【摘要】鄉(xiāng)村基層工作就如同堆積木、建高樓和造人梯中最底層的部分，需有深厚穩(wěn)固的地基和逐層減壓。然而，事實(shí)上，呈倒三角的行政管理和服務(wù)體系，將更多任務(wù)和責(zé)任層層下傳，重壓在鄉(xiāng)村基層干部身上，鄉(xiāng)村干部難以承受、苦不堪言。為鄉(xiāng)村干部“減負(fù)”雖不是新問題，但卻一直沒得到有效解決。

【關(guān)鍵詞】基層干部  一票否決  基層治理    【中圖分類號(hào)】D62    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

鄉(xiāng)村基層干部負(fù)重前行

一是人數(shù)少、任務(wù)多，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層工作基本成“維持”局面。如按絕對比例看，全國鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍是相當(dāng)龐大的；然而，將他們分散到全國廣大鄉(xiāng)村基層，其數(shù)量就很有限了，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)村基層干部極為缺乏的狀況。據(jù)筆者下鄉(xiāng)調(diào)研了解到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制按“只減不加”原則，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)是七八十人，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)為四五十人，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作繁雜多樣，除自身工作，還要完成上面各層級包括縣職能部門分派下來的任務(wù)，這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部疲于應(yīng)付的局面。有地方前兩年承擔(dān)行政事務(wù)多達(dá)150多項(xiàng)，編制權(quán)力清單后，仍有113項(xiàng)。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的話說就是：“干、干、干，白加黑和五加二”；“累、累、累，昏天又黑地”，日夜不停地工作，缺乏足夠的睡眠和休息時(shí)間，甚至在重要崗位上被要求24小時(shí)不能關(guān)手機(jī)，其勞累和壓力可以想見。為解決問題，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能通過外聘人員減負(fù)，但也只能按行政、事業(yè)、外聘為1：1：1的比例進(jìn)行，難以解決根本問題。

二是素質(zhì)低、能力差、頭緒多，形成鄉(xiāng)村干部難以應(yīng)付的“被動(dòng)”性。不論是學(xué)歷、年齡還是現(xiàn)代化能力水平，鄉(xiāng)村干部都存在明顯的不足。不少村干部還只有初中甚至小學(xué)文化程度，年齡偏大是鄉(xiāng)村干部的普遍特點(diǎn)，鄉(xiāng)村干部跟不上國家社會(huì)尤其是現(xiàn)代化發(fā)展是當(dāng)下最突出的短板。然而，他們卻面臨蜂擁而至的工作任務(wù)：有的是縣政府下派的，有的是縣直部門下達(dá)的；有的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是扶貧工作，有的則為安全生產(chǎn)甚至計(jì)劃生育等；有的要簽訂責(zé)任狀，有的則要突擊檢查；有的是他們了解和擅長的，有的對他們來說則是完全是陌生的。在調(diào)研中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，他們一人至少肩負(fù)五六份工作，可謂疲于奔命。像一團(tuán)亂麻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作常陷入困局，不要說目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力水平總體偏低，即使他們都現(xiàn)代化了，恐怕也難以應(yīng)付。

