【摘要】當前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革面臨諸如“三權(quán)分置”的法律保障還不完善、“三權(quán)分置”改革進展還不均衡、“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管還不健全等問題。應建立健全“三權(quán)分置”改革相關(guān)法律法規(guī)、加強相關(guān)部門合作、強化“三權(quán)分置”改革后的監(jiān)管工作，以加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革步伐。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地  “三權(quán)分置”  土地流轉(zhuǎn)   

【中圖分類號】F321.1    【文獻標識碼】A

加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是全面建成小康社會目標的重要保障。在“三權(quán)分置”下，農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可以發(fā)揮各自的功能，從而進一步完善農(nóng)村的經(jīng)營制度，發(fā)揮生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力的促進作用，實現(xiàn)更加靈活高效的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展模式。但是現(xiàn)階段，在加快推進“三權(quán)分置”改革進程中，仍然有許多問題需要認真研究與解決。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新

改革開放之初，我國實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在集體所有制屬性下，由農(nóng)戶承包經(jīng)營，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。但是，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的推進，以農(nóng)戶為單位的生產(chǎn)經(jīng)營模式已經(jīng)不能適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》文件中，中央政府首次提出了農(nóng)村土地權(quán)能的“三權(quán)分置”，即將土地權(quán)能分為土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。至此，加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，成為各級地方政府和農(nóng)業(yè)部門的重中之重。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的核心是所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，在土地集體所有的大前提下，確保農(nóng)戶的承包權(quán)長期穩(wěn)定，并通過經(jīng)營權(quán)土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，其主要目的是要解決所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，鞏固并完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)營制度，維護好集體、農(nóng)戶和經(jīng)營者的權(quán)益，達到土地資源優(yōu)化配置、生產(chǎn)要素市場化流動、加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，一方面，豐富和完善了新時代農(nóng)村基本經(jīng)營制度，在保障集體和農(nóng)戶利益的前提下，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營提供了制度支撐，使農(nóng)業(yè)發(fā)展煥發(fā)出了更加持久的生機和活力。另一方面，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了具有中國特色的發(fā)展道路，能夠吸引更多的經(jīng)營主體進入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，使土地這個基本生產(chǎn)要素達到了最優(yōu)配置，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，從而促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境提升、農(nóng)戶致富的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。同時，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”還創(chuàng)新發(fā)展了社會主義“三農(nóng)”理論。農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)戶承包權(quán)保持長期穩(wěn)定和土地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，既可以增加農(nóng)戶的收入，又發(fā)揮了市場對生產(chǎn)力的促進作用，不僅體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，還為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會提供了具有中國特色的社會主義“三農(nóng)”理論支撐。

正確認識農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中遇到的困難

“三權(quán)分置”的法律保障還不完善。雖然“三權(quán)分置”改革已經(jīng)全面展開，但是與之相配套和適用的法律法規(guī)尚未完善，立法和司法解釋的滯后導致了個別法律法規(guī)條款阻礙了“三權(quán)分置”的改革。許多現(xiàn)行法律法規(guī)，最初形成于上個世紀八十年代，與現(xiàn)今的法律環(huán)境有很大差異。近年來，我國雖然十分重視相關(guān)法律法規(guī)的不斷修改和完善，發(fā)布了一系列的司法解釋，但還未能及時滿足農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展需要。這類法律法規(guī)上的沖突和不完善，在一定程度上制約了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的推進和發(fā)展。

“三權(quán)分置”改革進展還不均衡。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革成功的前提是承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記。而早在2009年，我國就確定了承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點，于2015年又新增了9個整省推進的試點，并計劃于2020年完成全國的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的整體推進。但是，全國各地進展并不均衡，個別地區(qū)的確權(quán)登記和改革較為滯后。主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，各地區(qū)在確權(quán)登記的經(jīng)費投入上差異較大。承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作涉及到的耕地面積大，農(nóng)戶數(shù)量多、時間跨度長，無論是工作量還是工作難度原因，都需要加大成本投入，而這部分投入是中央給予部分補貼，缺口由地方政府逐級承擔。這給一些經(jīng)濟欠發(fā)達省份的財政支出帶來了較大壓力，經(jīng)費投入不足直接影響了土地確權(quán)登記工作的進度。另一方面，承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的宣傳動力不夠。由于我國農(nóng)村地區(qū)面積廣闊，村民的文化程度普遍不高，對于確權(quán)登記工作很難形成統(tǒng)一認識。而一些基層政府，僅采取簡單的政策宣傳，缺少同農(nóng)民深入的溝通交流。這就導致在具體工作中經(jīng)常會遇到不理解、不支持的村民，影響了確權(quán)工作的進度和質(zhì)量，也在一定程度上拖慢了“三權(quán)分置”改革進度。

