近代以來(lái)，西方國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化乃至社會(huì)治理等領(lǐng)域均領(lǐng)先于世界?？v觀其快速崛起的過(guò)程，不可否認(rèn)的是，政治因素，亦即國(guó)家治理的變革對(duì)西方資本主義經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)等均產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響；換言之，國(guó)家治理領(lǐng)域的變革及其現(xiàn)代化作為整個(gè)國(guó)家發(fā)展的政治保障，有力地促進(jìn)了西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域取得長(zhǎng)足進(jìn)步的同時(shí)，所面臨的問(wèn)題亦日益深刻、嚴(yán)峻。尤其是黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家敏銳地認(rèn)識(shí)到改革開(kāi)放事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)。為促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這充分表明我國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入建立系統(tǒng)、完善、高效的制度體系，進(jìn)而將制度的力量轉(zhuǎn)化為治理能力的新階段。
國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及特征
國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的重要表征之一，同時(shí)亦是鼓勵(lì)創(chuàng)新、推進(jìn)改革的重要助推器。
國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵
國(guó)家治理問(wèn)題在當(dāng)今世界無(wú)疑是最受人矚目的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一，其很多根源于現(xiàn)今世界秩序之下大量低效的、失敗的、弱勢(shì)的國(guó)家政權(quán)統(tǒng)治所造成的諸如恐怖主義、分裂主義、極端主義、人口失衡、環(huán)境污染、貧困問(wèn)題等世界性難題。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方國(guó)家面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，試圖通過(guò)改變以往強(qiáng)硬的統(tǒng)治手段、代之以更為柔和的方式處理社會(huì)痼疾、緩和社會(huì)矛盾、謀求穩(wěn)定發(fā)展，國(guó)家治理的理念由此產(chǎn)生。但是，傳統(tǒng)意義上的現(xiàn)代社會(huì)秩序的構(gòu)建是以憲法、法律、政治制度等為主的“統(tǒng)治”范式，而西方國(guó)家的“治理”則著眼于“分享”權(quán)力，亦即突出公民的地位、充分認(rèn)識(shí)公共權(quán)力的必要性。由此，各國(guó)政治改革和機(jī)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，對(duì)制度、機(jī)構(gòu)等的系統(tǒng)化、民主化方面更為關(guān)注。當(dāng)代中國(guó)亦是面臨著日益復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題，但更為可貴的是，黨和國(guó)家試圖以更進(jìn)一步的“善治”理念和治理方式取代以往傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”范式。換言之，它突出的是“善”的價(jià)值理念和追求最終理想的目標(biāo)取向，而與傳統(tǒng)“統(tǒng)治”的結(jié)果取向及“治理”的過(guò)程取向相區(qū)別。
在當(dāng)代中國(guó)的語(yǔ)境下，“善治”最為典型的表征即為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；國(guó)家治理體系和治理能力本身即是“治”的理念表現(xiàn)形式，而其現(xiàn)代化則更為明顯地表現(xiàn)出“善”的特質(zhì)。就制度論而言，習(xí)近平總書(shū)記曾明確指出，“國(guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”。那么，本質(zhì)上而言，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是對(duì)系統(tǒng)的整飭和優(yōu)化的過(guò)程，既包括橫向范疇的理念、方式的調(diào)整，亦包括縱向范疇的權(quán)力分割和配置；既強(qiáng)調(diào)權(quán)力過(guò)程和法規(guī)制度的民主、規(guī)范，又強(qiáng)調(diào)中央與地方、政府與社會(huì)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村等諸多關(guān)系的協(xié)調(diào)和高效。國(guó)家治理能力可以理解為在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的能力，這種能力更多的是國(guó)家治理體系所涵蓋的制度所衍生出的執(zhí)行能力，同時(shí)這種能力需要一定的責(zé)任主體承載方可實(shí)現(xiàn)。國(guó)家治理能力即是對(duì)這種制度執(zhí)行力的高效化合理化。