三是權(quán)力小、責(zé)任大，致使鄉(xiāng)村干部處于誠惶誠恐、如履薄冰狀態(tài)。作為行政體制的最低層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力是相當(dāng)有限的。這主要表現(xiàn)在：第一，少有法定的職權(quán)，法律多為縣以上級別各部門賦予職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但少有，還要承擔(dān)法律法規(guī)的要求事項(xiàng)。第二，無人事權(quán)。所有編制都要通過縣一級，新增工作如精準(zhǔn)扶貧就沒專門設(shè)編。第三，無財(cái)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政需要縣級財(cái)政撥款，經(jīng)費(fèi)也要到縣里報(bào)賬。村民自治特別是農(nóng)業(yè)稅被取消以來，鄉(xiāng)村政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)來源空間被大大壓縮，一度曾導(dǎo)致權(quán)力空轉(zhuǎn)。加之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇低，被提拔晉升的機(jī)會(huì)極其有限，從而造成他們的工作積極性不高。然而，并不是因?yàn)闄?quán)力小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就沒多少責(zé)任，實(shí)際責(zé)任反而比其他層級更大。這主要表現(xiàn)在立軍令狀，不斷被檢查、考核，工資、獎(jiǎng)金和職務(wù)升降都直接與工作成績掛鉤，實(shí)行一票否決制，等等。本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇就低，晉升機(jī)會(huì)不多，基層工作風(fēng)險(xiǎn)又大，這就造成干部的“壓力山大”。筆者在鄉(xiāng)村基層調(diào)研時(shí)，干部反映安全生產(chǎn)和維穩(wěn)都一票否決，規(guī)定一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年到京上訪不能超過5人，重要時(shí)期重點(diǎn)對象需24小時(shí)盯緊，干部一天三班倒，人都要崩潰了。

四是考核名目繁多，于是上有政策、下有對策，甚至產(chǎn)生弄虛作假現(xiàn)象。現(xiàn)在之所以在鄉(xiāng)村基層流行“留痕”管理，主要是為了應(yīng)付檢查，這也是避免被追責(zé)打板子的形式主義做法。于是，不斷要求干部記工作日志，留存各種檔案材料，填寫各式各樣的表格，核實(shí)名目各異的數(shù)字，建立大小數(shù)據(jù)庫，不一而足。其中有些當(dāng)然是必要的，需要認(rèn)真去做；但更多的則是不斷重復(fù)甚至是虛假編造，以至于讓填表變成工作常態(tài)，不少人被這種填表、造假工作淹沒了。筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)遇到一名女大學(xué)生志愿者，她說自己長時(shí)間的全部工作就是填表，“都快把人填瘋掉了”。還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，每年要接受的檢查多達(dá)100至150次，有時(shí)一天要同時(shí)接受多個(gè)檢查，這里既有明檢又有暗查。如檢查不合格，通報(bào)一次扣分一回，以作為年終考評依據(jù)。因?yàn)閷?shí)在應(yīng)付不來，作假就變得不可避免。

當(dāng)然，鄉(xiāng)村基層干部面臨的壓力遠(yuǎn)不止這些，其中有些是潛在性、碎片化和隨意出現(xiàn)的，如誰也不知道鄉(xiāng)村群體性事件何時(shí)以及以怎樣的方式發(fā)生，這就需要始終保持清醒，不得不多做預(yù)案，將工作做細(xì)和做到家，以確保萬無一失。這就不可避免導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身心俱疲，難以安心和放心，更不要說做開創(chuàng)性的工作了。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部高強(qiáng)度、高壓力工作的危害性

在對全國百余縣的調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，對于在“重負(fù)”下高強(qiáng)度、高壓力的工作，鄉(xiāng)村干部普遍表示不滿，有的甚至表現(xiàn)出厭倦、反感甚至悲觀情緒，當(dāng)然更多的則深懷憂慮。對此，必須給予足夠重視，更要看到其中隱含的危害及其風(fēng)險(xiǎn)。

首先，最直接的嚴(yán)重后果是，鄉(xiāng)村干部不作為，甚至采取陽奉陰違、弄虛作假的做法，更談不上積極進(jìn)取、大膽開拓、創(chuàng)新發(fā)展了。應(yīng)該承認(rèn)，人的精力是有限的，不要說鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒三頭六臂，即使有也難以保證他們能應(yīng)付這樣的層層重壓。從心理學(xué)角度看，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身負(fù)重任、又處處是雷區(qū)、還不得不前行，那他們就自覺不自覺采取規(guī)避措施，即全力應(yīng)對“一票否決”任務(wù)，做最急切和被催逼得最緊的、利益最為直接也最大的工作。至于積極進(jìn)取和開拓創(chuàng)新，都會(huì)因各種合理與不合理的理由被放棄。

