《中共中央國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》（下稱《意見》）于2018年11月29日發(fā)布，這是貫徹落實黨的十九大所提出的實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。此前召開的2018年中央經(jīng)濟工作會議，又再次強調促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，并將之列入國家2019年重點經(jīng)濟工作任務。從現(xiàn)實看來，區(qū)域協(xié)調發(fā)展已經(jīng)成為推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主動抉擇，同時也是推動我國區(qū)域高質量一體化發(fā)展的內在要求。

適應經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的主動抉擇，加快經(jīng)濟發(fā)展方式變革

改革開放以來，我國在經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等領域都取得了長足的發(fā)展。習近平總書記從我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)，作出了我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的重大判斷；黨的十九大報告又作出“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大政治判斷。在經(jīng)濟新常態(tài)和新的社會主要矛盾下，我國經(jīng)濟的供給側和需求側均呈現(xiàn)出多樣化、多層次、多方面的特點。建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，正是為了更好地適應這些新特點。

建立區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，順應了社會分工進一步細分的發(fā)展趨勢，并推動社會分工在更高層次實現(xiàn)細分。改革開放以來，隨著科學技術的發(fā)展、社會財富的積累、制度的變革和人口素質的提升，社會分工得以進一步細分。但由于改革初期的資源要素稟賦和改革過程中的路徑依賴，發(fā)展中存在資源浪費、環(huán)境污染、技術落后、產(chǎn)業(yè)布局不合理等問題，嚴重制約了我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制通過建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、健全市場一體化發(fā)展機制、深化區(qū)域合作機制、優(yōu)化區(qū)域互助機制和健全區(qū)際利益補償機制，尤其是以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展的新模式和多元化橫向生態(tài)補償、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間利益補償、資源輸出地與輸入地之間利益補償?shù)娜髤^(qū)際利益補償機制，有效發(fā)揮中心城區(qū)和城市群在引領區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的作用，抑制低水平競爭和重復建設，推動社會分工在更高層次實現(xiàn)細分，從而實現(xiàn)質量變革、效率變革和動力變革。

建立區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，不僅可以實現(xiàn)區(qū)域內部的協(xié)同，還為區(qū)域間協(xié)同乃至新的全球化奠定了基礎。供給側的分工細分帶來了需求側擴張和收縮的張力：一方面，社會化大規(guī)模生產(chǎn)和跨國公司帶來了需求范圍的擴張，形成了影響深遠的全球化；另一方面，以社會化大規(guī)模生產(chǎn)為基礎，社會分工在更高層次的細分和越來越多企業(yè)家精神的覺醒，客觀上催生了需求范圍的收縮，形成了所謂的“逆全球化”，并孕育著新的更高水平的全球化進程?！兑庖姟访鞔_提出“推動京津冀、長江經(jīng)濟帶、粵港澳等區(qū)域市場建設，加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場聯(lián)動的區(qū)域市場一體化發(fā)展新機制，促進形成全國統(tǒng)一大市場；以‘一帶一路’建設為重點，實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，推動構建互利共贏的國際區(qū)域合作新機制”，同時分別從區(qū)域內、區(qū)域間協(xié)同和國際合作層面做出了科學謀劃。未來，隨著重點區(qū)域市場的成熟，隨著高速鐵路等區(qū)域間、國際間合作基礎的成熟，以更高層次的社會分工為基礎的新的更高水平的開放，將成為我國區(qū)域高質量一體化發(fā)展的內在特征。

貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念的主動抉擇，創(chuàng)新應成為區(qū)域發(fā)展第一動力

