【摘要】土耳其從議會(huì)制到總統(tǒng)制的轉(zhuǎn)變與憲法修訂密切相關(guān)。2007年憲法修正案規(guī)定總統(tǒng)直選；2010年憲法修正案重塑?chē)?guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)；2017年憲法修正案確定總統(tǒng)制的原則框架，并訴諸全民公投付諸實(shí)踐。埃爾多安通過(guò)總統(tǒng)選舉和議會(huì)選舉確立高度集權(quán)的總統(tǒng)制模式，強(qiáng)烈的威權(quán)政治傾向給土耳其未來(lái)發(fā)展帶來(lái)不確定性：軍方和反對(duì)黨對(duì)執(zhí)政黨的挑戰(zhàn)、葛蘭運(yùn)動(dòng)的潛在威脅和正義與發(fā)展黨的內(nèi)部分化等加劇政治治理危機(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展危機(jī)使土耳其很難跨越“中等收入陷阱”，民粹主義的內(nèi)在弊端帶來(lái)發(fā)展困境，“無(wú)所適從的國(guó)家”處境使其外交走向面臨諸多變數(shù)。
【關(guān)鍵詞】正義與發(fā)展黨 總統(tǒng)制 憲法修正案 不確定性 民粹主義
【中圖分類(lèi)號(hào)】D73 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.19.003
在現(xiàn)代中東政治舞臺(tái)上，土耳其實(shí)現(xiàn)從基于凱末爾主義的“土耳其模式”向基于埃爾多安主義的“土耳其新模式”的轉(zhuǎn)變，這成為探索非西方國(guó)家政治制度轉(zhuǎn)型的典型個(gè)案。2018年7月9日，埃爾多安宣誓就任總統(tǒng)，隨后組建內(nèi)閣，標(biāo)志著土耳其總統(tǒng)制的完全確立。盡管從議會(huì)制到總統(tǒng)制的轉(zhuǎn)變是土耳其政治變革的邏輯必然，但針對(duì)1982年《憲法》的修訂則是促使這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素。本文試以土耳其總統(tǒng)制為研究對(duì)象，分析憲法修訂與總統(tǒng)制的關(guān)系、土耳其總統(tǒng)制的結(jié)構(gòu)特征，進(jìn)而分析政體轉(zhuǎn)變帶來(lái)的不確定性。
憲法修訂與總統(tǒng)制的實(shí)現(xiàn)
土耳其的政體變化與憲法更新密切相關(guān)，1876年《憲法》、1924年《憲法》、1961年《憲法》和1982年《憲法》的更替，使土耳其政體實(shí)現(xiàn)從君主立憲制到議會(huì)制共和制的過(guò)渡；歷次憲法修正案不僅促使憲法法案與政治發(fā)展相適應(yīng)，而且?guī)?lái)政體形式、政黨政治和選舉制度的相應(yīng)變化。運(yùn)行至今的1982年《憲法》是土耳其精英對(duì)1961～1980年政治混亂局面反思的結(jié)果，旨在整飭政治秩序、終止意識(shí)形態(tài)沖突和結(jié)束聯(lián)合政府頻繁更迭，因而呈現(xiàn)對(duì)民主政治的監(jiān)護(hù)特征。正義與發(fā)展黨上臺(tái)后，先后出臺(tái)19項(xiàng)憲法修正案，以弱化國(guó)家精英對(duì)民主政治框架的限制，其中部分獲得議會(huì)通過(guò)或借助全民公投而生效，這對(duì)政治制度轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重要影響。本文選擇與確立總統(tǒng)制關(guān)系密切的三次憲法修正案，來(lái)闡釋?xiě)椃ㄐ抻喤c政體轉(zhuǎn)變的關(guān)系。
2007年憲法修正案與總統(tǒng)直選。正義與發(fā)展黨的上臺(tái)既得益于安那托利亞的農(nóng)村、小城鎮(zhèn)居民以及城市移民的支持（這決定了其具有民粹主義背景）；又反映了新興的、較為虔誠(chéng)的城市中產(chǎn)階級(jí)的追求，體現(xiàn)了土耳其從精英政治向民眾政治的轉(zhuǎn)變（總統(tǒng)直選的實(shí)現(xiàn)彰顯民眾政治意識(shí)的覺(jué)醒）。2007年，大國(guó)民議會(huì)啟動(dòng)總統(tǒng)選舉程序后，正義與發(fā)展黨的阿卜杜拉·居爾作為唯一的總統(tǒng)候選人參與總統(tǒng)選舉，軍方隨之在總參謀部網(wǎng)站上掛出一份備忘錄，措辭強(qiáng)硬地表示要捍衛(wèi)阿塔圖爾克的基本原則，威脅使用“法律力量”以保護(hù)世俗共和國(guó)。[1]由于參與總統(tǒng)選舉投票的議員未達(dá)到2/3的多數(shù)，共和人民黨提請(qǐng)憲法法院中止總統(tǒng)選舉。憲法法院宣布總統(tǒng)選舉的程序違憲而取消總統(tǒng)選舉結(jié)果，居爾被迫退出總統(tǒng)選舉。5月31日，正義與發(fā)展黨提出針對(duì)1982年《憲法》第77、79、96、101、102條款和兩個(gè)臨時(shí)條款的憲法修正案，宣布大國(guó)民議會(huì)選舉期限從五年縮短為四年，總統(tǒng)由全民直接選舉產(chǎn)生，任期五年，可連任兩屆。5月27日，憲法修正案獲得2/3的議員支持而通過(guò)，但塞澤爾總統(tǒng)把憲法修正案退回議會(huì)重新審議，認(rèn)為改變總統(tǒng)選舉方式并非簡(jiǎn)單的程序問(wèn)題，而是涉及憲法規(guī)定的政治制度的改變；現(xiàn)行憲法規(guī)定總統(tǒng)是對(duì)多數(shù)黨權(quán)力的制衡，憲法修正案偏離既有的議會(huì)制，將是一個(gè)沒(méi)有先例和實(shí)踐的制度；民選總統(tǒng)“很輕易地成為政治體系中的主導(dǎo)元素”，將會(huì)造成沖突和分裂；因而不能在沒(méi)有充分考慮和審議的情況下，匆忙進(jìn)行政治制度的根本性變革。[2]憲法修正案退回議會(huì)再次表決后獲得通過(guò)，由于憲法修正案第一條僅獲得366席支持，其余條款獲得2/3以上的議員支持，引起關(guān)于修正案表決是否合憲的爭(zhēng)論。7月5日，憲法法院駁回關(guān)于憲法修正案的違憲訴訟，塞澤爾總統(tǒng)將憲法修正案提交全民公投而獲得通過(guò)，這使直選總統(tǒng)以憲法形式確立下來(lái)。這場(chǎng)由總統(tǒng)選舉引發(fā)的危機(jī)使埃爾多安和正義與發(fā)展黨認(rèn)識(shí)到實(shí)施總統(tǒng)制的重要性：一是土耳其需要實(shí)行新政府制度以避免脆弱的聯(lián)合政府再次出現(xiàn)，因?yàn)槁?lián)合政府容易導(dǎo)致政黨分化和政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯；二是終結(jié)由總統(tǒng)選舉所引發(fā)的政治危機(jī)，以應(yīng)對(duì)政治制度中的雙重合法性問(wèn)題，通過(guò)全民直接選舉行政首腦而鞏固其合法性，通過(guò)尊重民眾選擇來(lái)實(shí)現(xiàn)民主鞏固；三是強(qiáng)化行政權(quán)力以加快決策過(guò)程，引入直接選舉以使行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)更多責(zé)任。厄茲布敦指出：“考慮到全民公選總統(tǒng)的憲法修正案與總統(tǒng)制模式相聯(lián)系，而1982年《憲法》并沒(méi)有賦予總統(tǒng)全部權(quán)力，所以土耳其（修憲后）的議會(huì)制可以視為半總統(tǒng)制。”[3]顯然，此次憲法修正案對(duì)于總統(tǒng)制的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。