其次，給鄉(xiāng)村干部蒙上陰影，整體挫傷其積極性，也易導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層工作的整體坍塌。在筆者到鄉(xiāng)村基層調(diào)研時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有強(qiáng)烈的不滿情緒，那就是工作繁忙勞累，工資待遇卻較低，有的地方每月工資只有2000元，還有的地方更少，且常處于拖欠狀態(tài)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，他們干得再好，也少有晉升機(jī)會(huì)，因此混日子成為不少人的心態(tài)。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)離的現(xiàn)象比較突出，有的將在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作視為畏途，能跳出的哪怕在縣城做個(gè)普通干部也在所不惜。近年來還有一種趨向，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自動(dòng)辭職，有人甚至直言，經(jīng)商做買賣一天賺的錢有時(shí)比當(dāng)干部一月掙得還多，所以對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一職并不貪戀。如果有追求的人都不愿再當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作的基礎(chǔ)將受到威脅。

最后，影響國家戰(zhàn)略發(fā)展大局，從而動(dòng)搖治國理政和現(xiàn)代化建設(shè)的根基。廣大鄉(xiāng)村基層雖遠(yuǎn)離國家戰(zhàn)略發(fā)展中心，也不直接決定國家政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展命脈；但它既是國家基礎(chǔ)又是未來發(fā)展的動(dòng)力所在。習(xí)近平總書記曾將鄉(xiāng)村基層和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部比成國家大廈的地基和鋼筋，絲毫來不得半點(diǎn)馬虎大意。表面看來，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之于國家尤其是一個(gè)縣都不算什么，但數(shù)萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的好壞就與國家發(fā)展息息相關(guān)。問題的關(guān)鍵是，沉重壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并不在個(gè)別或少數(shù)，而是具有普遍性，也是牽扯到整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的重大問題。應(yīng)該說，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體是好的，但重壓之下形成的一些干部變形可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，必須給予科學(xué)評估和高度警惕。

創(chuàng)新為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“減負(fù)”的思維方法

為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位賦權(quán)，確立其根基性、重要性、主體性、獨(dú)立性，這是為鄉(xiāng)村干部減負(fù)的首要措施。第一，從制度甚至法律角度為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位，將其在行政體制中的根本和核心基礎(chǔ)地位確定下來，任何層級都不要忽略甚至無視其重要價(jià)值。有了職業(yè)的神圣感與自尊，就能克服長期以來存在的“零余者”形象甚至“可有可無”的偏見，也可避免鄉(xiāng)村干部被隨意左右和驅(qū)使的危險(xiǎn)。第二，真正確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)、責(zé)、利，使鄉(xiāng)村干部有法可依，在職權(quán)范圍內(nèi)行政。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責(zé)大、無權(quán)無勢、權(quán)責(zé)利的邊界不清，這是導(dǎo)致其超負(fù)荷運(yùn)作和不斷被分派任務(wù)的漏洞所在。如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)一步明確，鄉(xiāng)村干部就可用制度或依法維權(quán)，也可對一些侵犯者說“不”。第三，提高鄉(xiāng)村干部待遇，尤其要將優(yōu)秀年輕干部下派到鄉(xiāng)村基層接受鍛煉。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職位成為“雞肋”，食之無味而棄之可惜，因?yàn)榇鎏?、任?wù)繁重、責(zé)任重大、擔(dān)驚受怕，而且晉升困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部得不到應(yīng)有的尊重，更難獲得自豪感。要改變這一局面，應(yīng)該像下派鄉(xiāng)村“第一書記”那樣，讓更多有才干、抱負(fù)、水平的年輕干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，要像重視縣委書記那樣重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記，并給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，在全社會(huì)形成當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部光榮的氛圍。

