【摘要】美國(guó)社會(huì)政治文化的一些特點(diǎn)直接影響了美國(guó)社會(huì)福利體制的構(gòu)建，后者所表現(xiàn)出的一些制度性缺憾也恰是美國(guó)貧困問題突出的重要原因。與大多數(shù)西方國(guó)家相比，美國(guó)的社會(huì)福利體制表現(xiàn)出起步晚、保護(hù)水平低、不全面、市場(chǎng)化水平高的特點(diǎn)。美國(guó)人根深蒂固的有限政府觀念也深刻地影響了美國(guó)人對(duì)政府應(yīng)對(duì)貧困責(zé)任的理解。

【關(guān)鍵詞】美國(guó)  貧困問題  政治動(dòng)因    【中圖分類號(hào)】D73    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

美國(guó)社會(huì)保障體制起步晚、不完善

在現(xiàn)代社會(huì)，貧困問題的表現(xiàn)及其應(yīng)對(duì)往往直接受制于一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)福利體制的效能。作為西方經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)，其貧困問題卻表現(xiàn)得更為突出，這與其社會(huì)福利體制構(gòu)建中的一些觀念和制度特征不無關(guān)系。與大多數(shù)西方國(guó)家相比，美國(guó)的社會(huì)福利體制明顯表現(xiàn)出起步晚、保護(hù)水平低和不全面、市場(chǎng)化水平高的特點(diǎn)。這些都直接影響了美國(guó)在貧困問題上的公共政策效能。

與歐洲國(guó)家相比，美國(guó)針對(duì)貧困問題的現(xiàn)代社會(huì)政策的建立和發(fā)展明顯表現(xiàn)出相對(duì)滯后的特征。西方國(guó)家的現(xiàn)代社會(huì)政策是在應(yīng)對(duì)伴隨工業(yè)化進(jìn)程而突出的貧困問題的過程中建立和發(fā)展起來的。這一進(jìn)程從19世紀(jì)中后期相繼開始，進(jìn)入20世紀(jì)后迅速擴(kuò)展，到20世紀(jì)50年代，覆蓋全面的福利國(guó)家體系大多已經(jīng)成型。可在美國(guó)，除個(gè)別政策外，20世紀(jì)初，政府的整個(gè)社會(huì)支出聊勝于無。此后，大體經(jīng)歷了三次大的社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)，美國(guó)才逐步建立起了相對(duì)成型的公共救助體系。20世紀(jì)初的進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了一些進(jìn)步的社會(huì)改革，但它們主要體現(xiàn)在地方層次。20世紀(jì)30年代聯(lián)邦層次的公共救助政策和立法得以推進(jìn)，雖然1935年美國(guó)確立了全國(guó)性的社會(huì)保險(xiǎn)和公共救助計(jì)劃，但南部非洲裔農(nóng)業(yè)工人被排除在該體系之外。20世紀(jì)60年代的“對(duì)貧困宣戰(zhàn)”運(yùn)動(dòng)中，聯(lián)邦政府在公共救助中的作用擴(kuò)大，這也是迄今為止美國(guó)的公共救助體系發(fā)展最快、覆蓋范圍最為廣泛的時(shí)期。