值得注意的是，國(guó)家治理體系是具備制度的系統(tǒng)統(tǒng)一屬性和政治屬性的，它存在于特定歷史條件、受特定價(jià)值體系影響并且是可調(diào)試的；而國(guó)家治理能力則不可忽視權(quán)力邊界的問(wèn)題。另外，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化二者是相生相繼、相互支撐、不可分割的，絕非同一問(wèn)題的不同方面抑或是不同的兩個(gè)部分；國(guó)家治理體系作為國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)和承載而存在，國(guó)家治理能力則作為國(guó)家治理體系的外化表征而發(fā)揮效用。而所謂的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，本質(zhì)上是國(guó)家治理體系和治理能力隨著現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展變化而做出有益調(diào)整、不斷適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的過(guò)程。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本特征
近代以降，我國(guó)社會(huì)劇烈動(dòng)蕩，政府更迭頻繁，內(nèi)憂外患深重，救亡圖存是近代貫穿始終的歷史任務(wù)。尤其是清末鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、甲午戰(zhàn)爭(zhēng)等一系列對(duì)外反侵略戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗，實(shí)質(zhì)上意味著中國(guó)傳統(tǒng)政治制度和國(guó)家統(tǒng)治的失敗。直至新中國(guó)成立，我國(guó)才基本確立了社會(huì)主義的新型國(guó)家制度。毋庸置疑，我國(guó)悠久的歷史傳統(tǒng)和特殊的國(guó)情決定了國(guó)家治理相關(guān)問(wèn)題是特殊的、復(fù)雜的、充滿挑戰(zhàn)的，與之相對(duì)應(yīng)地，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程亦是如此。
首先，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程是以中國(guó)共產(chǎn)黨為執(zhí)政主體、以中國(guó)特色社會(huì)主義制度為國(guó)家制度的國(guó)家治理過(guò)程，具有鮮明的中國(guó)特色，亦即具有強(qiáng)烈的政治色彩。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨為執(zhí)政主體直接領(lǐng)導(dǎo)組織參加各項(xiàng)國(guó)家治理活動(dòng)，并對(duì)其結(jié)果負(fù)直接責(zé)任，其他多民主黨派則作為參政黨建議獻(xiàn)策；同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為革命的政黨，代表了最廣大人民的根本利益，這是有別于西方資本主義政黨的。另一方面，社會(huì)主義制度雖然作為一種新的先進(jìn)的制度代表了人民群眾的利益，但因治理經(jīng)驗(yàn)的缺乏和西方國(guó)家的破壞阻撓而面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。這使得我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必將會(huì)是一個(gè)充滿艱辛與挑戰(zhàn)的探索，是完善社會(huì)主義制度的一個(gè)“重構(gòu)”亦或是“部分重構(gòu)”的過(guò)程，亦必將是一場(chǎng)中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)和發(fā)展自我的“自我革命”。
其次，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程是基于變革社會(huì)的國(guó)家治理過(guò)程，強(qiáng)有力的更新能力是其最為突出的特征之一。西方的國(guó)家治理過(guò)程是基于成熟的資本主義制度、制度模式基本定型的情況下的，其所需要應(yīng)對(duì)的社會(huì)問(wèn)題相對(duì)明確、簡(jiǎn)單，而當(dāng)代中國(guó)正處于全面深化改革的巨大變革時(shí)期，社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化及國(guó)家治理體系作為改革的基本對(duì)象產(chǎn)生的矛盾可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，這使得我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程所面臨的困難大大增加。
