世紀(jì)之交，我國沿海的一些大城市和超大城市開啟了大規(guī)模建設(shè)新城新區(qū)的浪潮。不同于1992年和1994年中央政府在上海和天津分別部署的浦東新區(qū)和濱海新區(qū)，這里所探討的新城新區(qū)，是指地方政府根據(jù)城市發(fā)展和功能空間的重構(gòu)需要，自行規(guī)劃和建設(shè)的新城新區(qū)。改革開放以來，國內(nèi)大城市中較早開展新城新區(qū)建設(shè)實踐的城市，包括廣州（珠江新城，1993）、上海（一城九鎮(zhèn)，2001）、杭州（下沙大學(xué)城，2001；錢江新城，2002）、南京（河西新城，2001；仙林新區(qū)，2002）、無錫（太湖新城，2002）等。

與90年代初中期的“開發(fā)區(qū)熱”不同，這一時期建設(shè)的新城新區(qū)在功能上是相對綜合的，一般包括居住、商業(yè)、辦公、休閑、教育等功能，以及一定規(guī)模的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)活動。歸納起來，這一時期建設(shè)的新城新區(qū)大體上可以區(qū)分為三種類型——以生活型功能為主、具有一定高端服務(wù)業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)功能的生活商務(wù)型新城新區(qū)；以高教功能為主，兼具一定生活功能和科技產(chǎn)業(yè)功能的大學(xué)城或科技城；在傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)或高新區(qū)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化生活和服務(wù)業(yè)功能發(fā)展而來的綜合性產(chǎn)業(yè)新城或新區(qū)。從實踐上來看，新一代新城建設(shè)有力地推動了區(qū)域城市化進(jìn)程，夯實了沿海地區(qū)城市密集區(qū)高質(zhì)量區(qū)域一體化發(fā)展內(nèi)容。但是這類新區(qū)推動的區(qū)域城市化還需摸索出一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，以期實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所需的治理轉(zhuǎn)型、治理創(chuàng)新路徑。

新城新區(qū)發(fā)展的區(qū)域城市化整合危機(jī)

經(jīng)過近二十年的快速開發(fā)建設(shè)，這些新城新區(qū)目前已經(jīng)基本建成，如南京河西新城56平方公里核心建設(shè)區(qū)目前尚未出讓的用地不到3平方公里，杭州錢江新城亦已完成8—9成的建設(shè)量?？傮w來說，我國這代新城新區(qū)建設(shè)的成就十分突出，它們大多已成為所在城市的靚麗名片，包含規(guī)劃和建成的CBD中心、超大型的公共設(shè)施、高檔的住宅區(qū)，以及中產(chǎn)及以上社會階層的匯聚。比如，廣州的珠江新城、杭州錢江新城、南京河西新城、無錫太湖新城等都已成為這些城市的新中心和現(xiàn)代化都市名片。然而，在光鮮的青春活力新城形象背后，也潛伏著一些隱患。相較于新城新區(qū)建成空間高大和光鮮的形象，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)育猶感不足，呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展滯后現(xiàn)象，具體體現(xiàn)在以下六個方面:

