，我們還有很大的提升空間，需要不斷創(chuàng)新和優(yōu)化工作流程設(shè)計(jì)和運(yùn)行管理規(guī)則。

總之，新時(shí)代公共治理現(xiàn)代化要取得新進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)，各級(jí)各類公共部門在投入公共財(cái)政資源之前，有必要提升管理和服務(wù)水平，填平“無(wú)效工作”陷阱，把公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量提高到一個(gè)新的更高的水平。

（作者為北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京師范大學(xué)戰(zhàn)略人才研究中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京：外文出版社，2014年。

責(zé)編/張忠華    美編/于珊

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