以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)，既可讓上級政府達(dá)到行政事務(wù)瘦身的目的，更可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正做到“減負(fù)”。追根溯源后筆者發(fā)現(xiàn)：令鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)重前行和難以承受的是上級政府有著過于繁重的行政任務(wù)。因此，要真正讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減負(fù)”，必須讓上級政府“瘦身”，即由行政命令型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這既是實(shí)踐更是觀念層面的。給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“增負(fù)”的根源在于上級政府的行政化思維，也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身沒破除行政化思維有關(guān)。要從破除政府的行政命令式為政方式開始，由上而下進(jìn)一步深化服務(wù)型政府建設(shè)。上級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都要改變甚至摒棄政府權(quán)力包攬一切的陳舊觀念，樹立有限政府、責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)型政府理念，充分發(fā)揮市場、社會(huì)、自治作用，才能真正給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減負(fù)”。

建立權(quán)力清單，嚴(yán)控對鄉(xiāng)村基層工作的多頭檢查、重復(fù)監(jiān)督、繁復(fù)考核，尤其不能讓“一票否決”過于隨意和任性。這就需要建立鄉(xiāng)村基層工作權(quán)力清單制度，對檢查監(jiān)督有關(guān)事項(xiàng)嚴(yán)格把關(guān)，到底哪些可留，哪些必須清除，哪些一定要堅(jiān)決禁止和杜絕，自上而下都要有科學(xué)研究和明確規(guī)定。至于結(jié)合各地實(shí)際情況所進(jìn)行的特殊監(jiān)督檢查，也要經(jīng)過論證和特批，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立性和自主性。特別值得強(qiáng)調(diào)的是，要大量縮減“一票否決”的數(shù)量和評級，尤其要降低“一票否決”的處罰范圍和力度，以便將“一票否決”的利劍從鄉(xiāng)村干部頭頂移開。除一些重大錯(cuò)誤不可逾越，需要重罰甚至給予刑事處分，要慎用“一票否決”，更要出臺(tái)容許鄉(xiāng)村干部出錯(cuò)、犯錯(cuò)的相關(guān)制度。因?yàn)闆]有試錯(cuò)、出錯(cuò)的制度保障，鄉(xiāng)村干部就不可能走出被嚴(yán)懲的陰影，進(jìn)入開拓創(chuàng)新的探索。因此，取下“一票否決”緊箍咒，讓鄉(xiāng)村干部開放進(jìn)取、大膽探索、積極創(chuàng)新，是當(dāng)前非常重要和明智的路徑選擇。

充分發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督作用，以限制和抵制各級政府和有關(guān)部門為基層加碼和增負(fù)。改革開放以來，村民自治和人民群眾的自我管理能力大大提升，廣大人民群眾以前所未有的活力、魄力、能力積極參與到鄉(xiāng)村治理和治國理政的洪流，并發(fā)揮了越來越重要的作用。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、基層民主理事會(huì)、農(nóng)村民主日活動(dòng)等都是其創(chuàng)新形式。不過，也應(yīng)該看到，人民群眾在不少地方存在“被民主”和“被協(xié)商”的情況，不少監(jiān)督也是被動(dòng)監(jiān)督而非主動(dòng)監(jiān)督。事實(shí)上，沒有人民群眾的有力有效監(jiān)督，鄉(xiāng)村基層政府就不會(huì)實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。因此，歸根結(jié)底，要在人民群眾自主性和有效監(jiān)督上下功夫，這是避免鄉(xiāng)村干部受制于人、真正“減負(fù)”的可靠力量。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員，“政治發(fā)展與國家治理”創(chuàng)新項(xiàng)目組首席研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，夯實(shí)社會(huì)和諧之基》，《求是》，2006年第21期。

②趙秀玲主編：《中國基層治理發(fā)展報(bào)告（2017年）》，廣州：廣東人民出版社，2017年。

責(zé)編/周素麗    美編/于珊

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