首先，多數(shù)新城新區(qū)的人口集聚沒有達(dá)到規(guī)劃預(yù)期的水平，沒能有效承擔(dān)起疏解老城人口的責(zé)任，如有些城市的新城新區(qū)常住人口增長一直緩慢，其增長規(guī)模甚至低于老城，也趕不上城郊地區(qū)一些自發(fā)生長的地區(qū)；其二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期的水平，不少新城新區(qū)的制造業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比重很小，服務(wù)業(yè)發(fā)展指標(biāo)（第三產(chǎn)業(yè)增加值、社會消費(fèi)品零售總額）增長速度雖較為可觀，但從區(qū)域比較的角度來看，也只能算是表現(xiàn)平平，低于建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心的規(guī)劃預(yù)期；其三，社會發(fā)展的滯后更為明顯，在一些尺度宏大的新城新區(qū)，規(guī)劃建設(shè)了一批大型高端購物中心和公共設(shè)施項目（如省市級圖書館、劇院、博物館等），但一些同老百姓日常生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)服務(wù)配套、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施卻難以滿足需要。新城新區(qū)的日常生活缺乏城市應(yīng)有的便利性；第四，快速建設(shè)時期，新城新區(qū)可通過預(yù)算外的土地出讓收入彌補(bǔ)財政收入不足的短板，但隨著土地開發(fā)基本完畢，而新的財源尚未接續(xù)，地方財政能力將面臨極大的挑戰(zhàn)，加上多數(shù)新城新區(qū)缺乏制造業(yè)基礎(chǔ)，高端服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，再加上中低端服務(wù)業(yè)又受到規(guī)劃、政策和空間限制得不到健康發(fā)展，地方政府財政收入的可持續(xù)性面臨巨大壓力；第五，新一代新城新區(qū)的快速建設(shè)普遍依賴于土地金融和房地產(chǎn)的發(fā)展，多數(shù)新城新區(qū)是城市中房價和房租最高的區(qū)域，呈現(xiàn)出一定的“貴族化”傾向，提高了新城新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本，也對城市新貴以外的其他社會階層產(chǎn)生了一定的排斥效應(yīng)；第六，新城新區(qū)的治理長期等同于城區(qū)開發(fā)建設(shè)管理，其管理主體（管委會、指揮部或市轄區(qū)）缺乏管理現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和城市社會的經(jīng)驗，隨著開發(fā)建設(shè)活動的基本結(jié)束，以及新城產(chǎn)業(yè)和社會的發(fā)展，這些新城新區(qū)亟需突破傳統(tǒng)建設(shè)型治理模式，探索綜合性城區(qū)的治理經(jīng)驗。

積極開展“城市雙修”化解新城新區(qū)的區(qū)域整合危機(jī)

筆者認(rèn)為有必要將相當(dāng)一部分新城新區(qū)納入到國務(wù)院推進(jìn)的“城市雙修”工作范疇之內(nèi)，采取積極措施完善新城新區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間利用、社會服務(wù)、城市治理等方面的體制機(jī)制，并實現(xiàn)區(qū)域功能合理布局，進(jìn)而推動新城新區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

存量低效利用資源的重新挖潛和盤活。新一代新城新區(qū)的可建設(shè)用地多數(shù)已使用完畢，僅剩為數(shù)不多的邊角用地和一些已批未建的用地。因此，對這些新城新區(qū)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的空間調(diào)整已不可能，但可以全面梳理新城新區(qū)的存量土地和空間資源，通過調(diào)整未出讓土地的規(guī)劃用途，回購部分已批未建用地和部分已建成但使用極為低效甚至空置的用地，建立政府存量用地儲備庫?；谛鲁切聟^(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)性問題的評估結(jié)果，將清理后的存量用地精準(zhǔn)地投入到新用途，盡可能彌補(bǔ)新城新區(qū)發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性不足問題。

有效降低城市發(fā)展成本，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化。要推動新城新區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化，必須加強(qiáng)房價和房租管控，有效降低城市發(fā)展成本，避免或遏制“貴族化”的趨勢。當(dāng)前不少城市采取了政府行政限價措施，遏制部分地區(qū)（主要是一些高端新城新區(qū)）的地價和房價，使得這些地區(qū)一手和二手房價出現(xiàn)明顯的倒掛，吸引了投資客的大量涌入，擠出了真正需要在新城新區(qū)購房的社會群體。因此，這種限價措施不僅未能真正起到降低城市發(fā)展成本的作用，而且還易引發(fā)要素配置低效、市場扭曲等一系列問題。筆者認(rèn)為，政府可以配合存量低效空間的挖掘行動，回購一部分住房和商業(yè)辦公空間，轉(zhuǎn)化為政府（或國資背景的公司）運(yùn)營的低價創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才房、創(chuàng)客空間和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)經(jīng)營空間。