最后，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程是長(zhǎng)期處于發(fā)展中的、不平衡狀態(tài)的國(guó)家治理過(guò)程。一方面，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的自然演進(jìn)過(guò)程，我國(guó)是后發(fā)展、趕超型國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的進(jìn)步主要基于國(guó)家力量的強(qiáng)力推動(dòng)，最為典型的如五年計(jì)劃、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革等；非自然演化的發(fā)展軌跡使得我國(guó)國(guó)家治理體系不完備，如法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)建設(shè)、公共服務(wù)等方面的落后，直接導(dǎo)致了國(guó)家治理能力的不足。另一方面，受自然因素、歷史傳統(tǒng)、政治政策、國(guó)際環(huán)境等諸多因素的影響，我國(guó)存在著諸如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、沿海與內(nèi)陸、公私經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異巨大等問(wèn)題，這些痼疾及其衍化產(chǎn)生的問(wèn)題大大阻礙了我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的框架及影響因素
國(guó)家治理問(wèn)題本身即是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，其中的國(guó)家治理體系更多反映的是國(guó)家治理行為的基礎(chǔ)性要素，亦即系統(tǒng)化和規(guī)范性的原則；而國(guó)家治理能力則偏重于國(guó)家治理行為的實(shí)際效用和水平，是對(duì)其背后所代表的國(guó)家治理模式、亦或是更為具體的制度體系的穩(wěn)定性、合理性、有效性、適應(yīng)性的直接度量。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本框架
正如前文所述，國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力及其現(xiàn)代化過(guò)程本身即具備相生相繼的特點(diǎn)。在某種程度上，國(guó)家治理體系決定了國(guó)家治理能力的效用，而其現(xiàn)代化的過(guò)程無(wú)非即是在國(guó)家治理體系和治理能力的基本框架范疇內(nèi)的優(yōu)化過(guò)程。對(duì)于國(guó)家治理問(wèn)題而言，價(jià)值、制度、能力、效用是不可或缺的四個(gè)基本研究尺度，國(guó)家治理體系的基本框架必然是基于價(jià)值和制度兩大基本尺度而存在的，國(guó)家治理能力則著重突出能力這一尺度的內(nèi)涵，而效用則是對(duì)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的評(píng)判，亦即是現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件。
依照構(gòu)成論的角度而言，我們可以嘗試將國(guó)家治理體系從基本層次、系統(tǒng)組成兩個(gè)角度進(jìn)行分析（如圖1）。總體而言，我國(guó)國(guó)家治理體系可以將其劃分為三個(gè)層面進(jìn)行理解，即價(jià)值、組織、制度三個(gè)層面；在現(xiàn)代社會(huì)，價(jià)值已經(jīng)作為一種內(nèi)核性概念，即以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、主導(dǎo)性力量的形式而存在，組織、制度、行為等更為具體的國(guó)家治理內(nèi)容和過(guò)程往往通過(guò)價(jià)值的引導(dǎo)而產(chǎn)生實(shí)際效果。在當(dāng)代，基于我國(guó)的具體國(guó)情，民主、法治、科學(xué)等價(jià)值概念早已融入我國(guó)國(guó)家治理的過(guò)程之中，民主著眼于人民的社會(huì)權(quán)利及其主體性地位，法治則強(qiáng)調(diào)社會(huì)秩序與統(tǒng)治規(guī)范，科學(xué)則突出內(nèi)容、過(guò)程、結(jié)果的合理性及其潛在的自我革新，正是三大價(jià)值理念的引領(lǐng)和約束才得以促進(jìn)社會(huì)公正與和諧。在國(guó)家治理的行為過(guò)程中，制度作為基本原則和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容而存在，是一切治理行為的法理基礎(chǔ)和實(shí)施總綱，包含了社會(huì)生活的方方面面，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域。值得注意的，這里的制度概念更多地強(qiáng)調(diào)最為基本的制度和準(zhǔn)則，換言之，即以根本性制度、基礎(chǔ)性制度為主，現(xiàn)實(shí)生活中具體而繁雜的實(shí)施規(guī)范細(xì)則除外。而組織作為我國(guó)國(guó)家治理行為的承載主體和實(shí)現(xiàn)力量則發(fā)揮著最為重要的作用。這里劃分為政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)治理系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)組織系統(tǒng)三大組織體系，以分別對(duì)應(yīng)國(guó)家治理過(guò)程中政府治理、社會(huì)治理、經(jīng)貿(mào)治理（企業(yè)主體）三大問(wèn)題。在這三個(gè)層次中，價(jià)值發(fā)揮引導(dǎo)、制度規(guī)范框架、組織承載行為，三者是一個(gè)系統(tǒng)的整體。