2010年憲法修正案與總統(tǒng)選舉法。2010年3月20日，正義與發(fā)展黨政府向大國(guó)民議會(huì)提交涵蓋行政、立法、司法和公民權(quán)利的憲法修正案，以加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)的控制、擴(kuò)大執(zhí)政優(yōu)勢(shì)和謀求政治延續(xù)，并賦予總統(tǒng)更多影響立法和司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力。一是重塑憲法法院以擴(kuò)大總統(tǒng)任命權(quán)。1982年《憲法》第146條規(guī)定憲法法院由11名正式成員和4名候補(bǔ)成員組成，2010年憲法修正案將正式法官人數(shù)增加到17名，廢除替補(bǔ)法官，其中總統(tǒng)選出14名，大國(guó)民議會(huì)選出3名。二是通過(guò)重構(gòu)最高法官與檢察官委員會(huì)來(lái)擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力。1982年《憲法》規(guī)定最高法官與檢察官委員會(huì)由總統(tǒng)從上訴法院和國(guó)務(wù)院提名的候選人中任命5名正式成員和5名替補(bǔ)成員，憲法修正案的第19條規(guī)定其由21名正式成員和10名替補(bǔ)成員組成，上訴法院、部長(zhǎng)會(huì)議等在高級(jí)法官與檢察官中選出15名正式成員和10名替補(bǔ)成員，其他6名成員由總統(tǒng)從高級(jí)行政人員、執(zhí)業(yè)律師以及法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)教授中選出。反對(duì)黨指責(zé)正義與發(fā)展黨通過(guò)對(duì)司法機(jī)關(guān)施加影響而控制司法權(quán)力，違反分權(quán)原則；總統(tǒng)擁有更大的任命法官權(quán)力則破壞司法獨(dú)立性；試圖改變1982年《憲法》的前三個(gè)不可修改條款，因而在大國(guó)民議會(huì)中予以抵制。該憲法修正案在2010年5月7日的議會(huì)投票中僅獲得330票支持，正義與發(fā)展黨于同年9月將其訴諸全民公投獲得通過(guò)。
2012年1月19日，正義與發(fā)展黨政府頒布第6271號(hào)法令——《總統(tǒng)選舉法》（Presidential Election Law），明確規(guī)定總統(tǒng)由民眾選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)選舉在全國(guó)范圍內(nèi)同日進(jìn)行，保證公民投票的完全獨(dú)立和計(jì)數(shù)公開(kāi)；總統(tǒng)選舉每五年舉行一次，每人可連選兩屆；總統(tǒng)任期屆滿(mǎn)，總統(tǒng)選舉在屆滿(mǎn)之前的60天內(nèi)完成；總統(tǒng)懸空，總統(tǒng)選舉要在總統(tǒng)缺位后的60天之內(nèi)完成；總統(tǒng)選舉堅(jiān)持兩階段的絕對(duì)多數(shù)原則：如果候選人在第一輪選舉中未獲得50%以上支持，則由支持率最高的兩個(gè)候選人進(jìn)入第二輪選舉，獲得50%以上支持率的獲勝；或者所有參與第一輪選舉的候選人參與第二輪選舉，得票最多的候選人（不管是否贏得50%以上的支持率）獲勝；由于戰(zhàn)爭(zhēng)而無(wú)法進(jìn)行新總統(tǒng)選舉時(shí)，大國(guó)民議會(huì)可以決定總統(tǒng)選舉延遲一年以上；總統(tǒng)選舉的最終結(jié)果由最高選舉委員會(huì)向大國(guó)民議會(huì)宣布。[4]這為總統(tǒng)直選提供了法律根據(jù)。
2014年8月，埃爾多安在首次總統(tǒng)直選中獲勝，宣稱(chēng)要使民眾意識(shí)到政府制度的改變是一種必要而非選擇。[5]盡管全民直選總統(tǒng)結(jié)果體現(xiàn)民意，但產(chǎn)生了雙重合法性問(wèn)題，因?yàn)楫?dāng)總統(tǒng)和總理都來(lái)自同一個(gè)政黨時(shí)，兩者之間的權(quán)力斗爭(zhēng)能夠得以控制，但如果來(lái)自不同的政黨，兩者之間的權(quán)力危機(jī)將會(huì)不可避免。因此，埃爾多安繼續(xù)修憲，以擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力和推行總統(tǒng)制，避免上述雙重合法性問(wèn)題。
2017年憲法修正案與總統(tǒng)制實(shí)現(xiàn)。埃爾多安當(dāng)選總統(tǒng)后，向總統(tǒng)制轉(zhuǎn)變成為正義與發(fā)展黨政府的首要目標(biāo)。面臨2015年大選的組閣反復(fù)和2016年未遂政變的威脅，正義與發(fā)展黨拋出旨在改變政府制度形式的憲法修正案，并得到民族行動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)人巴赫切利（Devlet Bahçeli）的支持。2017年憲法修正案涉及議會(huì)結(jié)構(gòu)、總統(tǒng)選舉、總統(tǒng)權(quán)力、總統(tǒng)刑事責(zé)任和相互終止原則等，標(biāo)志著對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的全方位修改。第一，憲法修正案弱化議會(huì)權(quán)力。憲法修正案第2條修改大國(guó)民議會(huì)的結(jié)構(gòu)，將議員從550名增加到600名。議會(huì)不再享有監(jiān)督內(nèi)閣的權(quán)力，取消議員的口頭質(zhì)詢(xún)權(quán)而代之以書(shū)面質(zhì)詢(xún)，且質(zhì)詢(xún)不得針對(duì)總統(tǒng)；強(qiáng)行通過(guò)總統(tǒng)駁回的議案所需票數(shù)從簡(jiǎn)單多數(shù)變?yōu)榻^對(duì)多數(shù)；發(fā)起調(diào)查和彈劾總統(tǒng)的程序增加、門(mén)檻提高。第二，憲法修正案強(qiáng)化總統(tǒng)的行政和立法權(quán)力。憲法修正案規(guī)定總統(tǒng)由全民直選產(chǎn)生，實(shí)行兩輪多數(shù)選舉制，總統(tǒng)作為行政首腦和國(guó)家元首可以保留政黨身份；總統(tǒng)有權(quán)解散議會(huì)和廢除議長(zhǎng)，提前進(jìn)行議會(huì)和總統(tǒng)選舉。憲法修正案規(guī)定廢除總理而將其大部分行政權(quán)移交總統(tǒng)，總統(tǒng)可以任命一名以上的副總統(tǒng)，如果總統(tǒng)因故懸空，副總統(tǒng)將代理總統(tǒng)直到新總統(tǒng)產(chǎn)生；如果總統(tǒng)因?yàn)榕R時(shí)原因諸如生病或出國(guó)旅行，副總統(tǒng)可以代行總統(tǒng)職責(zé)。總統(tǒng)有權(quán)宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，解散議會(huì)，增設(shè)、改革或廢除政府部門(mén)，任命和解聘高級(jí)公職人員。部長(zhǎng)及內(nèi)閣成員由總統(tǒng)任命產(chǎn)生而無(wú)須經(jīng)議會(huì)同意，因而只對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)有權(quán)取代部長(zhǎng)會(huì)議提交預(yù)算報(bào)告。憲法修正案第9條規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)在政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、公共安全等領(lǐng)域發(fā)布行政命令且具有法律效力；但行政命令不能違反1982年《憲法》對(duì)公民個(gè)人權(quán)利、政治權(quán)利和職責(zé)的規(guī)定，不能發(fā)布憲法和法律明確規(guī)定事務(wù)的行政命令。[6]第三，憲法修正案規(guī)定總統(tǒng)的選舉程序。憲法修正案規(guī)定議會(huì)和總統(tǒng)選舉同時(shí)進(jìn)行，任期五年；總統(tǒng)和大國(guó)民議會(huì)都有權(quán)提出重新選舉，但大國(guó)民議會(huì)須得到議會(huì)3/5議員的支持。第四，憲法修正案進(jìn)一步改變司法體系。憲法修正案廢除軍事上訴法院和軍事最高行政法院，除了戰(zhàn)時(shí)設(shè)立軍事法院外，平時(shí)將不再設(shè)立軍事法院。規(guī)定最高法官與檢察官委員會(huì)成員從22人降至13人，其中4人由總統(tǒng)任命，7人由議會(huì)任命，其余成員由正部長(zhǎng)和副部長(zhǎng)擔(dān)任。[7]憲法法院也由17人減至15人，其中總統(tǒng)任命12人，議會(huì)任命3人。這就意味著在新制度體系下，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的行政部門(mén)，不經(jīng)議會(huì)同意，有權(quán)任命和辭退副總統(tǒng)、部長(zhǎng)、高級(jí)官員和高級(jí)法官等；有權(quán)解散議會(huì)，簽署行政命令和宣布國(guó)家的緊急狀態(tài)。2017年1月21日，憲法修正案獲得339名議員支持，由于未達(dá)到2/3的多數(shù)，最終于4月16日借助全民公投獲得通過(guò)，為實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)制提供憲法基礎(chǔ)。
