【摘要】從政府民意收集面臨的情境、偏好和行為方式等方面看，可以將民意注水分為“難免注水”“積極注水”和“消極注水”三種形式，并依此厘清民意注水的形成機(jī)理。民意注水背后隱含著民眾表達(dá)參與不足、政府捕捉民意能力欠缺、權(quán)責(zé)失范和惟上不惟實(shí)等問題，其有效治理機(jī)制的建設(shè)應(yīng)遵循暢通民眾參與表達(dá)、規(guī)范政府權(quán)責(zé)邊界、激勵(lì)政府有效回應(yīng)的邏輯。

【關(guān)鍵詞】民意注水  形成機(jī)理  治理機(jī)制    【中圖分類號(hào)】C916    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

民意是來(lái)自民間個(gè)人、團(tuán)體和公眾的公開的和非公開的意見，闡發(fā)意見的對(duì)象通常是與提出意見者相關(guān)的社會(huì)事務(wù)、事件和問題等，民眾在問題的闡發(fā)方式上具有多種形式。民意傳達(dá)的是民眾的意愿，與民情、民力和民智共同構(gòu)成國(guó)家治理現(xiàn)代化和決策民主化的基石。民意注水折射的是相關(guān)部門懶政怠政和公權(quán)力濫用問題，放任類似行為發(fā)展泛濫，不僅會(huì)造成民意失真，而且會(huì)導(dǎo)致民眾失去表達(dá)民意的動(dòng)力和意愿。

民意注水形式主要包括非政府主體的民意注水和政府主體的民意注水兩種，非政府主體的民意注水因其影響相對(duì)局限，因此本文探討的是政府主體的民意注水。在日常生活中，政府信息處理過(guò)程紛繁復(fù)雜，但大致可將其分為“民意輸入—編碼轉(zhuǎn)化—民意輸出”三個(gè)過(guò)程。民意注水是指在民意輸入、編碼轉(zhuǎn)化或民意輸出階段，政府通過(guò)行政權(quán)力等手段對(duì)民意實(shí)施操控，或?qū)斎朊褚庑畔⑦M(jìn)行加工處理，導(dǎo)致信息輸出結(jié)果同實(shí)際不相匹配的現(xiàn)象。在國(guó)家的政治過(guò)程中，民意注水會(huì)侵蝕民聲表達(dá)的真實(shí)性、社會(huì)秩序的穩(wěn)定性和國(guó)家治理的現(xiàn)代性，民眾被代表、民意被操縱和政府假借民意有可能損害民眾的合法權(quán)益、加劇社會(huì)不信任程度，因此民意注水背后的問題引人深思。

民意注水的目標(biāo)可能是“趨利”，也可能是“避害”，還可能是“減壓”

關(guān)于注水問題，學(xué)界主要存在兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)傾向于將注水問題歸咎于政府尤其是地方政府，地方政府表面上“層層加碼”、大刀闊斧、態(tài)度堅(jiān)決，實(shí)際上缺少擔(dān)當(dāng)、脫離實(shí)際，“層層注水”問題背后反映的是政府的一種“另類不作為”。而經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)注水折射的是政績(jī)觀跑偏問題，數(shù)據(jù)造假給國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略造成了干擾和破壞。第二種觀點(diǎn)傾向于以辯證態(tài)度看待注水問題，認(rèn)為注水現(xiàn)象出于其背后強(qiáng)大的需求和巨大的驅(qū)動(dòng)，其中既有必然，也有無(wú)奈。注水的催化劑包含心態(tài)的浮躁、體制的羈絆和文化的傳統(tǒng)化，可以將注水現(xiàn)象理解為道德觀退化或價(jià)值觀淪喪，是一種放棄追求其真實(shí)社會(huì)根源的批評(píng)方式。注水現(xiàn)象是當(dāng)前不合理游戲規(guī)則下的合理化訴求的產(chǎn)物，過(guò)程本身是悖論的。