以系統(tǒng)組成的觀點(diǎn)來(lái)看，我國(guó)國(guó)家治理體系可以劃分為治理結(jié)構(gòu)、體制、功能、方法、過(guò)程體系五部分。治理結(jié)構(gòu)體系關(guān)注國(guó)家治理主體構(gòu)成及其相互關(guān)系的問(wèn)題，它包含了政黨、政府、企業(yè)、社團(tuán)、公民個(gè)人、新媒介等多主體，并且通過(guò)不斷調(diào)試其相互關(guān)系而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的科學(xué)化、合理化、人性化、現(xiàn)代化；治理體制體系強(qiáng)調(diào)打破領(lǐng)域限制，以合理、高效的規(guī)范和選拔、激勵(lì)、協(xié)作等制度來(lái)實(shí)現(xiàn)組織的成長(zhǎng)和功能的優(yōu)化；治理功能體系則強(qiáng)調(diào)效用、效果的問(wèn)題，亦可將其理解為狹義范疇的國(guó)家治理能力；治理方法體系則著眼于具體手段，譬如協(xié)商合作、行政強(qiáng)制、經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)等；治理過(guò)程體系則強(qiáng)調(diào)整個(gè)國(guó)家治理體系的運(yùn)作過(guò)程，最為典型的如自上而下、自下而上、雙向互動(dòng)、橫縱聯(lián)系等。
正是基于國(guó)家治理體系和治理能力相生相繼的特征，我們可以將國(guó)家治理能力理解為國(guó)家治理體系的現(xiàn)實(shí)外化，這是一個(gè)由理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，是具備實(shí)踐意義的過(guò)程。在國(guó)家治理體系的基本框架之下，國(guó)家治理能力可以逐步演化成為多種治理力量，如統(tǒng)治能力、服務(wù)能力、監(jiān)管能力、更新能力。這些治理力量是基于國(guó)家治理體系的基本框架所包含內(nèi)容的職能式、功能式外化，統(tǒng)治能力強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系對(duì)整個(gè)社會(huì)的掌控程度，服務(wù)能力強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系對(duì)社會(huì)需求的滿足和公共產(chǎn)品及服務(wù)的供應(yīng)情況，監(jiān)管能力重點(diǎn)突出國(guó)家治理體系對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，更新能力則強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系的自我完善和革新傾向。那么，順理成章的，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程即可以理解為國(guó)家治理體系及其衍化而生的治理能力的革新和完善、科學(xué)化和合理化。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的影響因素
任何一個(gè)成熟的現(xiàn)代治理體系一定包含價(jià)值、制度、組織與機(jī)制四種要素。而對(duì)于影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要素的考察和發(fā)掘，亦必須關(guān)注濡養(yǎng)國(guó)家治理效用和強(qiáng)度、框定國(guó)家治理規(guī)程和范疇的概念和因子（如圖2）。首先，價(jià)值決定、影響了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本理念和思維邏輯，這一因素對(duì)國(guó)家治理體系的重構(gòu)和國(guó)家治理能力的強(qiáng)化必然是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心所在。它所涉及的不僅僅是國(guó)家社會(huì)政治傳統(tǒng)，更多地表現(xiàn)為政治邏輯和價(jià)值體系上的思想輸出，而以此衍生的政治理想和世俗的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)則顯得合乎情理。在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)主義核心價(jià)值觀即是這些價(jià)值的最新衍生品，它以價(jià)值為準(zhǔn)則從國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人三個(gè)相依相持的觀念層面有力地影響了我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向和形態(tài)。