總統(tǒng)制確立及其結(jié)構(gòu)特征
實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)制是中東劇變以來(lái)，尤其是埃爾多安當(dāng)選總統(tǒng)以來(lái)，正義與發(fā)展黨政府追求的首要目標(biāo)。埃爾多安甚至迫使推行總統(tǒng)制不力的達(dá)武特奧盧下臺(tái)，扶植親信耶爾德勒姆擔(dān)任總理，以加快實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)制。2018年4月，正義與發(fā)展黨聯(lián)合民族行動(dòng)黨將于2019年11月舉行的總統(tǒng)選舉和議會(huì)選舉提前至2018年6月24日舉行。來(lái)自7個(gè)政黨的6位總統(tǒng)候選人參與總統(tǒng)選舉，包括現(xiàn)任總統(tǒng)埃爾多安、共和人民黨候選人穆哈雷姆·因杰（Muharrem ?nce）、好黨黨魁梅拉爾·阿克謝奈爾（Meral Ak?ener）、人民民主黨候選人塞拉赫丁·德米爾塔什（Selahattin Demirta?）、愛(ài)國(guó)黨黨魁鐸烏·派林切克（Do?u Perinçek）、幸福黨黨魁泰麥爾·卡拉莫爾拉奧盧（Temel Karamollao?lu）。根據(jù)土耳其最高選舉委員會(huì)（Turkey's Supreme Election Council, YSK）的統(tǒng)計(jì)，埃爾多安獲得52.59%的民眾支持而贏得總統(tǒng)選舉。[8]共有8個(gè)政黨參與議會(huì)選舉，正義與發(fā)展黨和民族行動(dòng)黨組成“人民聯(lián)盟”，共和人民黨、好黨、幸福黨組建“民族聯(lián)盟”，正義與發(fā)展黨、民族行動(dòng)黨、共和人民黨、好黨和人民民主黨憑借42.56%、11.1%、22.64%、9.96%和11.7%的民眾支持率進(jìn)入大國(guó)民議會(huì)，分別獲得295、49、146、43和67席。正義與發(fā)展黨政府隨后發(fā)布一系列法令，將總統(tǒng)制納入現(xiàn)行立法體系，包括廢除某些部委和機(jī)構(gòu)的職能，合并部分部委，以將行政權(quán)力完全納入總統(tǒng)的控制之下。
2018年7月9日，埃爾多安宣誓就任總統(tǒng)時(shí)宣稱(chēng)：“拋棄那個(gè)造成政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)混亂而使國(guó)家付出沉重代價(jià)的制度。”[9]“通過(guò)總統(tǒng)制政府，我們正在轉(zhuǎn)向一個(gè)新政府體系，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我們近150年來(lái)對(duì)民主的追求和95年的共和國(guó)歷史的經(jīng)歷。”[10]新總統(tǒng)制下的政府結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，廢除總理職務(wù)，將總理辦公室的所有行政權(quán)力移交總統(tǒng)。埃爾多安組建的新內(nèi)閣主要由其效忠者、技術(shù)官僚和商界人士組成，包括１名副總統(tǒng)和16名部長(zhǎng)。福阿德·奧克塔伊（Fuat Oktay）擔(dān)任副總統(tǒng)，外交部部長(zhǎng)梅夫呂特·恰武什奧盧（Mevlüt Çavu?o?lu）、內(nèi)務(wù)部部長(zhǎng)蘇萊曼·索伊盧（Süleyman Soylu）延續(xù)前任政府職務(wù)，總參謀長(zhǎng)胡盧西·阿卡爾（Hulusi Akar）將軍擔(dān)任國(guó)防部部長(zhǎng)，埃爾多安的女婿貝拉特·阿爾巴伊拉克（Berat Albayrak）由能源部部長(zhǎng)轉(zhuǎn)任財(cái)政與金融部部長(zhǎng)。埃爾多安總統(tǒng)將前任政府的26部合并為16部，新組建勞工社會(huì)服務(wù)與家庭部、工業(yè)與技術(shù)部、商業(yè)部、農(nóng)業(yè)與林業(yè)部、青年與體育部、財(cái)政與金融部、運(yùn)輸與基礎(chǔ)設(shè)施部和外交部。[11]比納利·耶爾德勒姆當(dāng)選大國(guó)民議會(huì)議長(zhǎng)。埃爾多安實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治制度的重塑，將總統(tǒng)置于權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂端，領(lǐng)導(dǎo)規(guī)模大大縮小的政府，議會(huì)的權(quán)力遭到限制。反對(duì)黨、西方盟友和其他批評(píng)者認(rèn)為該制度缺乏必要的制衡而賦予總統(tǒng)至高無(wú)上的行政權(quán)力，稱(chēng)其為“一人統(tǒng)治”。[12]
新總統(tǒng)制帶有鮮明的集權(quán)特征，總統(tǒng)既是行政首腦也是國(guó)家首腦，在行政、司法領(lǐng)域的主導(dǎo)地位將使立法、行政和司法系統(tǒng)之間缺乏制衡監(jiān)督，所以具有強(qiáng)烈的威權(quán)政治傾向。早在2017年修憲公投之前，“一些人害怕修憲公投的通過(guò)將導(dǎo)致土耳其滑向威權(quán)主義。……如果土耳其人批準(zhǔn)擴(kuò)充行政權(quán)力的憲法修正案，國(guó)家的緊急狀態(tài)將會(huì)無(wú)限期持續(xù)下去”[13]。修憲公投期間，專(zhuān)欄作家弗里達(dá)·吉蒂斯（Frida Ghitis）宣稱(chēng)：“土耳其的民主制度在今天死亡，（此次公投）將使土耳其更少民主、更加分裂和更具宗教傾向……埃爾多安，一個(gè)充滿(mǎn)個(gè)人魅力、威權(quán)傾向的、有著伊斯蘭目標(biāo)的民粹主義領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)成為國(guó)家深度分裂的焦點(diǎn)，此次公投將使那些分裂更為激烈和動(dòng)蕩。”[14]正義與發(fā)展黨政府將新制度界定為多元主義的“土耳其式總統(tǒng)制”，實(shí)際上新制度將帶來(lái)一種代表制民主，其產(chǎn)生了一種缺乏制衡的“贏者通吃”的制度。[15]批評(píng)者認(rèn)為這種總統(tǒng)制模式并沒(méi)有先例可循，由于總統(tǒng)制設(shè)定的總統(tǒng)和議會(huì)由民眾選舉且任期固定，擁有相互中止的權(quán)力，但二者的權(quán)力旨在解決危機(jī)而非冒著危險(xiǎn)相互終止和走向同時(shí)選舉，所以也存在政策分歧升級(jí)時(shí)制度僵化或陷入僵局的危險(xiǎn)。“尋求相互終止的必要性并不意味著制度的覆滅，而是意味著大部分民主制度中普遍存在的公眾裁決。”[16]這實(shí)際上制約總統(tǒng)制優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。盡管如此，埃爾多安及其領(lǐng)導(dǎo)的正義與發(fā)展黨再次以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)贏得總統(tǒng)選舉和議會(huì)選舉，這說(shuō)明民眾對(duì)于秩序和穩(wěn)定的追求。在新總統(tǒng)制下，總統(tǒng)被賦予絕對(duì)權(quán)威統(tǒng)一管理行政機(jī)構(gòu)，從而使政治決策過(guò)程更加合理暢通，政府部門(mén)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)能力上升，行政效率更趨高效；能夠減少立法和司法機(jī)構(gòu)對(duì)行政系統(tǒng)的制約，促進(jìn)行政系統(tǒng)高效調(diào)動(dòng)政治資源，以解決執(zhí)政黨面臨的統(tǒng)治危機(jī)；能夠規(guī)避因議會(huì)黨派斗爭(zhēng)導(dǎo)致的政令不暢甚至軍人干政的現(xiàn)象，還能夠解決行政權(quán)力的雙重政治合法性問(wèn)題；所以在一定程度上適應(yīng)了土耳其政治發(fā)展的需要。
