在“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)”的前提之下，“加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”“賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。修改后的農(nóng)村土地承包法，設(shè)專節(jié)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、登記及其流轉(zhuǎn)方式、原則、價(jià)款、合同等具體程序和要求，作了明確規(guī)定。

為反映“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，原農(nóng)村土地承包法在維持集體土地公有制的基礎(chǔ)上，為承包農(nóng)戶在集體土地所有權(quán)上設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，可以排除發(fā)包方的干涉。同時(shí)，承包地確實(shí)負(fù)載著不可或缺的生活保障、就業(yè)保障等社會(huì)保障功能，法律上并沒(méi)有像一般用益物權(quán)那樣對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行賦權(quán)。雖然原農(nóng)村土地承包法亦允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)方式、條件、程序等均較受限制，所反映的仍然只是小規(guī)模的流轉(zhuǎn)關(guān)系。就轉(zhuǎn)讓、互換等物權(quán)性流轉(zhuǎn)而言，基于對(duì)農(nóng)民最終失去土地權(quán)利的擔(dān)心，法律上作了嚴(yán)格的限制；就出租、轉(zhuǎn)包等債權(quán)性流轉(zhuǎn)而言，由于經(jīng)營(yíng)主體所取得的權(quán)利僅僅只是債權(quán)，其對(duì)承包地的利用往往受到承包農(nóng)戶（流轉(zhuǎn)方）的干涉，甚至毀約收回土地，這就導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體對(duì)承包地的利用沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期，經(jīng)營(yíng)主體也很難以其取得的土地權(quán)利擔(dān)保融資?？傊?，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)所取得的權(quán)利定性不清、內(nèi)容模糊、效力較弱，直接影響到了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。這一“兩權(quán)分離”的法權(quán)結(jié)構(gòu)安排與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，切斷了土地與資本等生產(chǎn)要素的聯(lián)系，制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)分工分業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)日益普遍，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，承包地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)“家庭承包，多元經(jīng)營(yíng)”的格局。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的變化對(duì)完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。在此背景之下，中央提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。依循“三權(quán)分置”的政策和理論，修改后的農(nóng)村土地承包法將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)承包地的權(quán)利明確表達(dá)為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的一種新型權(quán)利安排，它不再像原有法律中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣具有身份屬性，而是一種非人格化的市場(chǎng)主體所擁有的權(quán)利，有助于解決承包地拋荒問(wèn)題、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)抵押融資。修改后的農(nóng)村土地承包法第37條規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。”這里，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體是“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人”，屬于一般民事主體，法律上不從資格或身份的角度對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得作出限制；權(quán)利的客體是“農(nóng)村土地”，包括承包農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地和集體經(jīng)濟(jì)組織未實(shí)行家庭承包的“四荒地”等兩類；權(quán)利內(nèi)容表述為“自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益”，強(qiáng)調(diào)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人利用農(nóng)村土地的方式和用途。