美國(guó)對(duì)貧困者的制度保護(hù)不足

除去這種滯后因素，美國(guó)公共救助政策體系本身的一些特點(diǎn)也顯示了對(duì)貧困者的制度保護(hù)不足。首先，缺少普遍性，保護(hù)水平低。西方國(guó)家的社會(huì)福利制度建設(shè)存在兩種取向，一種是遵循普遍主義的原則，即強(qiáng)調(diào)社會(huì)保護(hù)的普遍性，以及在保護(hù)水平和方式上體現(xiàn)對(duì)人的尊嚴(yán)的保護(hù)原則。這種保護(hù)更體現(xiàn)了歐洲學(xué)者們所稱的“社會(huì)權(quán)利”。另一種則是強(qiáng)調(diào)福利的嚴(yán)格資格條件，以及維持生存的低水平保護(hù)原則。歐洲大多數(shù)國(guó)家體現(xiàn)了前者的趨勢(shì)，與之相對(duì)，美國(guó)的社會(huì)福利計(jì)劃更突出的是后者。在美國(guó)，除了對(duì)老人的社會(huì)保護(hù)帶有一定的普遍性外，眾多的社會(huì)福利計(jì)劃是帶有嚴(yán)格資格條件限制的，即是根據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)來確定的，保護(hù)水平較低。而且，除了嚴(yán)格的資格條件外，一些福利計(jì)劃的提供方式明顯帶有對(duì)其救助對(duì)象的不信任和歧視。如食品券的提供方式實(shí)際顯示了對(duì)貧困者個(gè)人道德和能力的懷疑。

總體來看，相比其他西方發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)的社會(huì)福利體制在突出經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，更傾向于一種社會(huì)的弱保護(hù)。而在20世紀(jì)70年代以后，美國(guó)的社會(huì)福利體制變化進(jìn)一步強(qiáng)化了這種弱保護(hù)的趨向。一方面，既有的公共救助政策突出了從現(xiàn)金救濟(jì)向?qū)嵨锞葷?jì)的轉(zhuǎn)變趨向，非現(xiàn)金的商品和服務(wù)援助占政府總貧困支出的比值大幅增長(zhǎng)，但總的公共救助支出增幅卻非常有限。另一方面，進(jìn)一步強(qiáng)化了“工作福利制”的趨向，即通過更嚴(yán)格的資格條件和減少福利保護(hù)水平和受益時(shí)間的方式，迫使貧困者減少對(duì)公共政策的依賴。1996年的社會(huì)福利改革計(jì)劃是這種做法的典型表現(xiàn)。但在經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的背景下，這種政策體系應(yīng)對(duì)貧困乏力的特征也會(huì)盡顯。美國(guó)也是西方國(guó)家少有的缺乏全面醫(yī)療保險(xiǎn)的國(guó)家，在奧巴馬政府醫(yī)改之前，除醫(yī)療保健計(jì)劃和醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃外，實(shí)際至少有六分之一以上的美國(guó)人沒有任何醫(yī)療保險(xiǎn)。

其次，政策制定中存在明顯的受益不平等。這首先是由于公共救助體系管理的分散化所致。在美國(guó)的聯(lián)邦制權(quán)力結(jié)構(gòu)下，社會(huì)政策的制定和執(zhí)行的權(quán)力歸屬為州和地方而非聯(lián)邦政府。從歷史上看，它制約了美國(guó)發(fā)展統(tǒng)一的社會(huì)政策。即便是在聯(lián)邦政府職能擴(kuò)大的背景下，雖然由聯(lián)邦推行的統(tǒng)一的社會(huì)政策增多了，但眾多的社會(huì)計(jì)劃實(shí)際是由聯(lián)邦和地方共同承擔(dān)的。即便是一些由聯(lián)邦提供資助的項(xiàng)目，具體的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行卻取決于各州，如針對(duì)撫養(yǎng)兒童的家庭扶助計(jì)劃以及針對(duì)貧困者和殘疾人所提供的醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃。因而在矯正貧困問題的一系列政策問題上，諸如最低工資、福利的資格條件以及救助水平，各州之間標(biāo)準(zhǔn)不一，貧困者能夠獲得的公共救助機(jī)會(huì)和水平是不等的。一些富裕州的社會(huì)保護(hù)水平明顯高于其他州。

