《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》（下稱《意見》）于2018年11月29日發(fā)布，這是貫徹落實(shí)黨的十九大所提出的實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。此前召開的2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議，又再次強(qiáng)調(diào)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并將之列入國家2019年重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)看來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主動抉擇，同時(shí)也是推動我國區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的內(nèi)在要求。

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的主動抉擇，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式變革

改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域都取得了長足的發(fā)展。習(xí)近平總書記從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，作出了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的重大判斷；黨的十九大報(bào)告又作出“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大政治判斷。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和新的社會主要矛盾下，我國經(jīng)濟(jì)的供給側(cè)和需求側(cè)均呈現(xiàn)出多樣化、多層次、多方面的特點(diǎn)。建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，正是為了更好地適應(yīng)這些新特點(diǎn)。

建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，順應(yīng)了社會分工進(jìn)一步細(xì)分的發(fā)展趨勢，并推動社會分工在更高層次實(shí)現(xiàn)細(xì)分。改革開放以來，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、社會財(cái)富的積累、制度的變革和人口素質(zhì)的提升，社會分工得以進(jìn)一步細(xì)分。但由于改革初期的資源要素稟賦和改革過程中的路徑依賴，發(fā)展中存在資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、技術(shù)落后、產(chǎn)業(yè)布局不合理等問題，嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制通過建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制、健全市場一體化發(fā)展機(jī)制、深化區(qū)域合作機(jī)制、優(yōu)化區(qū)域互助機(jī)制和健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，尤其是以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展的新模式和多元化橫向生態(tài)補(bǔ)償、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間利益補(bǔ)償、資源輸出地與輸入地之間利益補(bǔ)償?shù)娜髤^(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，有效發(fā)揮中心城區(qū)和城市群在引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，抑制低水平競爭和重復(fù)建設(shè)，推動社會分工在更高層次實(shí)現(xiàn)細(xì)分，從而實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革和動力變革。

建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，不僅可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的協(xié)同，還為區(qū)域間協(xié)同乃至新的全球化奠定了基礎(chǔ)。供給側(cè)的分工細(xì)分帶來了需求側(cè)擴(kuò)張和收縮的張力：一方面，社會化大規(guī)模生產(chǎn)和跨國公司帶來了需求范圍的擴(kuò)張，形成了影響深遠(yuǎn)的全球化；另一方面，以社會化大規(guī)模生產(chǎn)為基礎(chǔ)，社會分工在更高層次的細(xì)分和越來越多企業(yè)家精神的覺醒，客觀上催生了需求范圍的收縮，形成了所謂的“逆全球化”，并孕育著新的更高水平的全球化進(jìn)程?！兑庖姟访鞔_提出“推動京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳等區(qū)域市場建設(shè)，加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場聯(lián)動的區(qū)域市場一體化發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)形成全國統(tǒng)一大市場；以‘一帶一路’建設(shè)為重點(diǎn)，實(shí)行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，推動構(gòu)建互利共贏的國際區(qū)域合作新機(jī)制”，同時(shí)分別從區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間協(xié)同和國際合作層面做出了科學(xué)謀劃。未來，隨著重點(diǎn)區(qū)域市場的成熟，隨著高速鐵路等區(qū)域間、國際間合作基礎(chǔ)的成熟，以更高層次的社會分工為基礎(chǔ)的新的更高水平的開放，將成為我國區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的內(nèi)在特征。

貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念的主動抉擇，創(chuàng)新應(yīng)成為區(qū)域發(fā)展第一動力