議會(huì)制和總統(tǒng)制是現(xiàn)代國(guó)家的兩種基本政府體制，議會(huì)制伴隨著近代政治的興起自發(fā)產(chǎn)生，總統(tǒng)制作為美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)椎臍v史遺產(chǎn)是人為設(shè)計(jì)的結(jié)果。民眾質(zhì)疑議會(huì)制帶來(lái)政治動(dòng)蕩，議會(huì)制政府的更迭頻繁和反復(fù)無(wú)常在很大程度上遮掩了其穩(wěn)定性的優(yōu)點(diǎn)；議會(huì)制政府通過(guò)執(zhí)政聯(lián)盟而廣泛代表民眾利益，體現(xiàn)了制度的張力，得到諸多國(guó)家的認(rèn)可?？偨y(tǒng)制具有行政機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性特征，但也有可能帶來(lái)個(gè)人權(quán)力的高度集中，盡管政治活動(dòng)需要強(qiáng)有力的政權(quán)形式，但這以國(guó)家元首的權(quán)力膨脹為代價(jià)；總統(tǒng)制作為一種“贏者通吃”的制度，候選人可能憑借相對(duì)多數(shù)的支持脫穎而出，造成其代表性大打折扣。美國(guó)學(xué)者馬修?舒加特（Matthew S. Shugart）和約翰?凱里（John M. Carey）認(rèn)為總統(tǒng)制具有議會(huì)制所不具備的事后可追究性、事前可辨識(shí)性、相互制約、更大的民主性，以及仲裁人角色等優(yōu)點(diǎn)，故總統(tǒng)制代表現(xiàn)代政府制度的發(fā)展方向。[17]此觀點(diǎn)盡管未必完全客觀，但也揭示了后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家選擇總統(tǒng)制的原因所在。土耳其從議會(huì)制到總統(tǒng)制的轉(zhuǎn)變，不僅是政體形式的改變。埃爾多安領(lǐng)導(dǎo)控制議會(huì)多數(shù)議席的政黨聯(lián)盟，掌控立法和行政機(jī)構(gòu)，通過(guò)任命憲法法院、最高法官與檢察官委員會(huì)的成員而控制司法權(quán)力，將會(huì)導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)監(jiān)督制衡能力缺失；總統(tǒng)與執(zhí)政黨的捆綁進(jìn)一步強(qiáng)化集權(quán)，有將執(zhí)政黨的意志上升為國(guó)家意志的危險(xiǎn)；反對(duì)黨的抵制和社會(huì)撕裂將會(huì)加劇政治治理危機(jī)，這些為實(shí)現(xiàn)“2023愿景”增添諸多變數(shù)。
土耳其政體轉(zhuǎn)變帶來(lái)的不確定性
土耳其從議會(huì)制到總統(tǒng)制的轉(zhuǎn)變，確立了“一黨獨(dú)大，多黨并存”的威權(quán)主義政治模式，進(jìn)一步強(qiáng)化了埃爾多安的個(gè)人集權(quán)和土耳其的地區(qū)大國(guó)地位，盡管體現(xiàn)了后發(fā)展國(guó)家的民眾對(duì)秩序和穩(wěn)定的選擇，但卻破壞了民主政治所需要的監(jiān)督制衡原則，也大大增加了土耳其政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與外交政策中的不確定性。“威權(quán)國(guó)家需要通過(guò)建立與完善政治制度，來(lái)應(yīng)對(duì)兩個(gè)重要威脅——來(lái)自統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的背叛，以及來(lái)自社會(huì)外部的壓力。”[18]所以，新總統(tǒng)制框架下的埃爾多安和正義與發(fā)展黨政府任重而道遠(yuǎn)。
首先，總統(tǒng)制的確立強(qiáng)化了埃爾多安的集權(quán)統(tǒng)治，但卻加劇了政治治理危機(jī)。埃爾多安借助正義與發(fā)展黨政府積極推動(dòng)修改憲法，借助全民公投將憲法修正案付諸實(shí)踐，逐步打擊異己力量以強(qiáng)化個(gè)人集權(quán)，成為土耳其歷史上最具實(shí)權(quán)的總統(tǒng)，且有望連選連任至2028年，但土耳其日益偏離民主化軌道，逐步走向強(qiáng)人威權(quán)政治，也將給未來(lái)的政治治理危機(jī)埋下伏筆。
一是執(zhí)政當(dāng)局強(qiáng)力壓制軍方和反對(duì)派力量，帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。正義與發(fā)展黨上臺(tái)以來(lái)，先后五次贏得議會(huì)選舉而形成以軍方為代表的國(guó)家精英和以共和人民黨為代表的反對(duì)黨難以撼動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)出臺(tái)一系列措施來(lái)擠壓軍方和反對(duì)派的政治空間。長(zhǎng)期以來(lái)，土耳其軍方以凱末爾主義的捍衛(wèi)者自居，以捍衛(wèi)憲政原則和秩序?yàn)槊品襁x政府，頒布新憲法、重塑政治制度。2002年以來(lái)，埃爾多安通過(guò)增加國(guó)家安全委員會(huì)中的文官比例來(lái)削弱軍方在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)中的影響力，以滿(mǎn)足哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)為借口縮減軍方的政治職能，通過(guò)總統(tǒng)直選繞過(guò)軍方對(duì)其當(dāng)選總統(tǒng)的抵制，取消軍人的司法豁免權(quán)以說(shuō)明軍事政變對(duì)民主政治的破壞作用，挫敗軍方密謀的“大錘計(jì)劃”、逮捕軍方多名退役或在職高官，迅速終結(jié)2016年軍事政變，并在軍方內(nèi)部進(jìn)行政治清洗，促使武裝力量受其控制。盡管軍方通過(guò)支持反對(duì)黨和訴諸憲法法院實(shí)施絕地反擊，但成效甚微；2016年未遂政變的結(jié)果也表明軍方缺乏廣泛的社會(huì)支持，因?yàn)?ldquo;隨著政治參與范圍的擴(kuò)大，作為一種政治行動(dòng)技巧的政變，其實(shí)用價(jià)值也跌落了”[19]。目前，隨著埃爾多安去凱末爾主義路線(xiàn)的趨向更為突出，其與軍方的權(quán)力斗爭(zhēng)仍將持續(xù)且有激化的可能，并不能排除軍方在未來(lái)再次干預(yù)政治、挑戰(zhàn)埃爾多安和正義與發(fā)展黨的統(tǒng)治地位。而且，基于意識(shí)形態(tài)、民族宗教政策和治國(guó)方略的分歧，以共和人民黨為代表的反對(duì)派力量與正義與發(fā)展黨的斗爭(zhēng)體現(xiàn)在議會(huì)選舉、憲法修訂、加入歐盟、庫(kù)爾德問(wèn)題、外交政策等諸多領(lǐng)域，所以反對(duì)派與執(zhí)政黨的權(quán)力角逐將是影響土耳其政治發(fā)展的重要因素。
二是正義與發(fā)展黨與葛蘭運(yùn)動(dòng)從結(jié)盟到分裂，帶來(lái)潛在威脅。正義與發(fā)展黨在21世紀(jì)頭十年的選舉勝利離不開(kāi)葛蘭運(yùn)動(dòng)成員的支持。土耳其日漸上升的“道德的絕大多數(shù)”形成社會(huì)伊斯蘭運(yùn)動(dòng)的主體，葛蘭運(yùn)動(dòng)發(fā)揮其核心領(lǐng)導(dǎo)者作用。那些被凱末爾主義排斥出權(quán)力中心的邊緣階層通過(guò)葛蘭運(yùn)動(dòng)的教育和經(jīng)濟(jì)、傳媒活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)向上的社會(huì)階層流動(dòng)，占據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)諸如司法、情報(bào)和警察部門(mén)的要職。葛蘭運(yùn)動(dòng)的支持促使正義與發(fā)展黨能夠有效管理國(guó)家，并在警察、司法和情報(bào)部門(mén)的幫助下監(jiān)控軍方和反對(duì)派力量。面對(duì)軍方策劃的、旨在摧毀葛蘭運(yùn)動(dòng)和正義與發(fā)展黨政府的“埃爾蓋內(nèi)孔”事件和“大錘計(jì)劃”，葛蘭運(yùn)動(dòng)“通過(guò)與各個(gè)政黨、非營(yíng)利性組織和自由組織的結(jié)盟來(lái)永遠(yuǎn)終結(jié)軍方在土耳其政治中的作用”。