其次，國(guó)家治理的合法性基礎(chǔ)及長(zhǎng)久歷史融合形成的制度慣性。強(qiáng)有力的合法性基礎(chǔ)背后所代表的是治理過(guò)程的正當(dāng)性、治理成果的正義性和治理基礎(chǔ)的廣泛性，本質(zhì)上解決的是“公民抗拒”、亦或是“公民不服從”的困局。合法性基礎(chǔ)既可以作為理念和思想理解，亦可以將其視為政治制度，是理想與現(xiàn)實(shí)結(jié)合的產(chǎn)物。而歷史傳統(tǒng)所形成的制度慣性，即對(duì)國(guó)家統(tǒng)治模式的偏好不僅極大地影響著國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)與道路選擇，更深層次地在于對(duì)其變革更新的阻礙和利益格局的重整。正如我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的思維慣性，如強(qiáng)調(diào)公有消滅私有、集體弱化個(gè)人、重管制輕協(xié)調(diào)的觀念在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)今社會(huì)往往會(huì)削弱市場(chǎng)本身的效率和自我調(diào)試功能，而我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程不可避免地會(huì)受其影響。
第三，國(guó)家治理的組織框架構(gòu)建。這一因素之重點(diǎn)在于組織模式的構(gòu)建和選擇，亦即組織形態(tài)的框定和組合，然而內(nèi)在地，組織模式選擇、組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建的背后是組織設(shè)計(jì)理念的支配。依照傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”“管理”觀念，科層制無(wú)疑是最好的選擇，但事實(shí)上官僚制的組織形態(tài)已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)的變遷和需求，其自上而下層層負(fù)責(zé)的壓制性執(zhí)行方式抑制了體制的自我更新，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須突破這一桎梏。值得注意的是，組織作為國(guó)家治理行為的承載，本身的變化所帶來(lái)的國(guó)家治理體系和治理能力亦是難以估量的。
此外，國(guó)家治理的社會(huì)自覺(jué)。作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要表征，社會(huì)自覺(jué)亦可視為其群眾性民意基礎(chǔ)。社會(huì)自覺(jué)代表了社會(huì)組織、公民個(gè)體參與治理活動(dòng)的意愿，即選擇的主動(dòng)性和積極性因素。這一因素不僅應(yīng)重視各主體參與的路途選擇，更不可忽視在制度框架上的支撐作用及參與治理的良好氛圍。高度的社會(huì)自覺(jué)必然使國(guó)家治理活動(dòng)極大地降低民意整合的成本及整合過(guò)程中所產(chǎn)生的摩擦、沖突。值得深思的是，在現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)之下，利益集團(tuán)的形成及非正式組織的影響往往會(huì)破壞社會(huì)自覺(jué)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，亦即小團(tuán)體使社會(huì)自覺(jué)的整體性結(jié)構(gòu)出現(xiàn)區(qū)塊化的分裂。
最后，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化亦不可忽視經(jīng)濟(jì)性因素和國(guó)際上他國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)的影響。國(guó)家治理活動(dòng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的框架性規(guī)范和支撐，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)則作為國(guó)家治理活動(dòng)的物質(zhì)性基礎(chǔ)而存在。換言之，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化從根本上來(lái)說(shuō)是為服務(wù)和改善人民生活，而國(guó)際上他國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于優(yōu)化治理體系的框架結(jié)構(gòu)、方式方法等方面均具備借鑒意義。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵性問(wèn)題
