隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)至關(guān)重要。近日正式實(shí)施的農(nóng)村土地承包法明確，國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件——

新修改的農(nóng)村土地承包法已于近日正式實(shí)施，既落實(shí)了“三權(quán)分置”政策要求，也加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的切實(shí)保護(hù)。

進(jìn)城農(nóng)民的土地是否要收回，農(nóng)村外嫁女的利益如何保障？“兩權(quán)”變“三權(quán)”，寫入法律的土地經(jīng)營權(quán)有哪些變化？經(jīng)營權(quán)能否融資抵押擔(dān)保，資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地又有何規(guī)定？針對(duì)公眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)·中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者采訪了有關(guān)專家。

保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶承包權(quán)利

人進(jìn)了城，地怎么辦？全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室主任何寶玉認(rèn)為，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，很重要的一點(diǎn)，就是發(fā)包方在承包期內(nèi)不得隨意收回承包地，使廣大農(nóng)民真正地感到土地承包經(jīng)營權(quán)是有切實(shí)保障的。否則，如果發(fā)包方可以隨便收回承包地，穩(wěn)定的土地承包關(guān)系就無從談起。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，有的離土不離鄉(xiāng)，繼續(xù)經(jīng)營承包地；有的離土又離鄉(xiāng)，全家進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，繼續(xù)經(jīng)營承包地面臨現(xiàn)實(shí)困難。在這種情況下，部分農(nóng)民進(jìn)城，尤其是全家進(jìn)城后，其土地承包經(jīng)營權(quán)容易受到侵害。何寶玉表示，“對(duì)進(jìn)城農(nóng)民來說，承包地和宅基地的權(quán)益是他們?cè)谵r(nóng)村的最后一點(diǎn)財(cái)產(chǎn)和利益，所以對(duì)部分農(nóng)戶在進(jìn)城后一段時(shí)間內(nèi)，既有城鎮(zhèn)居民的身份同時(shí)又保留土地承包權(quán)益，整體上不妨寬容一點(diǎn)，不要一看到農(nóng)戶進(jìn)城，就急急忙忙把承包地收回來”。

新修改的農(nóng)村土地承包法明確，國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。對(duì)比之前的規(guī)定，新法刪除了“特定情況下要求進(jìn)城農(nóng)戶交回承包地、不交回就收回”的規(guī)定。

盡管原有法律已對(duì)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)予以保障，但現(xiàn)實(shí)中仍然存在著侵害農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象，尤其表現(xiàn)在部分外嫁女難以獲得承包地的問題。對(duì)于外嫁女的土地承包經(jīng)營權(quán)，新修改的農(nóng)村土地承包法作了充分保障。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群說，婦女結(jié)婚，新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不能收回其原承包地，婦女離婚、喪偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方也不能收回承包地。

承包地由“兩權(quán)”變“三權(quán)”

新修改的農(nóng)村土地承包法增加了一條：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。”這一條款將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分置出來，原有的所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”變?yōu)樗袡?quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”，確立了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度。

在全國人大常委會(huì)法工委民法室副主任杜濤看來，“三權(quán)分置”使承包的農(nóng)戶承包土地以后，不僅可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地，還可以向外部受讓人流轉(zhuǎn)承包地，而且流轉(zhuǎn)以后，要使受讓人獲得權(quán)利保障。“這樣可以有利于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，也有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入。這就需要在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，再設(shè)計(jì)一個(gè)由流轉(zhuǎn)受讓人享有的權(quán)利，也就是土地經(jīng)營權(quán)。”

土地可以流轉(zhuǎn)了，把自己的承包地流轉(zhuǎn)給了別人，那是不是就失去了這塊地？對(duì)部分農(nóng)民的這種擔(dān)心，孫邦群給出了明確答案：承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，是物權(quán)。從農(nóng)民的角度來說，不存在流轉(zhuǎn)之后就失去了土地的情況。為了真正為農(nóng)民確實(shí)權(quán)、頒鐵證，有關(guān)部門用了5年時(shí)間在全國對(duì)承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行確權(quán)登記頒證。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國完成承包地確權(quán)登記面積14.8億畝，占承包地實(shí)測(cè)面積的89.2%，30個(gè)省份已報(bào)告基本完成。

關(guān)于承包期的延長，新修改的農(nóng)村土地承包法提出，“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年”。杜濤說，“黨的十九大報(bào)告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這次修改農(nóng)村土地承包法就把中央精神落實(shí)為法律規(guī)范”。同時(shí)，考慮到土地承包關(guān)系除了耕地還包括草地和林地，新法明確，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長。另據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示，2019年將選擇10個(gè)縣開展土地承包期再延長三十年試點(diǎn)，為面上工作積累經(jīng)驗(yàn)。

依法維護(hù)經(jīng)營主體權(quán)利

杜濤表示，本次農(nóng)村土地承包法修改后新增加的土地經(jīng)營權(quán)，是“三權(quán)分置”中的第三個(gè)權(quán)利。也就是說，新設(shè)了一個(gè)土地經(jīng)營權(quán)制度。據(jù)其介紹，新法對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)的概念、流轉(zhuǎn)方式、融資擔(dān)保等均作出了規(guī)定。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，截至目前，全部或部分流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶超過7000萬戶，面積占家庭承包地總面積的三分之一以上。本次法律修改前，業(yè)內(nèi)人士就提出，“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，在實(shí)踐層面還需要進(jìn)一步完善。一是完善承包權(quán)權(quán)能內(nèi)容。維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等權(quán)利。探索建立土地承包權(quán)依法、自愿、有償退出制度。二是平等保護(hù)經(jīng)營權(quán)。依法維護(hù)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)利。允許經(jīng)營主體以承包土地的經(jīng)營權(quán)依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

新法明確，經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并按照合同約定對(duì)其投資部分獲得合理補(bǔ)償。經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。

經(jīng)營權(quán)的融資抵押擔(dān)保是新增加內(nèi)容，為農(nóng)地抵押提供了法律依據(jù)。為了緩解農(nóng)業(yè)領(lǐng)域因缺乏有效抵押物導(dǎo)致的貸款難貸款貴問題，拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展生產(chǎn)的資金來源，自2016年起開展了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示，截至2018年9月末，全國232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已有1193家金融機(jī)構(gòu)開辦農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)；試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額520億元，同比增長76.3%。

工商企業(yè)下鄉(xiāng)租地也是事關(guān)經(jīng)營權(quán)的重點(diǎn)內(nèi)容。新修改的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。早在2016年7月份，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范》，對(duì)工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地提出了規(guī)范性要求。孫邦群表示，今后要具體出臺(tái)辦法，規(guī)范工商資本到農(nóng)村租地的行為。