[20]“它們一個(gè)是執(zhí)政黨，一個(gè)擁有廣泛的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)；一個(gè)旨在管理國(guó)家，一個(gè)致力于發(fā)揮國(guó)際性影響；一個(gè)集中于政策實(shí)踐，一個(gè)注重社會(huì)文化（建設(shè)）。這似乎是很好的搭檔，共同形成土耳其的伊斯蘭精英，然而在軍方力量被削弱后，這對(duì)盟友的矛盾也逐步激化。從蓋齊公園的游行到2013年底的腐敗調(diào)查案，葛蘭運(yùn)動(dòng)都被視為主要的鼓動(dòng)者。”[21]埃爾多安將葛蘭運(yùn)動(dòng)視為“幫派”“組織”“病毒”“平行政府”等，正義與發(fā)展黨政府控制的傳媒也使用同樣字眼詆毀、誹謗葛蘭運(yùn)動(dòng)成員和其他批評(píng)政府的人。葛蘭運(yùn)動(dòng)與正義與發(fā)展黨的盟友關(guān)系終結(jié)于2016年7月15日的未遂政變，盡管法圖拉·葛蘭否認(rèn)葛蘭運(yùn)動(dòng)與政變有關(guān)，但埃爾多安指控其是未遂政變的幕后主使，對(duì)包括葛蘭運(yùn)動(dòng)在內(nèi)的反對(duì)派力量進(jìn)行政治清洗，相當(dāng)數(shù)量的軍官、法官、律師和記者被投入監(jiān)獄，大批來(lái)自軍警、司法、情報(bào)、政府部門(mén)和高校的葛蘭運(yùn)動(dòng)成員被開(kāi)除公職，葛蘭運(yùn)動(dòng)遭到強(qiáng)力鎮(zhèn)壓。目前，埃爾多安通過(guò)國(guó)家緊急狀態(tài)下對(duì)反對(duì)派的全面清洗進(jìn)一步捍衛(wèi)了執(zhí)政優(yōu)勢(shì)，但是葛蘭運(yùn)動(dòng)作為一個(gè)世界性的宗教社會(huì)運(yùn)動(dòng)，仍具有相當(dāng)強(qiáng)的社會(huì)基礎(chǔ)和國(guó)際影響力，一旦條件具備，有可能對(duì)埃爾多安和正義與發(fā)展黨的政治統(tǒng)治構(gòu)成嚴(yán)重威脅。
三是埃爾多安大量任用親信排斥異己力量，加劇執(zhí)政黨內(nèi)部危機(jī)。正義與發(fā)展黨是伊斯蘭政黨演進(jìn)序列的重要一環(huán)，但其內(nèi)部利益群體的多元化使領(lǐng)導(dǎo)層之間的關(guān)系微妙。2002年11月，正義與發(fā)展黨贏得議會(huì)選舉，埃爾多安因?yàn)榉ㄔ号袥Q在身無(wú)法以黨魁身份出任政府總理，所以總理由其親密戰(zhàn)友居爾擔(dān)任，他在幕后操控。居爾政府推動(dòng)大國(guó)民議會(huì)修改憲法，以解除埃爾多安的從政禁令，埃爾多安隨之擔(dān)任政府總理。在塞澤爾總統(tǒng)、軍方與埃爾多安的權(quán)力角逐中，居爾作為埃爾多安的得力助手，幫助埃爾多安化解總統(tǒng)候選人危機(jī)，埃爾多安于2007年8月當(dāng)選總統(tǒng)。當(dāng)埃爾多安通過(guò)修改憲法推行全民直選總統(tǒng)為自己鋪平權(quán)力之路時(shí)，溫和務(wù)實(shí)的居爾與埃爾多安出現(xiàn)政見(jiàn)分歧而分道揚(yáng)鑣。2014年8月，埃爾多安當(dāng)選總統(tǒng)后，將居爾排斥出正義與發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)核心，而將其外交智囊達(dá)武特奧盧推上總理寶座。達(dá)武特奧盧由于與埃爾多安在政治改革、難民問(wèn)題、庫(kù)爾德問(wèn)題和推行總統(tǒng)制方面分歧較大而被迫于2016年5月辭職，進(jìn)而退出正義與發(fā)展黨的權(quán)力核心，埃爾多安隨后任命其親信耶爾德勒姆組建新政府。該政府積極推動(dòng)憲法修訂，推動(dòng)議會(huì)選舉與總統(tǒng)選舉提前進(jìn)行，加強(qiáng)對(duì)反對(duì)派的政治清洗，為實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)制掃清障礙。2018年大選后，埃爾多安積極吸納親信和支持者組建新政府，新政府完全處于埃爾多安的控制之下。正義與發(fā)展黨內(nèi)部的權(quán)力更迭體現(xiàn)了執(zhí)政黨內(nèi)部的激烈斗爭(zhēng)，新政府組建后的里拉暴跌也加劇了內(nèi)部治理危機(jī)。盡管目前尚未有撼動(dòng)埃爾多安執(zhí)政地位的政治力量，但埃爾多安對(duì)女婿的扶植和對(duì)親信的重用，再加上脆弱的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，不僅成為反對(duì)派攻擊的口實(shí)，也有加劇執(zhí)政黨內(nèi)部分化的風(fēng)險(xiǎn)。
其次，總統(tǒng)制的推行過(guò)程伴隨著嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)發(fā)展危機(jī)，土耳其很難跨越“中等收入陷阱”。和諸多后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家相似，土耳其在20世紀(jì)80年代也推行新自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，用出口導(dǎo)向戰(zhàn)略取代進(jìn)口替代戰(zhàn)略，加速經(jīng)濟(jì)私有化和自由化發(fā)展，這在提升土耳其經(jīng)濟(jì)活力、融入全球市場(chǎng)的同時(shí)，造成土耳其經(jīng)濟(jì)對(duì)外部市場(chǎng)和資本嚴(yán)重依賴(lài)，釀成世紀(jì)之交的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。正義與發(fā)展黨上臺(tái)后，撤銷(xiāo)貿(mào)易壁壘，大力發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，積極推行自由經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，土耳其經(jīng)濟(jì)進(jìn)入健康穩(wěn)定且高速發(fā)展的軌道，年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率長(zhǎng)期保持在8%，以世界第17大經(jīng)濟(jì)體地位躋身G20之列，由此進(jìn)入中等收入國(guó)家行列。2011年，時(shí)任總理的埃爾多安提出“2023”目標(biāo)，即到2023年土耳其共和國(guó)成立百年之際，躋身世界十大經(jīng)濟(jì)體行列。這既是土耳其的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，也奠定了后續(xù)經(jīng)濟(jì)政策的基調(diào)，所以正義與發(fā)展黨政府推行加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、實(shí)施低利率和依賴(lài)外來(lái)投資的經(jīng)濟(jì)政策，以加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于嚴(yán)重依賴(lài)外來(lái)資本，土耳其經(jīng)濟(jì)的脆弱性不斷加深，加速私有化使國(guó)家經(jīng)濟(jì)遭到嚴(yán)重削弱，同時(shí)腐敗、貧富分化和失業(yè)率上升等社會(huì)問(wèn)題日趨嚴(yán)重。這些問(wèn)題在2012年之前被經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)掩蓋，但在2012年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩后日趨凸顯。[22]受周邊局勢(shì)動(dòng)蕩、歐洲債務(wù)危機(jī)外溢效應(yīng)等因素影響，土耳其遭遇通脹高企、失業(yè)增加、赤字上升、出口下降、貨幣貶值、腐敗猖獗，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)疲軟，陷入由創(chuàng)新能力匱乏、金融體系脆弱、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式陳舊等造成的“中等收入陷阱”。