黨的十八屆五中全會提出，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風(fēng)。必須把發(fā)展基點(diǎn)放在創(chuàng)新上，形成促進(jìn)創(chuàng)新的體制架構(gòu)，塑造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動、更多發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢的引領(lǐng)型發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制將通過優(yōu)化勞動力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置，培育發(fā)展新動力，創(chuàng)造新供給，釋放新需求，推動區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制有利于推動社會化大規(guī)模生產(chǎn)由產(chǎn)品庫存向生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化，有效降低創(chuàng)新的生產(chǎn)成本。社會化大規(guī)模生產(chǎn)帶來了需求范圍的擴(kuò)張，但這種擴(kuò)張將越來越走向生產(chǎn)能力的提升，而非實(shí)際生產(chǎn)的產(chǎn)品庫存。從供給側(cè)看，新一代人工智能等核心技術(shù)發(fā)展，大幅提升了生產(chǎn)效率，使生產(chǎn)能力得到了質(zhì)的提升；從需求側(cè)看，下游創(chuàng)新的多元化，使得對基礎(chǔ)產(chǎn)品的需求更趨多樣化，倒逼上游產(chǎn)品進(jìn)行更深入的細(xì)分。多樣化的生產(chǎn)需求與多元化的基礎(chǔ)供給的匹配將有效降低生產(chǎn)成本。此外，社會化大規(guī)模生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變趨勢催生了需求范圍的收縮，但隨著區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間和國際間合作效率的提高，創(chuàng)新產(chǎn)品的需求范圍將會逐步擴(kuò)大，最終多元化的供給將會匹配更大范圍的多樣化的消費(fèi)需求，從而形成新的全球化。供需兩側(cè)的這些新變化，將進(jìn)一步優(yōu)化資源要素配置，降低創(chuàng)新的生產(chǎn)成本，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供新的基礎(chǔ)?！兑庖姟访鞔_提出促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域間要素自由流動，促進(jìn)創(chuàng)新要素充分流動，都是適應(yīng)社會化大規(guī)模生產(chǎn)新變化，降低創(chuàng)新生產(chǎn)成本的重要舉措。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制在細(xì)化社會分工的基礎(chǔ)上提升協(xié)作效率，有效降低創(chuàng)新的交易費(fèi)用。社會分工的進(jìn)一步細(xì)分，使得人們更多地從事自己更擅長的和更高層次的工作，“新木桶原理”的強(qiáng)強(qiáng)合作將產(chǎn)生“1+1＞2”的效果。在這種環(huán)境下，人們可以與更優(yōu)秀的人合作，充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，而不是“補(bǔ)其他人的短板”。而且，在這種合作下產(chǎn)生的系統(tǒng)收益，能夠更好地彌補(bǔ)每一個(gè)參與主體的短板。提到系統(tǒng)收益，就要提到收益的分配問題，其中的關(guān)鍵問題是如何明晰產(chǎn)權(quán)、合理控制交易費(fèi)用。《意見》提出，要實(shí)施全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，建立健全用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)初始分配與交易制度，培育發(fā)展各類產(chǎn)權(quán)交易平臺，促進(jìn)資本跨區(qū)域有序自由流動，完善區(qū)域性股權(quán)市場等，都是明晰產(chǎn)權(quán)、合理控制交易費(fèi)用的重要舉措。

打造有為政府的主動抉擇，更好地處理政府和市場關(guān)系

習(xí)近平總書記指出，政府和市場的關(guān)系是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。我們要堅(jiān)持辯證法、兩點(diǎn)論，繼續(xù)在社會主義基本制度與市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合上下功夫，把兩方面優(yōu)勢都發(fā)揮好，既要“有效的市場”，也要“有為的政府”，努力在實(shí)踐中破解這一經(jīng)濟(jì)學(xué)上的世界性難題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制就是發(fā)揮政府作用的有益探索，能夠推動有為政府與有效市場有機(jī)統(tǒng)一，共同促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制蘊(yùn)含對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的遠(yuǎn)見，展現(xiàn)了社會主義的優(yōu)越性和政府的更高意志。在博鰲亞洲論壇2013年年會上，匯豐印度董事長Naina Lal Kidwai將政府的作用定義為“提供一種洞見或者遠(yuǎn)見”，一語道出了政府更高意志的長久性，而這種長久性有助于打破路徑依賴。如前所述，改革初期的資源要素稟賦和改革過程中的路徑依賴，很可能使發(fā)展陷入低水平重復(fù)建設(shè)、低水平競爭的死胡同。在這種情況下，相較“噪音”或“突變”的自組織過程，政府調(diào)控這樣的“他組織”過程將有更大的概率使經(jīng)濟(jì)走出這條死胡同。此外，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府，其更高意志更加突出最廣大人民的根本利益，能夠站在人民的立場上，制定符合社會發(fā)展規(guī)律的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。《意見》以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照新時(shí)代“三步走”戰(zhàn)略總體部署，力爭在完善區(qū)域治理體系、提升區(qū)域治理能力、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕等方面發(fā)揮更加有效的作用，充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制體現(xiàn)了對市場機(jī)制的尊重，并推動市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合。習(xí)近平總書記指出，黨的十八屆三中全會將市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用修改為起決定性作用，雖然只有兩字之差，但對市場作用是一個(gè)全新的定位，“決定性作用”和“基礎(chǔ)性作用”這兩個(gè)定位是前后銜接、繼承發(fā)展的。從“有為政府”和“有效市場”的關(guān)系來看，二者是相互獨(dú)立的存在，政府是否“有為”與市場是否“高效”之間，不存在必然的聯(lián)系；但“高效市場”和“有為政府”同時(shí)存在的社會，更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會大系統(tǒng)的發(fā)展，從這個(gè)層面上說，“有效市場”應(yīng)以“有為政府”為前提，“有為政府”應(yīng)以“有效市場”為依歸?！兑庖姟啡?4處提到“市場”、14處提到“政府”，并多次提到堅(jiān)持市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合，充分體現(xiàn)了對市場機(jī)制的尊重，對處理政府與市場關(guān)系的重視。

