中國社會(huì)正經(jīng)歷著深刻的社會(huì)變遷，城市化是其重要特征之一，主要表現(xiàn)在城市的地域、數(shù)量、規(guī)模、人口的有效增長。2011年，中國歷史上城市人口首次超過鄉(xiāng)村人口，達(dá)到69079萬，城市化率為51.27%，2017年升至58.52%，這表明中國正快速地由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家向現(xiàn)代的城市國家轉(zhuǎn)型。隨著城市化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，創(chuàng)新城市社會(huì)治理能力、優(yōu)化城市能級(jí)是新時(shí)代的重要課題。

治理理念

城市是一個(gè)上下關(guān)切、左右協(xié)調(diào)、緊密相連的有機(jī)系統(tǒng)，要樹立以人為本的生態(tài)型城市發(fā)展理念。古希臘哲學(xué)家蘇格拉底認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)城市最像一個(gè)人的時(shí)候，它是管理得最好的地方。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，在城市發(fā)展中即表現(xiàn)為以人民為中心的城市發(fā)展理念。

城市作為有機(jī)生命體首先要重視文化的傳承。這樣，一方面可以有效地延續(xù)街區(qū)傳統(tǒng)文化，因?yàn)閭鹘y(tǒng)倫理的精髓依附在傳統(tǒng)的民居空間，另一方面亦可為城市發(fā)展孕育內(nèi)生動(dòng)力。例如，蘇州的新舊城區(qū)分開，呈“十字花瓣型”科學(xué)合理發(fā)展。蘇州老城保留著明清以來的建筑風(fēng)格以及原先的居民，成為國際聞名的旅游觀光場所；蘇州高新區(qū)有著世界級(jí)的發(fā)達(dá)工業(yè)園區(qū)，2017年蘇州作為非省會(huì)城市其經(jīng)濟(jì)總量位列全國第七。同時(shí)，蘇州還重視城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，通過水利建設(shè)與城市綠化等城市生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，使城市土地像會(huì)呼吸、有彈性的海綿一樣，澇時(shí)能吸水，旱時(shí)能排水，自然積存、自然滲透、自然凈化，從而實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。

治理結(jié)構(gòu)

城市治理由金字塔型結(jié)構(gòu)向扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，行政下沉、關(guān)口前移到具體網(wǎng)格，“辦公室”設(shè)在各自負(fù)責(zé)的城市網(wǎng)格中，實(shí)現(xiàn)“人到格中去、事在網(wǎng)中辦”。依據(jù)社會(huì)治理對(duì)象的特點(diǎn)成立網(wǎng)格服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心、物業(yè)服務(wù)中心和商業(yè)服務(wù)中心，及時(shí)回應(yīng)民眾的訴求，有效解決各類問題，從而形成網(wǎng)格與城區(qū)相融合，減政分權(quán)，提高行政效率。現(xiàn)代城市的發(fā)展意味著政府行政能力的優(yōu)化，有效提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，這需要減少管理層級(jí)，以服務(wù)發(fā)展吸納壓力與化解風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障公民權(quán)利，形成植根于具體場域、有效而信任的治理結(jié)構(gòu)，防止治理的“內(nèi)卷化”，即治理成本增加而治理效益遞減。

治理主體

由單一管理主體向多元管理主體轉(zhuǎn)變，政府、社區(qū)、企業(yè)、市場和事業(yè)單位成為城市治理的不同節(jié)點(diǎn)，通過定期召開的城市治理聯(lián)席會(huì)議，改變科層制政府壟斷性的制度安排，形成政府、社區(qū)、企業(yè)協(xié)同參與、多元共治、相互合作的城市治理的新格局。城市各級(jí)政府通過自身的主動(dòng)改革，積極回應(yīng)社會(huì)訴求，疏解矛盾，推動(dòng)國家與社會(huì)之間的良性合作與信任。此外，通過“居民議事會(huì)”“社區(qū)懇談會(huì)”“網(wǎng)格聯(lián)席會(huì)”等形式，建立深入交流與合作的互動(dòng)機(jī)制，重視公眾參與與政府回應(yīng)，完善公共服務(wù)，創(chuàng)新調(diào)解機(jī)制，提升自治能力，培育社區(qū)自治組織等公共產(chǎn)品供給。在發(fā)展各網(wǎng)格自主性的同時(shí)，增強(qiáng)社會(huì)的自我管理、自我監(jiān)督、自我優(yōu)化能力，在城市主體中形成穩(wěn)健的社會(huì)中間層，從而使城市治理有序而富有活力，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，提升組織效率。