土耳其經(jīng)濟(jì)是典型的外向型經(jīng)濟(jì)，主要進(jìn)口原油、天然氣、化工產(chǎn)品、機(jī)械設(shè)備和鋼鐵等，主要出口農(nóng)產(chǎn)品、食品、紡織品、服裝、車(chē)輛及零配件等，呈現(xiàn)“出口亦高度依賴(lài)進(jìn)口”的尷尬局面。土耳其經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期結(jié)束后，正義與發(fā)展黨政府本應(yīng)順勢(shì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，以實(shí)現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展，但由于國(guó)內(nèi)政治矛盾激化，加上埃爾多安推行總統(tǒng)制，需要維持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展以爭(zhēng)取選票，確保選舉勝利，所以采取不計(jì)代價(jià)的刺激政策，如壓低利率，放寬信貸，鼓勵(lì)民眾消費(fèi)，擴(kuò)大政府支出，投資鐵路、機(jī)場(chǎng)、運(yùn)河、能源通道等基礎(chǔ)設(shè)施等。在國(guó)內(nèi)資金嚴(yán)重不足、貿(mào)易常年逆差的情況下，融資大部分來(lái)自外部借款尤其短期外債，導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)熱錢(qián)涌入、企業(yè)負(fù)債率畸高、通貨膨脹嚴(yán)重、生產(chǎn)成本飆升，債務(wù)情況惡化，貨幣貶值嚴(yán)重，償債能力堪憂(yōu)。2018年，面對(duì)CPI遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于通貨膨脹率而造成的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱狀態(tài)，埃爾多安總統(tǒng)繼續(xù)堅(jiān)持低利率的強(qiáng)硬政策，宣稱(chēng)“我是利率的敵人”[23]，并將被普遍認(rèn)為可以解決經(jīng)濟(jì)困境的前內(nèi)閣成員——副總理穆罕默德·希姆謝克（Mehmet Simsek）和財(cái)政部部長(zhǎng)納茨·阿格巴爾（Naci Agbal）排除在新內(nèi)閣之外，任用其女婿貝拉特·阿爾巴伊拉克擔(dān)任財(cái)政與金融部部長(zhǎng)，引發(fā)貶值的里拉再度暴跌，土、美兩國(guó)的政治摩擦也加劇了里拉危機(jī)。土耳其雖然實(shí)施緊急管制措施，但未能止住里拉下跌趨勢(shì)。里拉危機(jī)既是對(duì)土耳其經(jīng)濟(jì)最嚴(yán)峻的考驗(yàn)，更是新總統(tǒng)制下對(duì)埃爾多安執(zhí)政與治理能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前，埃爾多安積極采取各種化解危局的措施，向歐洲、俄羅斯和中國(guó)等大國(guó)（地區(qū)）尋求政治支持，與卡塔爾等國(guó)簽署貨幣互換協(xié)議和建立雙向貨幣交易機(jī)制。近期美聯(lián)儲(chǔ)連續(xù)加息，致使國(guó)際資本向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體回流，新興市場(chǎng)國(guó)家融資成本上升，債務(wù)情況惡化，土耳其也不能幸免。里拉危機(jī)與美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁密切相關(guān)，但目前來(lái)看，土、美雙邊關(guān)系并無(wú)突破性進(jìn)展。即使埃爾多安最終迫于壓力緩和與美國(guó)的關(guān)系，也仍需應(yīng)對(duì)金融狀況惡化、投資者信心不足、經(jīng)濟(jì)管理不善等多重問(wèn)題，且尚無(wú)破解“中等收入陷阱”難題的有效措施。
再次，總統(tǒng)制的確立得益于民粹主義運(yùn)動(dòng)興起，民粹主義的內(nèi)在弊端帶來(lái)發(fā)展困境。在全球化背景下，財(cái)富的分散與流動(dòng)、知識(shí)的傳播與勻質(zhì)分布、等級(jí)制度的解體和社會(huì)走向扁平化、權(quán)力的下移等成為必然趨勢(shì)，不斷上漲的權(quán)利預(yù)期與精英主義之間的裂縫和張力越來(lái)越大，民粹主義作為一種意識(shí)形態(tài)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)和政治策略，在西方代議制民主面臨危機(jī)的情況下迅速興起。[24]從凱末爾時(shí)代以來(lái)，土耳其的國(guó)家身份就被兩種力量撕扯，一種是存在于城市精英階層和軍隊(duì)的世俗的、西方化的土耳其人，另一種是存在于邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)的、固守伊斯蘭傳統(tǒng)的土耳其人，他們?cè)谕炼洮F(xiàn)代化進(jìn)程中開(kāi)展激烈的博弈和斗爭(zhēng)。土耳其邊緣社會(huì)階層向權(quán)力核心過(guò)渡，借助民主選舉而掌控國(guó)家政權(quán)是民粹主義興起的重要表現(xiàn)。正義與發(fā)展黨的社會(huì)基礎(chǔ)主要包括安納托利亞中東部的農(nóng)村、中小城鎮(zhèn)居民，城市化運(yùn)動(dòng)中新興的、虔誠(chéng)的中產(chǎn)階級(jí)，以及歐洲的土耳其移民。他們是民粹主義的主要支持者。正義與發(fā)展黨正是借助這些民眾的支持而連續(xù)贏得議會(huì)選舉和總統(tǒng)選舉，并借助全民公投實(shí)現(xiàn)從議會(huì)制到總統(tǒng)制的過(guò)渡，即借助民眾意愿實(shí)現(xiàn)制度安排和政治規(guī)則，依托全民公投賦予新制度、新規(guī)則以合法性基礎(chǔ)。土耳其實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)制的憲法修正案的出臺(tái)過(guò)程即為明證，2007年、2010年、2017年的憲法修正案在全民公投中分別以68.95%、58%和51.4%的支持率獲得通過(guò)，所以說(shuō)基于民粹主義背景的全民公投對(duì)土耳其的政治制度轉(zhuǎn)型意義重大。
民粹主義訴諸直接民主，強(qiáng)調(diào)全體群眾的普遍參與，把“全體人民”當(dāng)作所有行為的唯一合法性源泉，這就要求在全社會(huì)實(shí)行一種廣泛的政治動(dòng)員，最廣泛地把全體平民納入統(tǒng)一的政治過(guò)程之中。這是推行民粹主義政治實(shí)踐的一個(gè)前提條件，但這一前提條件的實(shí)現(xiàn)過(guò)程卻十分危險(xiǎn)，稍有不慎，民粹主義就會(huì)流變?yōu)闄?quán)威主義或助長(zhǎng)政治專(zhuān)權(quán)。[25]實(shí)際上，“民粹主義希望強(qiáng)硬的富有魅力的領(lǐng)導(dǎo)人出現(xiàn)，以傳達(dá)普通民眾的心聲和保障他們的利益。民粹主義者對(duì)于主張權(quán)力制衡和保護(hù)少數(shù)權(quán)利的自由民主/代議民主充滿(mǎn)懷疑，他們支持大眾民主、直接民主的政治體制，并寄希望于魅力領(lǐng)袖來(lái)激發(fā)普通民眾的政治熱情，使得疏離于政治的平民大眾被納入政治進(jìn)程之中。”[26]埃爾多安正是借助所謂大眾動(dòng)員、草根政治、全民公投而成為“奇理斯瑪式”領(lǐng)袖，實(shí)現(xiàn)土耳其從議會(huì)制到總統(tǒng)制的轉(zhuǎn)變。盡管民粹主義體現(xiàn)了國(guó)家的政治動(dòng)員和全民的普遍政治參與，但當(dāng)執(zhí)政黨借助民粹主義運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治體制轉(zhuǎn)變時(shí)，也引發(fā)了關(guān)于其合法性、權(quán)威性的思考。以全民公投為例，關(guān)于憲法修正案的全民公投結(jié)果不僅反映土耳其不同社會(huì)階層、政治派別、宗教群體之間的民意分歧，也是近年來(lái)土耳其政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、民族等領(lǐng)域矛盾激化的縮影。所以，對(duì)于正義與發(fā)展黨政府而言，應(yīng)該盡快采取措施修補(bǔ)社會(huì)階層分化和社會(huì)裂痕，以化解部分民眾的不滿(mǎn)和擔(dān)憂(yōu)，否則可能導(dǎo)致土耳其社會(huì)的進(jìn)一步撕裂。而且，從2015年6月的議會(huì)選舉，正義與發(fā)展黨失去單獨(dú)組閣的絕對(duì)多數(shù)優(yōu)勢(shì)，到2017年修憲公投的微弱多數(shù)獲得通過(guò)，再到2018年總統(tǒng)選舉的微弱優(yōu)勢(shì)，正義與發(fā)展黨議席未能突破大國(guó)民議會(huì)半數(shù)席位，都說(shuō)明埃爾多安和正義與發(fā)展黨的執(zhí)政優(yōu)勢(shì)趨于弱化。土耳其民粹主義的激情還能持續(xù)多久，顯然也很難預(yù)料。“對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家建設(shè)來(lái)說(shuō)，民粹主義的破壞性在于，它可能是民主崩潰和法治危機(jī)的根源之一，是階級(jí)對(duì)立、精英與大眾尖銳對(duì)抗的根源之一，它的非理性和不寬容會(huì)破壞民主政治的文化與價(jià)值基礎(chǔ)。”[27]這顯然也適用處于政治社會(huì)轉(zhuǎn)型中的土耳其。