黨的十八屆五中全會提出，堅持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風。必須把發(fā)展基點放在創(chuàng)新上，形成促進創(chuàng)新的體制架構，塑造更多依靠創(chuàng)新驅動、更多發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢的引領型發(fā)展。區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制將通過優(yōu)化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素配置，培育發(fā)展新動力，創(chuàng)造新供給，釋放新需求，推動區(qū)域高質量一體化發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制有利于推動社會化大規(guī)模生產(chǎn)由產(chǎn)品庫存向生產(chǎn)能力轉化，有效降低創(chuàng)新的生產(chǎn)成本。社會化大規(guī)模生產(chǎn)帶來了需求范圍的擴張，但這種擴張將越來越走向生產(chǎn)能力的提升，而非實際生產(chǎn)的產(chǎn)品庫存。從供給側看，新一代人工智能等核心技術發(fā)展，大幅提升了生產(chǎn)效率，使生產(chǎn)能力得到了質的提升；從需求側看，下游創(chuàng)新的多元化，使得對基礎產(chǎn)品的需求更趨多樣化，倒逼上游產(chǎn)品進行更深入的細分。多樣化的生產(chǎn)需求與多元化的基礎供給的匹配將有效降低生產(chǎn)成本。此外，社會化大規(guī)模生產(chǎn)的轉變趨勢催生了需求范圍的收縮，但隨著區(qū)域內、區(qū)域間和國際間合作效率的提高，創(chuàng)新產(chǎn)品的需求范圍將會逐步擴大，最終多元化的供給將會匹配更大范圍的多樣化的消費需求，從而形成新的全球化。供需兩側的這些新變化，將進一步優(yōu)化資源要素配置，降低創(chuàng)新的生產(chǎn)成本，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供新的基礎。《意見》明確提出促進城鄉(xiāng)區(qū)域間要素自由流動，促進創(chuàng)新要素充分流動，都是適應社會化大規(guī)模生產(chǎn)新變化，降低創(chuàng)新生產(chǎn)成本的重要舉措。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制在細化社會分工的基礎上提升協(xié)作效率，有效降低創(chuàng)新的交易費用。社會分工的進一步細分，使得人們更多地從事自己更擅長的和更高層次的工作，“新木桶原理”的強強合作將產(chǎn)生“1+1＞2”的效果。在這種環(huán)境下，人們可以與更優(yōu)秀的人合作，充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，而不是“補其他人的短板”。而且，在這種合作下產(chǎn)生的系統(tǒng)收益，能夠更好地彌補每一個參與主體的短板。提到系統(tǒng)收益，就要提到收益的分配問題，其中的關鍵問題是如何明晰產(chǎn)權、合理控制交易費用。《意見》提出，要實施全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，建立健全用水權、排污權、碳排放權、用能權初始分配與交易制度，培育發(fā)展各類產(chǎn)權交易平臺，促進資本跨區(qū)域有序自由流動，完善區(qū)域性股權市場等，都是明晰產(chǎn)權、合理控制交易費用的重要舉措。

打造有為政府的主動抉擇，更好地處理政府和市場關系

習近平總書記指出，政府和市場的關系是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題。我們要堅持辯證法、兩點論，繼續(xù)在社會主義基本制度與市場經(jīng)濟的結合上下功夫，把兩方面優(yōu)勢都發(fā)揮好，既要“有效的市場”，也要“有為的政府”，努力在實踐中破解這一經(jīng)濟學上的世界性難題。區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制就是發(fā)揮政府作用的有益探索，能夠推動有為政府與有效市場有機統(tǒng)一，共同促進區(qū)域高質量一體化發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制蘊含對經(jīng)濟社會發(fā)展的遠見，展現(xiàn)了社會主義的優(yōu)越性和政府的更高意志。在博鰲亞洲論壇2013年年會上，匯豐印度董事長Naina Lal Kidwai將政府的作用定義為“提供一種洞見或者遠見”，一語道出了政府更高意志的長久性，而這種長久性有助于打破路徑依賴。如前所述，改革初期的資源要素稟賦和改革過程中的路徑依賴，很可能使發(fā)展陷入低水平重復建設、低水平競爭的死胡同。在這種情況下，相較“噪音”或“突變”的自組織過程，政府調控這樣的“他組織”過程將有更大的概率使經(jīng)濟走出這條死胡同。此外，中國共產(chǎn)黨領導下的政府，其更高意志更加突出最廣大人民的根本利益，能夠站在人民的立場上，制定符合社會發(fā)展規(guī)律的區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制。《意見》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照新時代“三步走”戰(zhàn)略總體部署，力爭在完善區(qū)域治理體系、提升區(qū)域治理能力、實現(xiàn)全體人民共同富裕等方面發(fā)揮更加有效的作用，充分體現(xiàn)了這一點。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制體現(xiàn)了對市場機制的尊重，并推動市場主導與政府引導相結合。習近平總書記指出，黨的十八屆三中全會將市場在資源配置中起基礎性作用修改為起決定性作用，雖然只有兩字之差，但對市場作用是一個全新的定位，“決定性作用”和“基礎性作用”這兩個定位是前后銜接、繼承發(fā)展的。從“有為政府”和“有效市場”的關系來看，二者是相互獨立的存在，政府是否“有為”與市場是否“高效”之間，不存在必然的聯(lián)系；但“高效市場”和“有為政府”同時存在的社會，更能促進經(jīng)濟社會大系統(tǒng)的發(fā)展，從這個層面上說，“有效市場”應以“有為政府”為前提，“有為政府”應以“有效市場”為依歸?！兑庖姟啡?4處提到“市場”、14處提到“政府”，并多次提到堅持市場主導與政府引導相結合，充分體現(xiàn)了對市場機制的尊重，對處理政府與市場關系的重視。