除了這種有形的受益不平等，美國(guó)的社會(huì)政策事實(shí)上還存在著明顯的無形不平等。作為現(xiàn)代社會(huì)最重要的社會(huì)問題，貧困問題不是孤立的。在美國(guó)，它尤其與種族問題相聯(lián)。歷史上，種族歧視是阻礙美國(guó)發(fā)展統(tǒng)一的社會(huì)政策體系的一個(gè)長(zhǎng)期因素。時(shí)至今日，面對(duì)非洲裔美國(guó)人的貧困率明顯高于白人的事實(shí)，美國(guó)社會(huì)的認(rèn)識(shí)分歧依然很大。但在推進(jìn)“工作福利制”的改革中，美國(guó)的主流媒體以及決策者顯然更多強(qiáng)調(diào)了某種生活方式（如單親家庭，而黑人中的單親家庭明顯高于白人群體）對(duì)貧困的影響?？蔁o論是從貧困問題的嚴(yán)重性還是從福利支出負(fù)擔(dān)的角度來看，單親家庭的問題并非當(dāng)時(shí)美國(guó)貧困問題的關(guān)鍵問題。顯然，一些特定的弱勢(shì)群體（非洲裔美國(guó)人和單親家庭中的婦女）承受了更大的改革負(fù)擔(dān)。

再次，更為強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用。自由主義觀念的根深蒂固也反映在了美國(guó)的社會(huì)政策中，這既體現(xiàn)在對(duì)政府作用的天然懷疑上，也體現(xiàn)為在一些社會(huì)服務(wù)中更為強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用。盡管過去一個(gè)時(shí)期西方國(guó)家的福利國(guó)家改革不同程度地在模仿美國(guó)式的市場(chǎng)化做法，但社會(huì)政策的市場(chǎng)化未必能夠滿足社會(huì)政策特有的“社會(huì)”目標(biāo)，甚至也未必是有效的。美國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度中的突出問題也說明了這一點(diǎn)。美國(guó)是西方國(guó)家中少有的依賴市場(chǎng)而避免政府強(qiáng)制保險(xiǎn)的國(guó)家，大多數(shù)人的醫(yī)療保險(xiǎn)是靠在職企業(yè)提供的。盡管奧巴馬的醫(yī)改遭遇了美國(guó)保守主義力量的強(qiáng)大抵制，但此前美國(guó)的醫(yī)療狀況卻是：美國(guó)政府的醫(yī)療支出占其財(cái)政支出的比重在西方國(guó)家中雖然是較低的，但美國(guó)整個(gè)社會(huì)的醫(yī)療支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重卻位居最高之列，可同時(shí)美國(guó)卻有六分之一以上的人沒有任何醫(yī)療保險(xiǎn)。在西方國(guó)家中，依賴市場(chǎng)化的美國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度既沒有滿足平等的要求，同時(shí)也是無效和浪費(fèi)的。

強(qiáng)調(diào)貧困問題的個(gè)人責(zé)任是美國(guó)社會(huì)在貧困觀念上的一個(gè)重要特征

美國(guó)社會(huì)福利體制的滯后和社會(huì)保護(hù)的不全面實(shí)際也是美國(guó)政治文化在貧困問題上的一種反映。在貧困問題上，美國(guó)社會(huì)顯示出了矛盾的特點(diǎn)。一方面，大量改善性的公共政策和私有慈善活動(dòng)顯示了美國(guó)人對(duì)貧困者的同情；但另一方面，人們又往往無情地對(duì)待一些需要幫助的人。表現(xiàn)在制度上，美國(guó)的福利體制表現(xiàn)出了其懲罰性和慷慨性并存的特點(diǎn)。有學(xué)者用“勉強(qiáng)的福利國(guó)家”來表示這一體制。對(duì)貧困問題的個(gè)人責(zé)任的強(qiáng)調(diào)、對(duì)“值得幫助的人”和“不值得幫助的人”兩類群體的區(qū)分以及對(duì)政府社會(huì)責(zé)任的理解直接影響了這一體制的構(gòu)建。