最后，總統(tǒng)制的確立過(guò)程伴隨著外交政策的轉(zhuǎn)向，但“無(wú)所適從的國(guó)家”處境使其外交走向仍然面臨諸多變數(shù)。美國(guó)學(xué)者亨廷頓曾經(jīng)把土耳其稱(chēng)作“無(wú)從適從的國(guó)家”，這也體現(xiàn)在土耳其外交戰(zhàn)略的選擇上。正義與發(fā)展黨上臺(tái)初期，基于達(dá)武特奧盧主義的戰(zhàn)略縱深和軟實(shí)力外交原則，堅(jiān)持東西方平衡的外交定位，提高東方國(guó)家在其外交布局中的分量，并提出“與鄰國(guó)零問(wèn)題”的睦鄰?fù)饨徽摺＝陙?lái)，隨著自身實(shí)力的日趨提升、西方國(guó)家的相對(duì)衰退、中東局勢(shì)和地緣政治格局的劇烈變動(dòng)，土耳其從基于軟實(shí)力的理想主義向運(yùn)用硬實(shí)力的道德現(xiàn)實(shí)主義過(guò)渡。[28]謹(jǐn)慎、理性的“新奧斯曼主義”逐漸演變?yōu)榭駸帷⒚斑M(jìn)的“新奧斯曼主義”，“如果說(shuō)帝國(guó)視野和文化多元是‘新奧斯曼主義’的兩根支柱，隨著正發(fā)黨執(zhí)政地位的日益穩(wěn)固，無(wú)論是在國(guó)內(nèi)政治還是在對(duì)外政策中，‘新奧斯曼主義’強(qiáng)調(diào)‘文化多元和共存’的一面黯然褪色，而‘帝國(guó)視野和大國(guó)野心’和強(qiáng)調(diào)‘伊斯蘭世界的團(tuán)結(jié)’的一面則日益突出”。[29]這凸顯了“新奧斯曼主義”視域下埃爾多安和正義與發(fā)展黨政府的政治野心，也說(shuō)明土耳其外交服務(wù)于國(guó)內(nèi)政治的傾向越來(lái)越明顯，這與土耳其國(guó)內(nèi)的政治高度集權(quán)呈現(xiàn)同步發(fā)展態(tài)勢(shì)。
在中東地區(qū)，土耳其改變“零問(wèn)題外交”戰(zhàn)略而采取積極干預(yù)的行動(dòng)主義，積極介入阿以沖突而與以色列交惡，參與中東國(guó)家的政治轉(zhuǎn)型，支持?jǐn)⒗麃喎磳?duì)派顛覆巴沙爾政權(quán)，出兵阿夫林地區(qū)爭(zhēng)奪敘利亞重建的主導(dǎo)權(quán)……與埃及、沙特、敘利亞等地區(qū)大國(guó)的矛盾不斷加劇，與伊朗盡管暫時(shí)修好但前景也并不樂(lè)觀。可以說(shuō)，土耳其因?yàn)樾蝿?shì)誤判和具體的外交政策失誤而陷入重重危機(jī)，這也使其在中東地區(qū)的處境愈益微妙。在東西方關(guān)系上，埃爾多安與美國(guó)之間因庫(kù)爾德問(wèn)題和“引渡葛蘭”問(wèn)題而齟齬不斷，與歐盟因反恐和難民問(wèn)題分歧而導(dǎo)致入盟進(jìn)程停滯不前。西方大國(guó)對(duì)土耳其政治體制變革的反應(yīng)謹(jǐn)慎消極，對(duì)埃爾多安再次當(dāng)選總統(tǒng)后會(huì)將土耳其帶向何處持質(zhì)疑態(tài)度，這與此前歷次大選后的態(tài)度形成鮮明對(duì)比。埃爾多安的新內(nèi)閣將歐洲事務(wù)部并入外交部，體現(xiàn)其入盟立場(chǎng)。美國(guó)對(duì)土耳其的經(jīng)濟(jì)制裁引發(fā)里拉危機(jī)和經(jīng)濟(jì)重創(chuàng)，但由于土耳其很難擺脫美國(guó)盟友、北約成員國(guó)等身份的羈絆，其在未來(lái)與歐美諸國(guó)的關(guān)系也不能一帆風(fēng)順。土耳其與俄羅斯的雙邊關(guān)系起伏也體現(xiàn)了外交被動(dòng)：為凸顯大國(guó)地位擊落俄羅斯戰(zhàn)機(jī)，導(dǎo)致雙邊關(guān)系觸底；面對(duì)西方在敘利亞問(wèn)題尤其庫(kù)爾德問(wèn)題上侵蝕其現(xiàn)實(shí)利益時(shí)又不得不與俄羅斯修好；能源利益與政治利益的捆綁使得土、俄關(guān)系面臨諸多隱患。在中東強(qiáng)調(diào)共同的歷史記憶和伊斯蘭認(rèn)同，在中亞強(qiáng)調(diào)突厥人相同的種族和語(yǔ)言基礎(chǔ)，在巴爾干強(qiáng)調(diào)曾經(jīng)的文明共處和歐洲國(guó)家的歷史認(rèn)同，努力與東南亞、東亞、拉美和非洲等建立密切聯(lián)系，以增強(qiáng)其與歐盟、美國(guó)、俄羅斯等國(guó)家（地區(qū)）討價(jià)還價(jià)的籌碼，這體現(xiàn)了埃爾多安和正義與發(fā)展黨的大國(guó)抱負(fù)，但實(shí)際上卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了土耳其的國(guó)家實(shí)力和國(guó)家承受能力。與諸多國(guó)家的關(guān)系危機(jī)也凸顯其外交政策的頻頻失誤，其“無(wú)所適從的國(guó)家”地位更為突出。
總之，在新總統(tǒng)制下，土耳其的政治權(quán)力高度集中、社會(huì)分化加劇和政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻發(fā)是無(wú)可爭(zhēng)辯的事實(shí)，國(guó)內(nèi)政治治理的危機(jī)、民粹主義的持續(xù)影響、民族宗教問(wèn)題的日趨復(fù)雜、外交關(guān)系的搖擺不定等，都對(duì)埃爾多安和正義與發(fā)展黨政府的政治統(tǒng)治構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。埃爾多安若不能有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，不排除土耳其有陷入社會(huì)分裂和政治混亂的風(fēng)險(xiǎn)。但埃爾多安和正義與發(fā)展黨作為土耳其多數(shù)民眾的歷史選擇和政治權(quán)力博弈的結(jié)果，我們希望其能夠全面總結(jié)執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，充分借鑒其他國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，制定切實(shí)可行的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)展必要的政治經(jīng)濟(jì)改革，以使土耳其走出一條適合本國(guó)國(guó)情、適應(yīng)民眾訴求和順應(yīng)國(guó)際形勢(shì)的政治發(fā)展道路。
（本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“土耳其正義與發(fā)展黨執(zhí)政理念與實(shí)踐研究”和教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“土耳其內(nèi)政外交政策與‘一帶一路’戰(zhàn)略研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：2013CSS020、17JZD036）
注釋
[1][2]Ergun Özbudun and Ömer Faruk Gençkaya, Democratization and the Politics of Constitution-Making in Turkey, Budapest and New York: Central European University Press, 2009, p. 98, 99.