促進社會公平正義的主動抉擇，持續(xù)釋放發(fā)展韌性和潛力

公平正義是中國特色社會主義的內在要求，是凝聚人民的向心力。黨的十八大以來，習近平總書記針對促進社會公平正義作出一系列重要論述，指明了我國維護和促進社會公平正義的方向和著力點。區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制聚焦區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、深化改革和制度變革，既為促進社會公平正義提供了物質基礎、動力源泉和重要保證，又增強了經(jīng)濟發(fā)展的韌性、釋放了內需潛力，為區(qū)域高質量一體化發(fā)展奠定基礎。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制既蘊含公平的平等原則，又蘊含公平的多元原則，有效增強經(jīng)濟韌性。這里的平等原則意味著在一定的基準水平之下，每個人都具有平等的道德價值，在道德上都應該得到平等的關心和尊重，都有平等的機會享受社會公共產(chǎn)品；多元原則意味著在社會分工無限細分的情況下，通過界定產(chǎn)權和交易費用重新定義和細分產(chǎn)品或服務，使不同的支付費用對應不同的產(chǎn)品或服務；而經(jīng)濟韌性則是一國或區(qū)域經(jīng)濟應對風險、抵御沖擊、恢復更新的能力，是經(jīng)濟體與外部環(huán)境協(xié)同演化以及有效治理的結果。平等原則下的基準水平提升，與多元原則下的供需細分，都是應對各種風險挑戰(zhàn)的穩(wěn)定器。《意見》強調優(yōu)化區(qū)域互助機制，深入實施東西部扶貧協(xié)作，深入開展對口支援，創(chuàng)新開展對口協(xié)作（合作），就是鞏固和提升基準水平的重要舉措；而《意見》強調統(tǒng)籌發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，建立健全長效普惠性的扶持機制和精準有效的差別化支持機制，則是細分供需兩側、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展實惠“軟著陸”的重要舉措。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制既關注公民的政治屬性，又關注公民的經(jīng)濟屬性，有效釋放內需潛力。如前所述，社會分工的細分帶來了產(chǎn)品和服務的細化，進而更容易實施價格歧視或交叉補貼，公共產(chǎn)品和服務也不例外。這也是近年來越來越多私營企業(yè)加入公共產(chǎn)品和服務供給行列中來的原因，而且它們的加入，使得政府提供同樣的產(chǎn)品和服務不再合適。在這樣的情況下，政府更需要發(fā)揮自身的“遠見”，追求更高的意志，既要關注公民政治上的價值，又要關注他們經(jīng)濟上的價值。換句話說，政府將逐步具備把“公民”作為“產(chǎn)品”推向市場的條件，擴大需求范圍；進而將節(jié)省下來的費用投入到提升“公民”內涵和公共部門自身價值的領域，提升需求層次?！兑庖姟分刑岬降暮Ｓ蚝u資源市場化配置，區(qū)域性排污權、碳排放權等交易和水權、電力市場化交易等，都是關注經(jīng)濟屬性，釋放經(jīng)濟潛力的重要舉措。

以人民為中心的主動抉擇，歸根到底是滿足人民對美好生活的向往

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，順應人民對美好生活的向往，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。黨的十九大報告提出，“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”，并將“堅持以人民為中心”確立為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制正是落實這一基本方略的重要舉措。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展是個系統(tǒng)工程，人民對美好生活的向往是根本動力，這與高質量一體化發(fā)展是統(tǒng)一的?！度嗣袢請蟆?ldquo;宣言”署名文章《風雨無阻創(chuàng)造美好生活》指出，有經(jīng)濟學家判斷，中國經(jīng)濟最大的潛力就是每個人都過上美好生活的愿望。每一個人奮力向前的奔跑，讓中國社會始終葆有勃勃生機、旺盛活力，讓中國發(fā)展始終擁有堅實基礎、不竭動力。人民對美好生活的向往，不僅是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的不竭動力，更是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的根本動力。《意見》中無論是“統(tǒng)籌發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展”“促進城鄉(xiāng)區(qū)域間要素自由流動”，還是“優(yōu)化區(qū)域互助機制”“健全區(qū)際利益補償機制”，都是源自不同地區(qū)人民對各自美好生活的無限向往和孜孜追求。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展具有多重目標，人民的美好生活是最終歸依，這與高質量一體化發(fā)展也是統(tǒng)一的。習近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！兑庖姟穼⒔^(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的總體目標劃分為三個階段，即分別建立與全面建成小康社會、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和全面建成社會主義現(xiàn)代化強國相適應的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，具體內容涵蓋基本公共服務均等化、基礎設施通達程度、人民生活水平等多個方面。其中，從提高人民基本生活保障水平，到滿足人民日益增長的美好生活需要，再到實現(xiàn)全體人民共同富裕，都體現(xiàn)了對人民美好生活需要的歸依，也是高質量一體化發(fā)展的根本所在。

【本文作者為中央財經(jīng)大學政府管理學院教授】

責編：董惠敏 / 賀勝蘭