上述兩種觀點(diǎn)為理解民意注水問題提供了辯證而系統(tǒng)的分析視角。民意注水可能是政府主動(dòng)為之的策略，政府積極放大正面效應(yīng)，民意注水的目標(biāo)是“趨利”。民意注水也可能是政府被動(dòng)消極采取的手段，政府有意轉(zhuǎn)移民眾視線或削減民意，民意注水的目標(biāo)是“避害”。與此同時(shí)，我們也應(yīng)該意識(shí)到在特定環(huán)境下政府面臨技術(shù)掣肘和體制羈絆等問題，民意注水是在體制、輿論等要素的壓力下衍生的無(wú)奈之舉，民意注水的目標(biāo)是“減壓”。

民意注水的三種具體形式：“難免注水”、“積極注水”與“消極注水”

民意注水形成機(jī)理的一個(gè)重要前提是“政府黑箱”。在公共服務(wù)和社會(huì)治理進(jìn)程中，信息紛繁蕪雜。對(duì)地方政府而言，民間輸入的信息中，彰顯政府政績(jī)的正面信息、損害部門形象的負(fù)面信息和反映民眾客觀意見的一般性信息并存。雖然政府的設(shè)立是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，但是政府公務(wù)人員既是為人民服務(wù)的公仆，也是追求自身和部門利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，面孔的多樣性決定了地方政府在面對(duì)不同類型民意時(shí)態(tài)度的復(fù)雜多樣性。相對(duì)個(gè)體化公民，層級(jí)節(jié)制的政府組織在權(quán)力、信息和平臺(tái)等領(lǐng)域占據(jù)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，決定了“政府黑箱”的存在。反之，相對(duì)公民，“黑箱”的客觀存在為政府邏輯、策略和行為上的自主能動(dòng)性提供了空間。由此，在“政府黑箱”假設(shè)前提下，以民意輸入性質(zhì)、政府信息編碼轉(zhuǎn)化態(tài)度和民意輸出形式為變量，可將民意注水分為三種具體形式。

緣起邏輯的差異導(dǎo)致不同類型的民意注水，在特定民意注水類型中，政府采取的注水方式亦存在差異（如表1所示）。

首先，信息輸入不足和編轉(zhuǎn)能力受限導(dǎo)致民意“難免注水”問題。民眾的參政議政動(dòng)力不足和部門懶政怠政現(xiàn)象是政府面臨信息輸入不足的重要原因。目前，我國(guó)民主制度相對(duì)薄弱、公眾參政議政容易遭遇權(quán)力掣肘、參政議政合法途徑相對(duì)有限的現(xiàn)實(shí)，難以有效激發(fā)民眾參政議政積極性。各種見解和意見間對(duì)話、辯論和角逐的不足，往往導(dǎo)致民意難以達(dá)成共識(shí)甚至“缺場(chǎng)”。懶政怠政現(xiàn)象往往導(dǎo)致政府消極不作為，得過(guò)且過(guò)，在日常治理中對(duì)民眾的意見和訴求置若罔聞。

與此同時(shí)，行政環(huán)境的復(fù)雜性和政府治理能力的有限性也是導(dǎo)致政府民意信息編轉(zhuǎn)能力受限的重要原因。政府治理進(jìn)程中面臨的環(huán)境復(fù)雜多變，行政人員往往被諸多行政事務(wù)裹挾，客觀增加了政府在嘈雜的民眾輿論中精準(zhǔn)識(shí)別并捕捉民意的難度。加之新時(shí)代背景下互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)將民眾訴求、表達(dá)和實(shí)現(xiàn)路徑推向復(fù)雜多樣化，信息時(shí)代對(duì)政府了解民意能力提出巨大挑戰(zhàn)。在信息不對(duì)稱情況下，一些政府會(huì)對(duì)民意采取忽視的回避態(tài)度，而當(dāng)其面臨諸多壓力尤其是體制壓力不得不對(duì)民意進(jìn)行追蹤跟進(jìn)時(shí)，一些政府被迫在民意信息編轉(zhuǎn)階段采取主觀臆斷和猜估結(jié)合等方式，同時(shí)在輸出結(jié)果上有意將民意模糊化甚至神秘化，以掩蓋自身對(duì)民意把控的不足。