“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管還不健全。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，確保了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，但同時也創(chuàng)設(shè)了監(jiān)管任務。一些地方政府為了保障種植和擴大規(guī)模經(jīng)營，采取行政手段推動土地流轉(zhuǎn)，導致部分流轉(zhuǎn)土地的利用率不高。一些經(jīng)營者由于盲目進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，缺乏相應的知識和技能，甚至出現(xiàn)虧損。更有部分土地，在流轉(zhuǎn)后被用于非糧食和非農(nóng)領(lǐng)域，影響了我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這些都迫切需要進一步健全和加強土地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管。

加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的治理對策

健全“三權(quán)分置”改革的法律和制度。新的歷史時期，各相關(guān)部門要圍繞“三權(quán)分置”改革加強理論研究，形成統(tǒng)一的理念認識，厘清“三權(quán)”的關(guān)系和邊界，做好《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)法律的修訂和完善工作；要繼續(xù)加強“三權(quán)分置”改革的制度建設(shè)，及時做好政策解讀，提高政策的剛性和權(quán)威；要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，堅持土地集體所有制不變，農(nóng)戶穩(wěn)定承包權(quán)，市場化土地經(jīng)營權(quán)的原則，最大限度地保障三方的合法權(quán)益；要盡快建立健全促進經(jīng)營主體發(fā)展的政策體系，通過投入、補貼、保險等政策扶持，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，使“三權(quán)分置”改革取得理想的效果。

相關(guān)部門加強合作，統(tǒng)籌推進“三權(quán)分置”改革。各級地方政府和相關(guān)部門要在加快農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中形成合力。首先，相關(guān)部門要加強政策宣傳和解釋工作，正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系，通過深入農(nóng)戶進行耐心細致解答，使廣大農(nóng)民了解“三權(quán)分置”改革，增強產(chǎn)權(quán)意識，打消思想上的顧慮。其次，政府部門要強化經(jīng)費保障，加大資金的支持力度，強化資金管理，確保?？顚Ｓ谩Ｔ俅?，相關(guān)部門要開展合作建立規(guī)范統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)平臺，健全管理服務體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，建立合同檔案管理，提供履約保證服務，整合零散資源，發(fā)揮土地的最大效益。最后，要加強對“三權(quán)分置”改革的指導，及時總結(jié)、復制、推廣試點地區(qū)的成功經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)和解決“三權(quán)分置”改革中出現(xiàn)的問題。

強化“三權(quán)分置”改革后的監(jiān)管工作。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中，要始終堅持土地的集體所有權(quán)原則，保障集體成員對土地的承包、監(jiān)督等權(quán)利，這是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度；要切實保障農(nóng)戶的承包權(quán)，讓農(nóng)戶放心參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；要加強對非農(nóng)企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時，明確土地用途的限制；要加強對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，根據(jù)不同的土地用途限制流轉(zhuǎn)面積，防止出現(xiàn)大規(guī)模的土地非糧化；要調(diào)動農(nóng)民集體對土地經(jīng)營用途監(jiān)管的積極性，通過建立健全民主議事制度，確保土地在允許的范圍內(nèi)使用。另外，為了提高監(jiān)管的有效性，相關(guān)部門要構(gòu)建科學系統(tǒng)的“三權(quán)分置”改革評價體系，加強對各地區(qū)、各部門的考核評價，充分調(diào)動其積極性，發(fā)揮整體合力。

（作者為山西農(nóng)業(yè)大學公共管理學院講師）

【注：本文系2017年度山西省軟科學研究計劃一般項目“山西省鄉(xiāng)村治理視閾下農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究”（項目編號：2017041031-1）的階段性成果】

【參考文獻】

①呂文燕：《農(nóng)村土地權(quán)能的三權(quán)分置》，《中北大學學報（社會科學版）》，2018年第1期。

責編/賈娜    美編/宋揚 

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