北大憲法行政法中心名譽主任姜明安發(fā)表演講

作者：姜明安 北大憲法行政法中心名譽主任、中國法學會行政法學研究會副會長和廉政法制研究會副會長

關(guān)于民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護的大政方針，從2016年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》、2017年中央《關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境 弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神 更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》到2018年習近平總書記在民營企業(yè)座談會上提出“民營企業(yè)和民營企業(yè)家是我們自己人”，即已經(jīng)完全確定，并且非常明確?，F(xiàn)在的問題是如何實施，如何實現(xiàn)。

筆者認為，實施、實現(xiàn)民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護大政方針的關(guān)鍵在于法律細節(jié)。如果不解決法律和政策實施過程中各種各樣的細節(jié)問題，特別是相應(yīng)領(lǐng)域、相應(yīng)事項的具體法律、政策規(guī)定不甚明確，存在較大執(zhí)法和司法裁量空間時的法律、政策適用的細節(jié)問題，民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護的大政方針在很大程度上就只能停留在中央和各部門各省市的會議上和文件中而不可能在實踐中落實。涉及民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護的法律細節(jié)問題是大量的，下面我僅舉五例：

一、關(guān)于國家賠償是否需要異地協(xié)助問題

根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，賠償義務(wù)機關(guān)是侵權(quán)機關(guān)。這在一般情況下沒有問題，但是，如果侵權(quán)行為與侵權(quán)結(jié)果不在一地，受害人的救濟就會發(fā)生嚴重的困難。

二、關(guān)于行政訴訟期間是否停止被訴行政行為的執(zhí)行問題

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，除非有法定例外情形，被訴行政行為不停止執(zhí)行。這一規(guī)定對于保障行政效率和維護公共利益有重要意義。但是在某些情況下，它也可能導致對相應(yīng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益的重大損害，甚至是不可彌補的損害。

例如，某企業(yè)被行政機關(guān)罰款一千萬元，其不服提起行政訴訟，即使罰款明顯是違法的，如果法院不裁定停止執(zhí)行，該企業(yè)在訴訟期間也必須繳納此罰款，如果其無錢繳納，行政機關(guān)還要每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。這樣一來，官司如果打上一年半載，即使最后企業(yè)官司勝訴，這個企業(yè)可能不想破產(chǎn)也得破產(chǎn)了。

三、關(guān)于行政機關(guān)可否單方解除與民營企業(yè)簽訂的行政協(xié)議

根據(jù)行政法的一般理論，行政機關(guān)根據(jù)公共利益的需要，可以單方解除或變更與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協(xié)議。但是，何為“公共利益”，行政機關(guān)有自行解釋的廣泛空間。有些行政機關(guān)往往利用這種“公共利益”解釋權(quán)，任性恣意單方解除與其關(guān)系不好或外地企業(yè)的行政協(xié)議，另與本地或關(guān)系戶企業(yè)簽約，嚴重侵犯相應(yīng)民營企業(yè)和企業(yè)家的權(quán)益。

四、關(guān)于查封、扣押、凍結(jié)等強制措施實施與解除的條件如何認定

《刑事訴訟法》《行政強制法》《監(jiān)察法》均規(guī)定了查封、扣押、凍結(jié)等強制措施。執(zhí)法者對這些措施的實施與解除有很大的裁量權(quán)。如《刑事強制法》規(guī)定，在偵查活動中發(fā)現(xiàn)的可用以證明犯罪嫌疑人在有罪或者無罪的各種財物、文件，應(yīng)當查封、扣押；根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款等；對查封、扣押的財物和凍結(jié)的存款、匯款等，經(jīng)查明確實與案件無關(guān)的，應(yīng)當在3日內(nèi)解除查封、扣押、凍結(jié)，予以退還?！缎姓娭品ā泛汀侗O(jiān)察法》亦有類似的規(guī)定。在這些規(guī)定中，如何確定“可用以證明”，如何認定偵查、辦案的“需要”，如何認定案情“查明”和在什么時候“查明”，執(zhí)法者均有相當大的裁量判斷余地。如果執(zhí)法者濫用這種裁量判斷權(quán)，被查封、扣押財物或凍結(jié)存款企業(yè)的生存活路就可能斷絕。

五、民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益被行政事實行為侵犯如何獲得救濟

根據(jù)行政法的一般原理，公民、法人或其他組織只能對行政機關(guān)作出的有明確意思表示的行政行為申請復議和提起訴訟，請求法律救濟。單純的事實行為一般不能作為行政訴訟的客體。正因為如此，一些行政機關(guān)為了規(guī)避法律監(jiān)督和逃避法律責任，其實施行政侵權(quán)行為，就故意不作出正式行政決定，例如拆除相應(yīng)企業(yè)的建筑物，扣押相應(yīng)企業(yè)的設(shè)備財產(chǎn)，其不作任何書面決定就悄悄干了。

被侵權(quán)者對此提起訴訟，行政機關(guān)就予以否認，提出這些事不是他們干的。在這種情況下法院往往也以原告沒有提供明確的行政決定為由而對案件不予受理。對于這種情況，如何對被侵權(quán)企業(yè)和企業(yè)家提供救濟就是一個值得認真研究的問題。

民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益保護涉及大量這樣的細節(jié)問題。不解決這些細節(jié)問題，中央保護民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益的大政方針就難以真正落地落實。