其次，正面信息的涌入和政府主動(dòng)趨利的偏好導(dǎo)引民意“積極注水”問題。民眾的正面意見對(duì)政府而言是對(duì)下擴(kuò)大社會(huì)認(rèn)同、對(duì)同級(jí)增強(qiáng)府際間競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)上獲得認(rèn)可，有望打造政績(jī)的優(yōu)勢(shì)資源。由此，當(dāng)政府認(rèn)定所處環(huán)境有利并傾向采取進(jìn)取式策略時(shí)，政府對(duì)民意注水的可能性相應(yīng)增強(qiáng)。

一方面，政府可通過(guò)行政命令等強(qiáng)制性手段和刻意引導(dǎo)暗示等誘致性手段制造預(yù)設(shè)信息，并結(jié)合自身在編碼轉(zhuǎn)換階段的優(yōu)勢(shì)地位，將民意相應(yīng)放大縮小。另一方面，當(dāng)民眾對(duì)政府本身持正面意見時(shí)，政府傾向于在積極輸入正面民意的同時(shí)，通過(guò)編碼轉(zhuǎn)化將民意進(jìn)一步抬高放大，并通過(guò)宣傳報(bào)道形式，在造勢(shì)的同時(shí)進(jìn)一步催化民意。

最后，負(fù)面信息的涌入和政府被動(dòng)避害的導(dǎo)向?qū)е旅褚?ldquo;消極注水”問題。同個(gè)體類似，政府行為不完全以趨利為目的，更多時(shí)候是一種避害應(yīng)激性反應(yīng)。由此，當(dāng)民眾對(duì)政府的負(fù)面意見初露端倪并有愈演愈烈之勢(shì)時(shí)，為維穩(wěn)自保，政府通常會(huì)通過(guò)行政干預(yù)等手段對(duì)民意實(shí)施圍堵，抑制事態(tài)惡化。當(dāng)民意態(tài)勢(shì)初具規(guī)模，政府往往對(duì)民意實(shí)施選擇性輸入。而當(dāng)民意已極具規(guī)模，并無(wú)法從源頭上對(duì)其實(shí)施消解抑制時(shí)，政府將傾向于在編輯轉(zhuǎn)化階段對(duì)民意信息進(jìn)行轉(zhuǎn)碼加工，同時(shí)通過(guò)合謀、欺上瞞下的形式，削減民意負(fù)面效應(yīng)。與此同時(shí)，政府還可以借助官網(wǎng)和媒體平臺(tái)等途徑，將民意詬病的相應(yīng)問題轉(zhuǎn)嫁為偶然因素、技術(shù)因素和外部環(huán)境因素，構(gòu)建有助平息沖突的框架，用以對(duì)沖或跳轉(zhuǎn)現(xiàn)有民意。

治理“民意注水”，尋求政府與民意同頻共振

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家一直將人民民主置于重要地位。黨的十七大報(bào)告提出要擴(kuò)大人民民主，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心；黨的十八大報(bào)告提出要堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)揮人民主人翁精神；黨的十九大報(bào)告提出必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。人民民主和人民主體地位的鞏固和確立很大程度上以民意為基石，民意注水問題的惡化，既導(dǎo)致民眾參政議政的積極性“縮水”，也導(dǎo)致國(guó)家科學(xué)決策和有效治理的“溺水”。

人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要政府精準(zhǔn)把握民意。民意注水現(xiàn)象暴露出民眾參政議政積極性不足、發(fā)聲表達(dá)渠道不暢或政府識(shí)別捕捉民意能力欠缺等問題；注水現(xiàn)象體現(xiàn)出政府相對(duì)民眾強(qiáng)勢(shì)優(yōu)勢(shì)地位的同時(shí)，也折射出政府權(quán)責(zé)失范、未得到有效監(jiān)督規(guī)制等問題；注水現(xiàn)象還反映了政府唯上不唯實(shí)、績(jī)效觀跑偏等問題。由此，應(yīng)對(duì)民意注水可相應(yīng)引入優(yōu)化民眾參與表達(dá)機(jī)制、規(guī)范政府權(quán)責(zé)邊界機(jī)制和構(gòu)建激勵(lì)回應(yīng)機(jī)制等舉措加以治理。