加強(qiáng)微觀空間人性化設(shè)計和漸進(jìn)修補(bǔ)已建成空間。我國不少新城新區(qū)都是基于傳統(tǒng)工業(yè)化語境、小汽車出行尺度和鳥瞰視角進(jìn)行規(guī)劃的，呈現(xiàn)出新城空間尺度過大的特點(diǎn)，也引發(fā)了一系列的問題。首先是對小汽車交通的過度依賴；其次是造成城市空間的活力不足，缺少趣味性空間，間接影響了人們對于空間的使用和空間中的交往和消費(fèi)行為。修補(bǔ)新城新區(qū)空間尺度非人性化所帶來的社會環(huán)境問題，可以通過加強(qiáng)微觀空間的人性化設(shè)計與改造，優(yōu)先從社區(qū)及周邊地區(qū)的商業(yè)和公共空間改造著手，增加空間的可步行性和可活動性（如增加親水空間、戶外休閑空間）；也可以通過優(yōu)化城市中心的商業(yè)空間，增強(qiáng)公共交通、公共設(shè)施與商業(yè)中心的接駁和連通性，滿足人們多樣化的生活和消費(fèi)需求。

加強(qiáng)社區(qū)營建，促進(jìn)社區(qū)凝聚力和激發(fā)社會資本。由于較好的環(huán)境品質(zhì)，許多城市的新城新區(qū)吸引了城市中產(chǎn)階層的匯聚。但是在不少地區(qū)，中產(chǎn)階層的社區(qū)認(rèn)知和歸屬感比較低，社區(qū)成員之間的熟悉度較低，交流互動也比較少，社區(qū)氛圍顯得較為松散和冷漠。這使得新城新區(qū)雖然匯聚了一定規(guī)模的高素質(zhì)人群，但是并未有效轉(zhuǎn)化為新城新區(qū)的強(qiáng)勁社會發(fā)展動力。要將加強(qiáng)社區(qū)營建，促進(jìn)社區(qū)凝聚力和激發(fā)社會資本作為促進(jìn)新城新區(qū)社會發(fā)展的重點(diǎn)項目。具體的途徑主要包括加強(qiáng)街道社區(qū)基層組織的服務(wù)意識和服務(wù)能力，加強(qiáng)同第三方社會組織的合作，為居民提供專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)，積極支持和幫助小區(qū)成立業(yè)委會，引導(dǎo)小區(qū)居民積極參與社區(qū)自治等等。

轉(zhuǎn)變城區(qū)治理結(jié)構(gòu)，從增長機(jī)器轉(zhuǎn)向社會服務(wù)型治理。我國新城新區(qū)的快速建設(shè)中普遍采取了建設(shè)型治理體制，其基本特征是，政府在新城新區(qū)范圍設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的管理工作，并依靠城建集團(tuán)或者專門的新城新區(qū)開發(fā)建設(shè)公司開展投融資工作。管委會（或指揮部）和國資集團(tuán)將新城新區(qū)發(fā)展的基本空間框架拉開，隨后引入房地產(chǎn)開發(fā)，形成土地—房地產(chǎn)滾動開發(fā)的發(fā)展模式。這種政府、金融機(jī)構(gòu)、開發(fā)公司和房地產(chǎn)企業(yè)聯(lián)合形成的城市協(xié)同開發(fā)治理機(jī)制曾出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代左右的美國，以及20世紀(jì)80年代以后的西歐、東亞等地。這種以增長為目的的協(xié)同治理體制較好地適應(yīng)了新城新區(qū)快速建設(shè)的需要，但隨著新城新區(qū)土地開發(fā)的基本結(jié)束，這種治理體制也將逐漸退出歷史舞臺的中心。過去片面追求建設(shè)速度和規(guī)模的治理體制將由一種新型和綜合的治理體制所替代，而這種新型體制將更加突出專業(yè)化的經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)能力。

【本文作者分別為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副研究員】

責(zé)編：董惠敏 / 賀勝蘭