當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家治理所面臨的最為核心的問(wèn)題是低制度化治理和非正式制度的問(wèn)題。治理行為，治理過(guò)程的規(guī)范化、制度化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。諸如腐敗問(wèn)題、推諉不作為、暴力執(zhí)法等國(guó)家治理過(guò)程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，我們更多的是訴諸橫向的運(yùn)動(dòng)式糾察，而事實(shí)上，這些社會(huì)痼疾的病灶在于我國(guó)國(guó)家治理過(guò)程的低制度化及其由此衍生出的對(duì)非正式制度的干預(yù)。國(guó)家治理過(guò)程的低制度化的危害在于松散的制度規(guī)范給國(guó)家治理主體的行為增加了諸多的不確定性，而這種不確定性間接地呈現(xiàn)出一種權(quán)力的擴(kuò)張性狀態(tài)，亦即權(quán)力的灰色真空。這種權(quán)力的灰色真空往往會(huì)成為治理成果的決定性因素，不同于官方的非正式制度亦由此應(yīng)運(yùn)而生了，將非正式制度稱之為權(quán)力的灰色真空的“制度化”也便合乎情理了。
值得注意的是，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程必須慎重處理幾個(gè)關(guān)系的問(wèn)題：黨和政府間的關(guān)系，政府與政府、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)間的關(guān)系，中央與地方間的關(guān)系及以德治國(guó)和依法治國(guó)間的關(guān)系等。事實(shí)上，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程就是協(xié)調(diào)處理好這幾大關(guān)系的過(guò)程。黨和政府間的關(guān)系歷來(lái)是學(xué)者們熱議的話題之一，能否處理好這一關(guān)系關(guān)乎我國(guó)最為核心的政治穩(wěn)定問(wèn)題。在我國(guó)，黨是作為政治核心和領(lǐng)導(dǎo)者而存在的，政府則更多承擔(dān)著具體的國(guó)家治理任務(wù)。但特殊之處在于，我國(guó)從中央到基層廣大組織機(jī)構(gòu)，黨員占據(jù)著相當(dāng)重要的位置。這使得一些地方基層易表現(xiàn)出政治任務(wù)和具體事務(wù)之間的界限含糊不清，換言之，即是黨的權(quán)限與政府的職能間存在交叉和界線模糊的問(wèn)題。政府與政府、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)間的關(guān)系是國(guó)家治理問(wèn)題中的主體問(wèn)題，即行政組織與其他社會(huì)主體間的關(guān)系，政府組織間相互關(guān)系涉及組織系統(tǒng)內(nèi)部的效率和團(tuán)結(jié)，政府與社會(huì)的關(guān)系影響著政權(quán)的合法性基礎(chǔ)和社會(huì)穩(wěn)定，政府與市場(chǎng)間的關(guān)系則決定著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和資源配置效率，處理好這些關(guān)系才能夠形成團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定、和諧、高效的社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)。中央與地方間的關(guān)系是作為行政組織內(nèi)部問(wèn)題而存在的，但事實(shí)上，這一問(wèn)題又因涉及事、財(cái)、人等權(quán)限的分割而極為敏感，處理不好這一關(guān)系極易導(dǎo)致國(guó)家治理的整體性分裂。相較其他而言，以德治國(guó)和依法治國(guó)間的關(guān)系則更加具備中國(guó)特色，其核心在于法治和人治、用人的“才”與“德”間的關(guān)系。我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求必然是逐步實(shí)現(xiàn)法治，但事實(shí)上任何法治國(guó)家的具體實(shí)踐者仍舊是作為獨(dú)立個(gè)體而存在的人。那么，如何構(gòu)建選拔人才的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而使之現(xiàn)實(shí)化就成為難題了。
此外，在推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中還應(yīng)當(dāng)注意一些細(xì)節(jié)性問(wèn)題，如國(guó)家治理體系內(nèi)部發(fā)展不均衡與治理能力差異問(wèn)題、公民基本素養(yǎng)與現(xiàn)實(shí)要求不匹配問(wèn)題、權(quán)力監(jiān)督體系缺陷與行為主體劃界問(wèn)題、治理理念與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)問(wèn)題、問(wèn)題識(shí)別困難與政策失效問(wèn)題等，這些具體問(wèn)題的解決直接關(guān)系著整個(gè)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平和質(zhì)量。
我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路選擇