強(qiáng)調(diào)貧困問題的個(gè)人責(zé)任是美國(guó)社會(huì)在貧困觀念上的一個(gè)重要特征。美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家，其早期的移民文化以及建國(guó)后的特殊歷史環(huán)境深深影響了美國(guó)主流社會(huì)的貧困觀念。美國(guó)的早期移民大多來自歐洲的中下層，這些自立的個(gè)人更為相信每個(gè)人都可以獲得經(jīng)濟(jì)成功。早期的殖民者由此認(rèn)為，除了身體能力外，貧困往往是一個(gè)人道德缺陷的結(jié)果。早期的殖民者以及建國(guó)初期的美國(guó)沿襲了英國(guó)的濟(jì)貧法傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)的認(rèn)知前提也是把貧困主要視為個(gè)人道德問題而非社會(huì)問題，濟(jì)貧法也因此往往對(duì)救濟(jì)對(duì)象帶有懲罰性要求。建國(guó)后美國(guó)疆土向西部的急劇擴(kuò)張?jiān)跐M足人們對(duì)土地的需求的同時(shí)，也強(qiáng)化了白人主體的這一觀念。

強(qiáng)調(diào)貧困問題的個(gè)人責(zé)任作為一種根深蒂固的觀念一直影響了現(xiàn)代美國(guó)社會(huì)對(duì)貧困的認(rèn)知。但顯然，這一觀念最初更多反映的是美國(guó)早期社會(huì)中以白人為主體的社會(huì)觀念。盡管這一時(shí)期同時(shí)也是美國(guó)早期工業(yè)化時(shí)期，伴隨工業(yè)化進(jìn)程的現(xiàn)代貧困現(xiàn)象也在顯現(xiàn)，一些力量開始強(qiáng)調(diào)貧困未必是個(gè)人道德缺陷的結(jié)果，但這種觀念往往被社會(huì)的主體力量所忽視。南北內(nèi)戰(zhàn)之后，美國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程加速，與該進(jìn)程相聯(lián)的現(xiàn)代貧困問題也日益突出。但這一時(shí)期最主要的貧困問題集中于兩類群體：南部的貧困問題主要是南部農(nóng)業(yè)工人（即黑人）問題，他們雖然形式上獲得了解放，但卻尚未獲得基本的政治權(quán)利；而急速發(fā)展的北方城鎮(zhèn)中的貧困問題主要集中于大量的新移民之中。這些群體在美國(guó)社會(huì)政治生活中的長(zhǎng)期弱勢(shì)地位意味著其訴求未能真正反映在美國(guó)的社會(huì)政策構(gòu)建中，甚至也沒有在美國(guó)大眾對(duì)貧困問題的認(rèn)知中得到充分反映。上述美國(guó)社會(huì)福利體制中的受益不平等實(shí)際也正是這一現(xiàn)實(shí)的反映。只是到了20世紀(jì)60年代，通過廣泛的民權(quán)運(yùn)動(dòng)，美國(guó)社會(huì)內(nèi)部嚴(yán)重的種族問題才得以從制度和觀念上得到重視。

與上述觀念相聯(lián)的是，美國(guó)的主流社會(huì)將實(shí)際的貧困問題區(qū)分為兩類。一類是與個(gè)人責(zé)任相關(guān)的貧困問題，另一類則是與個(gè)人責(zé)任不相關(guān)的問題。與前者相關(guān)的貧困者屬于“不值得幫助的人”，而與后者相關(guān)的則屬于“值得幫助的人”。具體而言，那些由于年老、疾病或身體殘疾的原因，即不是由于自身的過錯(cuò)而貧困的人們被認(rèn)為是“值得幫助的人”。而那些有勞動(dòng)能力的貧困者則被認(rèn)為是“不值得幫助的人”。美國(guó)的社會(huì)福利體制由此顯示了對(duì)兩類人的不同態(tài)度：對(duì)“值得幫助的人”所顯示的慷慨與大度，對(duì)“不值得幫助的人”所顯示出的吝嗇甚至蔑視。美國(guó)最早開始的聯(lián)邦政府計(jì)劃就是針對(duì)退伍軍人的救助，作為“值得幫助的人”，他們始終對(duì)其保持積極的態(tài)度。可對(duì)于那些因個(gè)人生活方式（如單親家庭）而引起貧困的群體，政策方式卻極其苛刻。美國(guó)公共救助政策變化也突出了這一原則。1996年的福利改革法案，即“貧困家庭臨時(shí)援助”計(jì)劃（TANF），即禁止對(duì)一些“不值得幫助”的貧困者提供該計(jì)劃下的救助，例如一些還生活在自己父母家里的未成年母親，以及一些不愿與孩子的父親一起生活的母親等。