治理機(jī)制

城市治理由被動(dòng)處置向主動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)變，由條塊分割向網(wǎng)格集成與綜合治理轉(zhuǎn)變，實(shí)施“全方位、無縫隙、精細(xì)化”管理，力圖將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。政府部門之間協(xié)調(diào)一致，主動(dòng)積極回應(yīng)民眾合理需求，迅速解決問題。

政府通過綜合信息，提升服務(wù)與規(guī)范，建構(gòu)法治。法治不等同于法制，區(qū)別在于法律的權(quán)威性問題。前者強(qiáng)調(diào)法律的神圣性，沒有個(gè)人與組織能超越于法律準(zhǔn)繩之外，具有價(jià)值理性與工具理性的特點(diǎn)；后者則更側(cè)重于法律的工具理性，依法治民，權(quán)力群體可以超越于法律之外。權(quán)力的良善運(yùn)行應(yīng)當(dāng)著重于法治建設(shè)。正如習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，任何人都沒有法律之外的絕對(duì)權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督。

治理技術(shù)

大力促進(jìn)智慧城市建設(shè)，植入計(jì)算機(jī)領(lǐng)域的“云管理”模式，重視大數(shù)據(jù)建設(shè)，建立中樞架構(gòu)及高位協(xié)調(diào)處理與信息服務(wù)，形成松散耦合而統(tǒng)一的云處理以及協(xié)同創(chuàng)新的城市治理共享模式。市、區(qū)、街道三級(jí)網(wǎng)絡(luò)相互支撐的儲(chǔ)存器單位元，將城市交通、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、民眾信訪、防汛防澇全部納入網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)，及時(shí)采集、存儲(chǔ)、分析、反饋與決策，實(shí)現(xiàn)信息交換與共享，構(gòu)建基于相關(guān)關(guān)系分析法基礎(chǔ)上的預(yù)測系統(tǒng)，從而使城市公共危機(jī)的處置由被動(dòng)的應(yīng)急式管理轉(zhuǎn)向積極的預(yù)警式治理。

早期的城市管理在公平與效率兩個(gè)層面都比較欠缺。在馬克斯•韋伯看來，需要依照理性原則建立起科層制組織，自上而下的科層制管理有助于提供整體性公共產(chǎn)品，政府“有形之手”對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平有積極意義，但龐大而臃腫的官僚結(jié)構(gòu)壓制了個(gè)人自由與活力，阻礙了效率的提升。以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的城市新公共管理激發(fā)了個(gè)人的活力與創(chuàng)造力，有助于組織效率的優(yōu)化，但政府的缺位無助于整體性公共產(chǎn)品的提供，市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

我國城市社會(huì)體制改革需要通過政府培育，促進(jìn)社會(huì)的自我成長、自我發(fā)展與自主治理的能力提升，并在此基礎(chǔ)上逐漸形成國家與社會(huì)的權(quán)力邊界。這是一個(gè)有機(jī)生長的漸進(jìn)過程，促進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)與生態(tài)環(huán)境的雙重發(fā)展。急功近利的城市建設(shè)往往導(dǎo)致城市個(gè)性的消亡。城市社會(huì)發(fā)展需要將傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合，中國城市發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)在于如何將傳統(tǒng)文化予以現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)換，從而將鋼筋、水泥與混凝土的物理世界轉(zhuǎn)變?yōu)槌錆M溫情、信任與互利互惠的社區(qū)共同體。

【本文作者為南京師范大學(xué)行政管理系主任、城市治理與政策分析研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師】

責(zé)編：賀勝蘭 / 蔡圣楠