在當(dāng)代中國(guó)，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，必須堅(jiān)持全面深化改革，必須進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。在過(guò)去一段時(shí)間的改革進(jìn)程中，我國(guó)更多采用“摸著石頭過(guò)河”式的“盲進(jìn)式”問(wèn)題導(dǎo)向型改革。這與我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情是密切關(guān)聯(lián)的，并且這一過(guò)程中出現(xiàn)了碎片化現(xiàn)象，改革過(guò)程中關(guān)注重點(diǎn)、突出問(wèn)題而忽略潛在后果，最為典型的是粗放式的資源利用所帶來(lái)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。為避免重蹈覆轍，我們必須從基本原則到實(shí)現(xiàn)路徑、從頂層設(shè)計(jì)到具體推進(jìn)進(jìn)行全面準(zhǔn)備。
故而，首要的，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程必須遵循基本的框架原則，即系統(tǒng)、科學(xué)、民主、法治四大原則。其中，系統(tǒng)治理原則重點(diǎn)在于以整體性思維方式看待現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，基于相互聯(lián)系、互為支撐的系統(tǒng)和要素統(tǒng)一的理念展開(kāi)相關(guān)工作，嚴(yán)格注意改正用片面的、獨(dú)立的眼光看待問(wèn)題；科學(xué)治理的原則強(qiáng)調(diào)把握規(guī)律、合理規(guī)劃、充分利用現(xiàn)代科技技術(shù)進(jìn)行治理，如利用信息技術(shù)建立情報(bào)系統(tǒng)、決策和執(zhí)行過(guò)程遵循客觀規(guī)律、提高人員基本素質(zhì)等；民主治理原則著眼于治理過(guò)程的合法性基礎(chǔ)，即充分保障人民當(dāng)家作主的主體地位，堅(jiān)持和完善基本政治制度，豐富民主形式、保障民主權(quán)利、鼓勵(lì)民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的透明化、公開(kāi)化；法治原則亦是基于治理行為的合法性基礎(chǔ)，不同的是，它更多地強(qiáng)調(diào)成文制度的約束，盡可能地避免非正式制度、權(quán)力的灰色真空發(fā)揮效用。
那么，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行道路選擇？這里需要注意兩個(gè)基本問(wèn)題：第一，我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力水平低且發(fā)展不平衡，社會(huì)正處于快速變革、進(jìn)步的特殊時(shí)期，這就要求我們?cè)诼窂竭x擇時(shí)考慮社會(huì)的穩(wěn)定性問(wèn)題；第二，我國(guó)的國(guó)家體制、歷史傳統(tǒng)和政治理想決定了我國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中政府長(zhǎng)期處于主導(dǎo)地位，社會(huì)、市場(chǎng)、公民的主體性不足，這就要求我們?cè)谥卫磉^(guò)程中認(rèn)真考量公民參與、社會(huì)治理的問(wèn)題。就當(dāng)前流行的幾種治理模式而言，“強(qiáng)政府”模式強(qiáng)調(diào)以政府為中心、是公共權(quán)力的合法主宰，“弱政府”模式強(qiáng)調(diào)“政府空心化”，即權(quán)力實(shí)現(xiàn)多主體的分享，“去治理化”模式則強(qiáng)調(diào)治理的減弱，即政府、企業(yè)、社會(huì)均無(wú)為而治，而“大治理”模式則突出規(guī)制在治理體系中的作用。面對(duì)我國(guó)特殊的國(guó)情，必須走出我國(guó)自己的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化道路，這就要求在頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)推進(jìn)過(guò)程中關(guān)注多主體參與問(wèn)題、權(quán)力職能分割問(wèn)題、央地協(xié)調(diào)問(wèn)題，處理好各類復(fù)雜關(guān)系等。
結(jié)語(yǔ)
中國(guó)國(guó)家治理理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程無(wú)疑是人類社會(huì)制度變遷、發(fā)展的歷史過(guò)程中的重大事件，復(fù)雜的國(guó)情決定了中國(guó)所面臨的困境和挑戰(zhàn)是前所未有的。正因如此，從創(chuàng)新、變革的角度而言，這一宏偉的戰(zhàn)略計(jì)劃無(wú)疑為中國(guó)國(guó)家治理和公共事業(yè)發(fā)展提供了廣闊的實(shí)踐平臺(tái)和前所未有的發(fā)展機(jī)遇，社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求亦必將促進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理理論的進(jìn)一步發(fā)展和完善。
【本文作者分別為中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院公共管理系主任、教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院公共管理系在讀博士生】
責(zé)編：趙博藝 / 楊 陽(yáng)