土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料。實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是由我國憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關于修改農(nóng)村土地承包法的決定，標志著我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革進入新的歷史階段。新的農(nóng)村土地承包法已于今年1月1日起正式施行。

新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關系。農(nóng)村土地承包法自2003年施行以來，在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護農(nóng)民土地權益，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設等方面發(fā)揮了重大作用。但要看到，現(xiàn)實管理中也存在諸如土地資源效能體現(xiàn)不足、土地流轉不規(guī)范、農(nóng)民流轉主體地位得不到保障等瓶頸問題和薄弱環(huán)節(jié)，亟待通過法律的自我更新和完善來破解。農(nóng)村土地承包法此次修訂，是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革進入到新的歷史階段的必然要求。

黨的十八大以來，黨中央針對鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革、激發(fā)土地資源效能等提出一系列新的重大方針政策。黨的十九大更是作出了全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署，提出第二輪土地承包到期后再延長30年的重要決定。這些重大決策部署，需要盡快轉化和上升為國家法律規(guī)范。另一方面，在具體的實踐探索中，各地方結合自身實際，積極進行創(chuàng)新，形成了一些好的經(jīng)驗和做法，這也為進一步完善制度設計、有效增加制度供給提供了堅實的支撐。

近些年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展日新月異。與此同時，農(nóng)村勞動力大量轉移，土地流轉面積不斷擴大，規(guī)?；?、集約化經(jīng)營水平不斷提升。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關數(shù)據(jù)表明，2007年至2017年年底，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉總面積占家庭承包耕地總面積的比例，由5.2%增長到37%。新時期農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展呈現(xiàn)出的新特點、新趨勢和新要求，也需要在法律上予以積極回應。

這次農(nóng)村土地承包法修訂，涉及三分之二以上的條款和內(nèi)容，調(diào)整之力度、深度和廣度前所未有。概括來說，調(diào)整主要聚焦在三個方面。

一是確立了所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”制度。按照法律，在承包地未流轉時，土地集體所有權與承包經(jīng)營權“兩權”分離；在承包地流轉后，由承包經(jīng)營權分解出經(jīng)營權，形成所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”格局。建立土地經(jīng)營權登記制度，給流轉土地的經(jīng)營者吃了一顆定心丸。明確承包方或受讓方可以用土地經(jīng)營權向金融機構融資擔保，將土地經(jīng)營權的權能真正落到了實處，有利于鼓勵和支持各類新型經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，激發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。

二是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并長久不變。這次法律明確第二輪土地承包到期后再延長30年，原則上現(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，已頒發(fā)的土地承包權利證書，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換。對于個別地區(qū)群眾意愿較高、內(nèi)容合理的調(diào)地訴求，必須履行村集體經(jīng)濟組織民主決策程序并報相關主管部門批準，但不得將承包地打亂重分，避免承包地頻繁變動，以此穩(wěn)定和強化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營預期。

三是強化對進城落戶農(nóng)民、婦女等群體的土地承包權益的保護。法律明確，進城落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權繼續(xù)保留，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。保障婦女應該享有的土地承包權益，土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包權的全部家庭成員列入。此外，對土地承包地統(tǒng)一登記、工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準入、土地流轉監(jiān)管等相關制度，在法律層面上也都進行了明確。

農(nóng)村土地承包法的修訂和實施，對深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面深化農(nóng)村改革，開創(chuàng)新時期“三農(nóng)”工作新局面，必將產(chǎn)生巨大而深遠的影響。貫徹并落實好農(nóng)村土地承包法，各級政府和有關部門有必要對相關制度措施做進一步的完善和細化，尤其是在規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉、健全農(nóng)村土地承包管理和糾紛調(diào)處機制等方面做好配套保障，真正讓良法落地，真正讓政策紅利惠及于民。

（作者為上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會農(nóng)村經(jīng)營管理處副處長）