促進(jìn)社會公平正義的主動抉擇，持續(xù)釋放發(fā)展韌性和潛力

公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，是凝聚人民的向心力。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記針對促進(jìn)社會公平正義作出一系列重要論述，指明了我國維護(hù)和促進(jìn)社會公平正義的方向和著力點(diǎn)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制聚焦區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化改革和制度變革，既為促進(jìn)社會公平正義提供了物質(zhì)基礎(chǔ)、動力源泉和重要保證，又增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性、釋放了內(nèi)需潛力，為區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制既蘊(yùn)含公平的平等原則，又蘊(yùn)含公平的多元原則，有效增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性。這里的平等原則意味著在一定的基準(zhǔn)水平之下，每個(gè)人都具有平等的道德價(jià)值，在道德上都應(yīng)該得到平等的關(guān)心和尊重，都有平等的機(jī)會享受社會公共產(chǎn)品；多元原則意味著在社會分工無限細(xì)分的情況下，通過界定產(chǎn)權(quán)和交易費(fèi)用重新定義和細(xì)分產(chǎn)品或服務(wù)，使不同的支付費(fèi)用對應(yīng)不同的產(chǎn)品或服務(wù)；而經(jīng)濟(jì)韌性則是一國或區(qū)域經(jīng)濟(jì)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)、抵御沖擊、恢復(fù)更新的能力，是經(jīng)濟(jì)體與外部環(huán)境協(xié)同演化以及有效治理的結(jié)果。平等原則下的基準(zhǔn)水平提升，與多元原則下的供需細(xì)分，都是應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的穩(wěn)定器?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)優(yōu)化區(qū)域互助機(jī)制，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，深入開展對口支援，創(chuàng)新開展對口協(xié)作（合作），就是鞏固和提升基準(zhǔn)水平的重要舉措；而《意見》強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，建立健全長效普惠性的扶持機(jī)制和精準(zhǔn)有效的差別化支持機(jī)制，則是細(xì)分供需兩側(cè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)惠“軟著陸”的重要舉措。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制既關(guān)注公民的政治屬性，又關(guān)注公民的經(jīng)濟(jì)屬性，有效釋放內(nèi)需潛力。如前所述，社會分工的細(xì)分帶來了產(chǎn)品和服務(wù)的細(xì)化，進(jìn)而更容易實(shí)施價(jià)格歧視或交叉補(bǔ)貼，公共產(chǎn)品和服務(wù)也不例外。這也是近年來越來越多私營企業(yè)加入公共產(chǎn)品和服務(wù)供給行列中來的原因，而且它們的加入，使得政府提供同樣的產(chǎn)品和服務(wù)不再合適。在這樣的情況下，政府更需要發(fā)揮自身的“遠(yuǎn)見”，追求更高的意志，既要關(guān)注公民政治上的價(jià)值，又要關(guān)注他們經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值。換句話說，政府將逐步具備把“公民”作為“產(chǎn)品”推向市場的條件，擴(kuò)大需求范圍；進(jìn)而將節(jié)省下來的費(fèi)用投入到提升“公民”內(nèi)涵和公共部門自身價(jià)值的領(lǐng)域，提升需求層次?！兑庖姟分刑岬降暮Ｓ蚝u資源市場化配置，區(qū)域性排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易和水權(quán)、電力市場化交易等，都是關(guān)注經(jīng)濟(jì)屬性，釋放經(jīng)濟(jì)潛力的重要舉措。

以人民為中心的主動抉擇，歸根到底是滿足人民對美好生活的向往

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，順應(yīng)人民對美好生活的向往，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告提出，“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”，并將“堅(jiān)持以人民為中心”確立為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制正是落實(shí)這一基本方略的重要舉措。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是個(gè)系統(tǒng)工程，人民對美好生活的向往是根本動力，這與高質(zhì)量一體化發(fā)展是統(tǒng)一的。《人民日報(bào)》“宣言”署名文章《風(fēng)雨無阻創(chuàng)造美好生活》指出，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家判斷，中國經(jīng)濟(jì)最大的潛力就是每個(gè)人都過上美好生活的愿望。每一個(gè)人奮力向前的奔跑，讓中國社會始終葆有勃勃生機(jī)、旺盛活力，讓中國發(fā)展始終擁有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、不竭動力。人民對美好生活的向往，不僅是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不竭動力，更是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本動力?！兑庖姟分袩o論是“統(tǒng)籌發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展”“促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域間要素自由流動”，還是“優(yōu)化區(qū)域互助機(jī)制”“健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制”，都是源自不同地區(qū)人民對各自美好生活的無限向往和孜孜追求。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有多重目標(biāo)，人民的美好生活是最終歸依，這與高質(zhì)量一體化發(fā)展也是統(tǒng)一的。習(xí)近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。《意見》將建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的總體目標(biāo)劃分為三個(gè)階段，即分別建立與全面建成小康社會、基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，具體內(nèi)容涵蓋基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度、人民生活水平等多個(gè)方面。其中，從提高人民基本生活保障水平，到滿足人民日益增長的美好生活需要，再到實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，都體現(xiàn)了對人民美好生活需要的歸依，也是高質(zhì)量一體化發(fā)展的根本所在。

【本文作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授】

責(zé)編：董惠敏 / 賀勝蘭