作者：上海市人大農業(yè)與農村委員會主任委員 孫雷

2019年中央一號文件對新一輪農村改革作出部署，處理好農民和土地的關系仍然是深化農村改革的主線。進一步開展農村承包土地和農村宅基地“三權分置”改革，探索征地制度、農村集體經(jīng)營性建設用地和農村宅基地制度“三塊地”改革，有效盤活農村土地資源，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的推動作用。

上海是改革農村土地制度起步較早的地區(qū)。早在上個世紀九十年代，隨著工業(yè)化、城市化的推進，上海郊區(qū)農村就出現(xiàn)了“誰來種地、怎樣種地”的問題。上海在堅持農村土地集體所有的同時，順應農民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，把農戶擁有的土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，堅持依法自愿有償原則，實現(xiàn)了土地承包權和經(jīng)營權的分離。土地經(jīng)營權有序流轉，本市已培育了一大批家庭農場和農民專業(yè)合作社。截至去年底，上海郊區(qū)農用地流轉已達到85%，居全國之首。農用地“三權分置”改革為培育新型農業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)提供了制度保證。去年底，十三屆全國人大常委會第七次會議通過了關于修改農村土地承包法的決定，農用地“三權分置”入法。上海要進一步完善落實農用地集體所有權，繼續(xù)做好農戶承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，特別是要把經(jīng)過登記的權證發(fā)放到每家農戶手中，更使流出土地的農民吃上“定心丸”。

常言道：農民與市民最大的區(qū)別是農民在農村有塊宅基地。從物權法角度來講，農民依法依規(guī)獲得的宅基地具有用益物權的屬性。一戶一宅，自建自用。農村宅基地的所有權歸農村集體經(jīng)濟組織所有，農戶在依法申請獲得的宅基地上建造住房的權利屬于資格權，建成的住房具有所有權，同時獲得宅基地的使用權。“三權分置”就是農戶在維護宅基地所有權的前提下，保留對宅基地的資格權，再將宅基地使用權連同住房流轉給合法的主體經(jīng)營。據(jù)統(tǒng)計，本市現(xiàn)有農村宅基地75.5萬戶，使用農村建設用地415平方公里。不少農戶將閑置的宅基地住房用于出租，用于搞農家樂，也有出租給其他主體搞民宿、農創(chuàng)等新業(yè)態(tài)。農村宅基地“三權分置”改革是篇大文章，下一步既需要加強頂層設計，從修訂相關法律到規(guī)范相關分置辦法，也需要基層積極探索。在守住農村宅基地所有權不變的底線下，盤活農民住房的存量資產(chǎn)，促進要素合理流動，促進農民財產(chǎn)性收入不斷增加。

幾年前，全國開展了農村“三塊地”改革試點工作。十三屆全國人大常委會第七次會議明確征地制度的改革和農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革已經(jīng)成熟，可以全面推開，而對農村宅基地制度改革要求深化試點工作。上海在征地制度改革方面也作出了積極探索。

2016年，本市將被征地農民養(yǎng)老小城鎮(zhèn)保險并入了城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老體系，被征地農民的社會保障水平有了較大的提高，受到了廣大被征地人員的普遍歡迎和肯定。改革農村宅基地制度在現(xiàn)階段雖然難度較大，但是，在某些方面也有突破的空間。比如，在堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t下，探索農戶退出農村宅基地資格權和使用權的新路子。農戶的住房可以按市場價評估全部收入歸農戶所有，農戶退出宅基地資格權和使用權可以依據(jù)現(xiàn)階段農村建設用地指標收益，獲得相應的獎勵。這項改革對于本市正在推進農民居住相對集中，改革現(xiàn)行農村宅基地供地制度、適度歸并農民住房、實施村莊更新具有十分重要的推動作用。

實踐告訴我們：改革農村土地制度，不僅極大促進農業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，而且給農業(yè)農村現(xiàn)代化特別是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略增添新的動力和活力。上海改革開放再出發(fā)，積極穩(wěn)妥推進農村土地制度改革，喚醒農村“沉睡的資產(chǎn)”，必將成為鄉(xiāng)村振興的強大動力，必將給農業(yè)升級、農村發(fā)展、農民增收帶來新的飛躍。