美國(guó)社會(huì)保障體系的弱保護(hù)原則的內(nèi)在動(dòng)因

對(duì)貧困問題的個(gè)人責(zé)任的強(qiáng)調(diào)以及對(duì)兩類貧困群體的區(qū)別直接影響了美國(guó)公共救助的原則，這些原則決定了公共救助的福利水平及其提供形式。其中一個(gè)重要的原則就是強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策的分配應(yīng)遵循垂直平等的原則。根據(jù)這一原則，那些需求更大的人應(yīng)該獲得比需求較小者更大的福利受益；提供福利不應(yīng)改變既有的收入分配格局；家庭在收入分配中的位置不應(yīng)因此改變，而且它們之間的距離也不應(yīng)過分壓縮。也就是說，福利的提供不應(yīng)改變?nèi)藗冊(cè)谏a(chǎn)結(jié)構(gòu)中的分配地位，即便可以通過福利來縮小收入差距，改變一部分人的貧困地位，但通過這種調(diào)整后，無工作者的實(shí)際收入不應(yīng)高于有工作者，納稅額較低者的實(shí)際收入不應(yīng)高于納稅額較高者的收入。這也解釋了美國(guó)社會(huì)保障體系的弱保護(hù)原則的內(nèi)在動(dòng)因。

此外，美國(guó)人根深蒂固的有限政府觀念也深刻地影響了美國(guó)人對(duì)政府應(yīng)對(duì)貧困責(zé)任的理解。對(duì)政府尤其是聯(lián)邦政府的懷疑是這一觀念的重要特征，尤其是對(duì)于在美國(guó)社會(huì)中長(zhǎng)期具有重要影響的保守主義力量來說更是如此。建國(guó)初期的美國(guó)人對(duì)利用任何公共資源幫助貧困者的行為都持懷疑態(tài)度。即使是在后來不得不承認(rèn)貧困問題中的社會(huì)責(zé)任后，為抑制社會(huì)問題，社會(huì)改革者求助的往往也不是國(guó)家，而是地方政府和非政府組織，包括教會(huì)。美國(guó)社會(huì)的這種地方主義的性質(zhì)嚴(yán)重阻礙了國(guó)家性的政策發(fā)展。20世紀(jì)30年代到60年代，雖然一度由于新政自由主義的主導(dǎo)地位，聯(lián)邦政府在處理社會(huì)問題中的功能顯著擴(kuò)大，但此后的保守主義政治主導(dǎo)再一次突出了下放權(quán)力的原則，由此也進(jìn)一步強(qiáng)化了政策的不平衡。而這一進(jìn)程恰恰是在全球化的背景下發(fā)生的，它使得美國(guó)社會(huì)的貧困問題顯得更為突出。

美國(guó)社會(huì)政治文化的一些特點(diǎn)直接影響了美國(guó)社會(huì)福利體制的構(gòu)建，后者所表現(xiàn)出的一些制度性缺憾也是美國(guó)貧困問題突出的重要原因。它也表明，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不自動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)平等的最大化，后者需要有特定的制度構(gòu)建保證。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①Bruce S.Jansen:The Reluctant Welfare State:American Social Welfare Policies——Past,Present,and Future,5th ediditon Thomson Brooks/Cole,2005.

責(zé)編/趙橙涔    美編/于珊

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