【摘要】堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，既是重大的理論問(wèn)題，又是極其重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，需發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)的引領(lǐng)作用、堅(jiān)持黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的立法原則、注重《憲法》與《黨章》的修改相協(xié)調(diào)、實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的制定“互聯(lián)互通”。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)法規(guī) 依法治國(guó) 依規(guī)治黨 【中圖分類號(hào)】D920.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

為全面推進(jìn)依法治國(guó)，提高管黨治黨現(xiàn)代化、科學(xué)化水平，黨的十九大提出了堅(jiān)持“依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”的新論斷，這既是對(duì)依法治國(guó)理論的新發(fā)展，又是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效舉措。明確依法治國(guó)和依規(guī)治黨兩者有機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯和實(shí)現(xiàn)路徑，具有重大的理論意義與實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值。

依法治國(guó)與依規(guī)治黨的共同點(diǎn)不僅在于治理的“法治化”，而且兩者具備有機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)在機(jī)理

依規(guī)治黨與依法治國(guó)體現(xiàn)的理念具有共同性。依規(guī)治黨的重要依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)，依法治國(guó)的主要依據(jù)是國(guó)家法律。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，而國(guó)家法律是由享有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)（全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)）行使國(guó)家立法權(quán)，依照法定程序制定、修改并頒布，規(guī)定國(guó)家制度和社會(huì)制度，以及公民基本權(quán)利和義務(wù)，是人民根本意志的反映。從字面上看，黨內(nèi)法規(guī)與人民性沒(méi)有聯(lián)系，但其實(shí)兩者的聯(lián)系卻是內(nèi)在的、必然的。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”。而這一初心和使命不僅體現(xiàn)在黨的代表大會(huì)的報(bào)告中，還體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)中。眾所周知《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱《黨章》）是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩。《黨章》中明確規(guī)定了，中國(guó)共產(chǎn)黨“代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)中一系列重要內(nèi)容均體現(xiàn)較強(qiáng)的人民性。譬如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》）明確規(guī)定，“把紀(jì)律挺在前面”，“對(duì)違犯黨紀(jì)的黨組織和黨員必須嚴(yán)肅、公正執(zhí)行紀(jì)律，黨內(nèi)不允許有任何不受紀(jì)律約束的黨組織和黨員”。這些內(nèi)容與“刑不上大夫、禮不下庶人”的封建等級(jí)截然不同，它既是中華民族走向文明的標(biāo)志，又體現(xiàn)出較強(qiáng)的人民性?？梢?jiàn)，依規(guī)治黨最根本的是為了人民的根本利益，具有強(qiáng)烈的人民性?？梢哉f(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標(biāo)之下。

依規(guī)治黨與依法治國(guó)的規(guī)范要素具有相同性。眾所周知，法律規(guī)范與黨內(nèi)法規(guī)都是社會(huì)規(guī)范的重要組成部分，其規(guī)范構(gòu)成要素應(yīng)該具有共同性。在理論界，對(duì)法律規(guī)范的要素定義曾發(fā)生過(guò)爭(zhēng)論，有“兩要素”說(shuō)和“三要素”說(shuō)。有的學(xué)者認(rèn)為，“法律規(guī)范由假定、處理和制裁‘三要素’構(gòu)成”，有的學(xué)者則認(rèn)為，“法律規(guī)范由假定、處理或假定、制裁‘兩要素’構(gòu)成”。筆者認(rèn)為，既然國(guó)家法律規(guī)范與政黨規(guī)范同屬于行為規(guī)范范疇，因此，政黨規(guī)范也應(yīng)由“兩要素”的兩部分或“三要素”的三部分構(gòu)成。事實(shí)也正如此，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視下，目前不僅黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完善，而且黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)水平也逐步提高，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范已經(jīng)明顯體現(xiàn)出法律規(guī)范的要素特征。如《紀(jì)律處分條例》規(guī)定：“黨員干部不重視家風(fēng)建設(shè)，對(duì)配偶、子女及其配偶失管失教，造成不良影響或者嚴(yán)重后果的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分。”可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)范要素一樣都具有相同性。