[3][6]Serdar Gülener, "The Constitutional Amendment Draft: The End of Debates on Change in the Turkish Political System?", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No.4, p. 112, 117.
[4]Engin?ahin, "From the Declaration of the Republic toPresent Presidential Election Methods inTurkey", Turkish Journal of Politics, Winter 2013, Vol.4, No. 2, pp. 99-101.
[5]Burhanett?n Duran and Neb?M??, "The Transformation of Turkey's Political System and the Executive Presidency", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No.4, p. 22.
[7]Gülgün Erdo?an Tosun, "Reconsidering the Presidential System in Turkey", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No. 4, p. 133.
[8][10]"Erdogan takes oath of office as Turkey's first executive president", 9 July 2018, https://www.trtworld.com/turkey/erdogan-takes-oath-of-office-as-turkey-s-first-executive-president-18786.
[9]"New government system begins in Turkey after President Erdo?an takes oath", 9 July 2018, http://www.hurriyetdailynews.com/new-government-system-begins-in-turkey-after-erdogan-swears-in-134364.
[11]此前內(nèi)閣的家庭與社會(huì)政策部和社會(huì)安全部合并為勞工社會(huì)服務(wù)與家庭部，財(cái)政部更名為財(cái)政與金融部，運(yùn)輸、海事和通信部更名為運(yùn)輸與基礎(chǔ)設(shè)施部，科學(xué)、工業(yè)和技術(shù)部更名為工業(yè)與技術(shù)部，海關(guān)與商業(yè)部更名為商業(yè)部。廢除了關(guān)于糧食、農(nóng)業(yè)和畜牧部以及森林和水管理部的立法規(guī)定。
[12]"Erdogan vows to advance Turkey under new governance system", 10 July 2018, https://www.aljazeera.com/news/2018/07/erdogan-vows-advance-turkey-governance-system-180709142847880.html.
[13]Polat Urundul, "Erdogan's Referendum: Expanding Executive Powers in Turkey", 9 February, 2017, http://www.e-ir.info/2017/02/09/erdogans-referendum-expanding-executive-powers-in-turkey/.
[14]Frida Ghitis, "Turkey's democracy has died", 17 April, 2017, http://edition.cnn.com/2017/04/16/opinions/turkey-election-less-democracy-opinion-ghitis/index.html.
[15]Tolga ?irin, "New Constitutional Amendment Proposal in Turkey: A Threat to Pluralistic Democracy", 31 January, 2017, https://verfassungsblog.de/new-constitutional-amendment-proposal-in-turkey-a-threat-to-pluralistic-democracy/.
[16]Ahmet ?y?maya, "Turkey's Proposed Presidential System: An Assessment of Context and Criticisms", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No. 4, p. 38.
[17]Matthew Soberg Shugart and John M. Carey, Presidents and Assemblies, Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press, 1992.
[18]Milan W. Svolik, The Politics of Authoritarian Rule, Cambridge University Press, 2012, pp. 3-5.
[19]［美］塞繆爾·P·亨廷頓：《變動(dòng)社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1989年，第209頁(yè)。
[20]M. Hakan Yavuz, Toward an Islamic Enlightenment: the Gülen Movement, New York: Oxford University Press, 2013, p. 213.
[21]Kadir Ustun and Erol Cebeci,"AK Party-Gulen Split: Political Fallout from Corruption Probe", SETA Perspective, Washington DC, January 2014.
[22]劉中民：《土耳其里拉暴跌背后的深層次危機(jī)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2018年9月13日。
[23]Kim Sengupta, "The Turkey-Erdogan crisis is the first geopolitical disaster in a while that isn't actually Trump's fault", 14 August 2018, https://www.independent.co.uk/voices/turkey-financial-economic-crisis-lira-erdogan-trump-us-row-a8491141.html.
[24]叢日云：《從精英民主、大眾民主到民粹化民主——論西方民主的民粹化趨向》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2017年第9期，第10頁(yè)。
[25]俞可平：《全球化時(shí)代的民粹主義》，《國(guó)際政治研究》，2017年第1期，第12頁(yè)。
[26]林紅：《民粹主義：概念、理論與實(shí)證》，北京：中央編譯出版社，2007年，第49頁(yè)。
[27]林紅：《馴服民粹：現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的漫漫征程》，《社會(huì)科學(xué)論壇》，2013年第11期，第163頁(yè)。
[28]E. Fuat Keyman, "A New Turkish Foreign Policy: Towards Proactive 'Moral Realism'", Insight Turkey, 2017, Vol.19, No. 1, p. 64.
[29]張向榮：《“新奧斯曼主義”：歷史嬗變與影響》，《新疆社會(huì)科學(xué)》，2018年第2期，第116頁(yè)。
責(zé) 編／刁 娜
Turkey's Presidential System: Constitutional Amendment and the Uncertain Future
Li Yanzhi
Abstract: Turkey's parliamentary-to-presidential system transition is intimately owing to its constitutional amendments. The 2007 Constitutional Amendment provides for direct presidential elections; the 2010 Constitutional Amendment restructures the state authorities; and the 2017 Constitutional Amendment helps to create the framework of the presidential system in principle and put into practice a referendum. Erdogan established a highly centralized presidential model through presidential and parliamentary elections. Strong authoritarian political tendencies bring uncertainties to Turkey's future development in that the challenge of the military and opposition parties to the ruling party, the potential threat of the Gülen Movement and the internal division of the Justice and Development Party may intensify the political governance crisis; the economic crisis will make it hard for Turkey to get past the "middle income trap"; the inherent defects of populism will cause development difficulties; and the "torn country" identity may subject Turkey to diplomatic uncertainties.
Keywords: Justice and Development Party, presidential system, constitutional amendment, uncertainty, populism
李艷枝，遼寧大學(xué)歷史學(xué)院副院長(zhǎng)、教授。研究方向?yàn)橹袞|政治制度史、土耳其史、中東民族宗教問(wèn)題。主要著作有《中東政黨政治的演變》《伊斯蘭主義與現(xiàn)代化的博弈——基于土耳其伊斯蘭復(fù)興運(yùn)動(dòng)的個(gè)案研究》等。