僅在法律上將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利定名為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，尚不足以實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，其關(guān)鍵更在于構(gòu)建一種具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性、效力更強(qiáng)、相對(duì)獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體取得穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。修改后的農(nóng)村土地承包法，在強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的書(shū)面形式，強(qiáng)調(diào)承包方非有法定事由不得單方解除流轉(zhuǎn)合同之外，主要通過(guò)賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以登記能力來(lái)達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期的政策目標(biāo)。修改后的農(nóng)村土地承包法第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”從目前的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán)實(shí)為妥適選擇。一則可以避免定性為物權(quán)所帶來(lái)的對(duì)當(dāng)事人之間法律關(guān)系的強(qiáng)行控制，賦予當(dāng)事人一定的選擇自由；二則可以防止單純定性為債權(quán)所帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)預(yù)期不穩(wěn)定、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以擔(dān)保融資等問(wèn)題。當(dāng)事人可以基于自主意愿創(chuàng)新承包地的流轉(zhuǎn)方式，并可參酌具體情事選擇是否辦理登記，借由登記使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一債權(quán)具有了相對(duì)的獨(dú)立性和穩(wěn)定性，獲得類似于物權(quán)的保護(hù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人便可借以擔(dān)保融資。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上雖然屬于債權(quán)，但經(jīng)由不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載，便可明晰新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)于農(nóng)村土地的利用關(guān)系，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定化。第三人通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記簿，即可查知特定農(nóng)村土地之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，從而做出理性的商業(yè)判斷。由此可見(jiàn)，經(jīng)登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅在當(dāng)事人之間發(fā)生法律效力，而且還被賦予一定的支配和排他效力，可以對(duì)抗第三人。同時(shí)，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已行登記的前提之下，金融機(jī)構(gòu)接受市場(chǎng)主體提供的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行擔(dān)保融資之時(shí)，便可在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上登記抵押權(quán)負(fù)擔(dān)，其抵押權(quán)設(shè)定即滿足了法定的公示要件，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資才能據(jù)以展開(kāi)。否則，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未登記，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)也就無(wú)從登記，金融機(jī)構(gòu)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)也就無(wú)從取得對(duì)抗善意第三人的效力。

修改后的農(nóng)村土地承包法在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容界定為，在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益；經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并按照合同約定對(duì)其投資部分獲得合理補(bǔ)償；經(jīng)承包方書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；受讓方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書(shū)面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保融資是新一輪土地制度改革的重要內(nèi)容，修改后的農(nóng)村土地承包法雖然反映了這一改革成果，但沒(méi)有就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域時(shí)的體系定位作出明確選擇，而是使用了“融資擔(dān)保”的概念，給下一步的實(shí)踐發(fā)展留下了空間。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)進(jìn)入融資擔(dān)保領(lǐng)域之時(shí)，并不因其在性質(zhì)上屬于債權(quán)就當(dāng)然地歸入質(zhì)押的范疇。權(quán)利擔(dān)保物權(quán)在體系定位上有抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)兩種，兩者之間的區(qū)分以擔(dān)保物權(quán)設(shè)定后擔(dān)保人是否喪失擔(dān)保物的利用權(quán)為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。用益型權(quán)利設(shè)定擔(dān)保之后，擔(dān)保人仍然行使該權(quán)利，該擔(dān)保物權(quán)即為抵押權(quán)；在非用益型權(quán)利設(shè)定擔(dān)保之后，擔(dān)保人已不得行使該權(quán)利，該擔(dān)保物權(quán)應(yīng)屬質(zhì)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是就他人土地的利用權(quán)，屬于用益型權(quán)利，其上設(shè)定擔(dān)保物權(quán)之后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍然行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)應(yīng)屬抵押權(quán)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及中國(guó)人民銀行等聯(lián)合發(fā)布的配套試點(diǎn)文件，也都是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)定性為抵押權(quán)。至于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以經(jīng)營(yíng)收益或股權(quán)等進(jìn)行融資擔(dān)保，則分屬權(quán)利質(zhì)權(quán)中的不同范疇，例如應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)或股權(quán)質(zhì)權(quán)，不由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資所涵蓋和體現(xiàn)。

修改后的農(nóng)村土地承包法規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的一系列義務(wù)，如不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。同時(shí)規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度”，明確建立工商企業(yè)等社會(huì)資本取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政許可制度。工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)按面積實(shí)行分級(jí)備案，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益，防止承包農(nóng)戶因受讓方違約或經(jīng)營(yíng)不善遭受損失。定期對(duì)租賃土地的企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途和風(fēng)險(xiǎn)防范能力等開(kāi)展監(jiān)督檢查，查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況，及時(shí)查處糾正違法違規(guī)行為，對(duì)符合要求的可給予政策扶持。這些措施的目的在于確保工商企業(yè)等社會(huì)資本介入農(nóng)業(yè)時(shí)得到有效控制和監(jiān)管。

（作者：高圣平，系教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授，中國(guó)民法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事）