優(yōu)化民眾參與表達(dá)機(jī)制要求夯實(shí)民主制度，完善民眾參政議政路徑和形式。社會(huì)主義初級(jí)階段的民主制度建設(shè)相對(duì)薄弱，不僅民眾參政議政的權(quán)利容易遭受權(quán)力掣肘，公眾參政議政的合法途徑也相對(duì)有限，民意表達(dá)難以受到公共部門重視。未來(lái)治理應(yīng)堅(jiān)持人民主體地位，結(jié)合自組織和社會(huì)組織等形式提升公眾參政議政熱情，通過(guò)制度設(shè)計(jì)保障民眾合法參政議政的權(quán)利，加快發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，增強(qiáng)民眾參政議政的動(dòng)力和活力，構(gòu)建黨、政府和民眾等多元主體間有效協(xié)商對(duì)話、辯論角逐和調(diào)解斡旋的交流場(chǎng)域。通過(guò)健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)之中。

規(guī)范政府權(quán)責(zé)邊界機(jī)制要求明確政府權(quán)力和責(zé)任邊界，增強(qiáng)政府精準(zhǔn)識(shí)別捕捉民意的能力，完善政府權(quán)力監(jiān)督約束的內(nèi)外途徑。政府權(quán)力和責(zé)任未清晰到位和未得到有效規(guī)范是民意注水問題的重要原因，但在相關(guān)法律制度供給不足的情境下，地方政府依然缺乏足夠動(dòng)力支持公民參與。未來(lái)治理，一方面應(yīng)從技術(shù)入手，通過(guò)嵌入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)，為民眾提供更為便捷優(yōu)質(zhì)的公共參與途徑。以技術(shù)為依托，破解政府和民眾間壁壘，進(jìn)一步拉近政府同民眾間的距離，豐富民意表達(dá)途徑的多樣性，增強(qiáng)民意輸入的真實(shí)性，進(jìn)而消弭政府部門間壁壘，實(shí)現(xiàn)政府部門間數(shù)據(jù)收集、分析挖掘和監(jiān)測(cè)決策同步共享、交流和對(duì)話，強(qiáng)化政府對(duì)民意獲取和解讀的便捷性、高效性和精準(zhǔn)性，提升政府治理能力，推進(jìn)政府向智慧治理轉(zhuǎn)型。另一方面需從制度層面著手，以權(quán)責(zé)清單等形式明確各級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任邊界，通過(guò)制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化黨內(nèi)、政府和民眾對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督約束，優(yōu)化監(jiān)督路徑，防止政府過(guò)度侵蝕民意，為民眾參政議政提供制度支持和保障，從而在技術(shù)和制度雙重層面的優(yōu)化基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府決策的民主科學(xué)化和社會(huì)治理的精準(zhǔn)高效化。

構(gòu)建激勵(lì)回應(yīng)機(jī)制合理設(shè)立地方政府績(jī)效考核制度，引導(dǎo)政府主動(dòng)傾聽并還原民意真實(shí)面貌。民意注水問題重要的原因是“政府逐利心理—政績(jī)觀跑偏和避害導(dǎo)向—求穩(wěn)自保”，這兩種行為導(dǎo)向很大程度上都受到既定政績(jī)考核制度的影響。制度設(shè)計(jì)影響組織和個(gè)體行為偏好，未來(lái)治理應(yīng)樹立“不使求真務(wù)實(shí)者吃虧，不讓弄虛作假者沾光”的政績(jī)考核導(dǎo)向，建立結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系，增強(qiáng)民主參與和民意傾聽輸入在政績(jī)考核中的占比，推動(dòng)制度環(huán)境變革，鼓勵(lì)引導(dǎo)政府“不唯上，只唯實(shí)”，求真務(wù)實(shí)，講求實(shí)效，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。

（作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)；廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生陳寶玲對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系福建省本科高校重大教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“向國(guó)家治理現(xiàn)代化需求的MPA創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制探索”（項(xiàng)目編號(hào)：FBJG20180089）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①文來(lái)華、林竹、畢宏音：《對(duì)輿情、民意和輿論三概念異同的初步辨析》，《新視野》，2004年第5期。

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③張宇：《公共政策制定的民意向度》，《江海學(xué)刊》，2008年第6期。

責(zé)編/賈娜    美編/李月敏

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