依規(guī)治黨與依法治國(guó)的重點(diǎn)具有一致性。全面從嚴(yán)治黨，重點(diǎn)是從嚴(yán)治吏、正風(fēng)反腐、嚴(yán)明黨紀(jì)。如《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)都明確規(guī)定其規(guī)范的重點(diǎn)對(duì)象是黨員干部，而依法治國(guó)的重點(diǎn)和關(guān)鍵也為黨員干部。黨員干部能不能在具體工作中堅(jiān)持依法辦事，能不能?chē)?yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己；能不能謀事實(shí)、創(chuàng)業(yè)實(shí)、做人實(shí)，直接關(guān)涉到全面推進(jìn)依法治國(guó)各項(xiàng)工作能否有效貫徹落實(shí)。俗話說(shuō)，“風(fēng)成于上，俗化于下”。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，全社會(huì)法治權(quán)威的樹(shù)立離不開(kāi)黨員干部的引領(lǐng)示范。誠(chéng)然，法律是對(duì)全體公民的規(guī)制，但如果黨員干部對(duì)嚴(yán)于國(guó)法的黨內(nèi)法規(guī)都能自覺(jué)遵守，當(dāng)然就能夠自覺(jué)遵守國(guó)家法律。而當(dāng)黨員干部帶頭依法辦事，自覺(jué)遵紀(jì)守法，就能夠引導(dǎo)群眾相信法律，從而帶動(dòng)全社會(huì)形成崇尚法治之風(fēng)，堅(jiān)定法治信仰，由此，促使法治中國(guó)目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)。

依規(guī)治黨與依法治國(guó)的手段具有一致性。依規(guī)治黨的依據(jù)是多元的，但無(wú)論是《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）、法律、黨內(nèi)法規(guī)，還是其他政治規(guī)矩都離不開(kāi)發(fā)揮道德教育對(duì)人們行為的教化、引導(dǎo)和約束作用。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“全面從嚴(yán)治黨，既要注重規(guī)范懲戒、嚴(yán)明紀(jì)律底線，更要引導(dǎo)人向善向上，發(fā)揮理想信念和道德情操引領(lǐng)作用。”由此可見(jiàn)，依規(guī)治黨與依法治國(guó)的手段高度契合。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法治宣傳教育形式不斷創(chuàng)新，現(xiàn)已將法治宣傳教育與人性教育、道德教育相結(jié)合，從而使這些配套教育能夠真正打動(dòng)人們的心靈，使人們真切地感受到遵紀(jì)守法可以避免災(zāi)難、維護(hù)權(quán)益、受益終生。而依規(guī)治黨目的是促使黨員干部能夠堅(jiān)守信仰，并且把信仰放在至高無(wú)上的位置去敬仰、去尊崇，而這種信仰本身就包括對(duì)法律的信仰。習(xí)近平總書(shū)記明確指出，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰”。為此，在中國(guó)要樹(shù)立法律的權(quán)威，要建成現(xiàn)代化法治國(guó)家，離不開(kāi)依規(guī)治黨，它是法治中國(guó)建設(shè)的重要途徑。

依規(guī)治黨與依法治國(guó)的目標(biāo)任務(wù)具有統(tǒng)一性。盡管依規(guī)治黨與依法治國(guó)屬于不同的規(guī)范體系，治理的主體和對(duì)象有所相同，但兩者的最終目標(biāo)具有統(tǒng)一性。從新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)來(lái)看，該總目標(biāo)包含了依規(guī)治黨的內(nèi)容。從新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，依規(guī)治黨與依法治國(guó)目標(biāo)任務(wù)都是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，兩者不可或缺。可以說(shuō)，依規(guī)治黨的推進(jìn)有利于全社會(huì)踐行法治。因?yàn)辄h規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，除了全面從嚴(yán)治黨外，更重要的還是為了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。為了使嚴(yán)于國(guó)法的黨紀(jì)黨規(guī)真正發(fā)揮作用，需建立健全黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督檢查常態(tài)化機(jī)制，使黨員干部意識(shí)到《黨章》和黨規(guī)黨紀(jì)是不可逾越的“雷池”、不能碰觸的“高壓線”?？梢?jiàn)，如果黨員干部具有較強(qiáng)的規(guī)矩意識(shí)和紀(jì)律意識(shí)，在紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法的嚴(yán)格約束下，就不會(huì)出現(xiàn)“沒(méi)查都是‘好同志’，一查就成‘階下囚’”的現(xiàn)象。另外，國(guó)家法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)也有重要作用。事實(shí)證明，如果有國(guó)家強(qiáng)制力的法律制度做后盾，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范就會(huì)更好地發(fā)揮管黨治黨的作用。

實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，必須以其內(nèi)在的共同屬性為著眼點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)

發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)的引領(lǐng)作用。“引領(lǐng)”一詞專指事物的導(dǎo)引群體或獨(dú)立的個(gè)體，引領(lǐng)事物的發(fā)展方向，即“引領(lǐng)”包含有方向的向?qū)ё饔?。黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，能夠有效發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)的引領(lǐng)作用?！饵h章》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。”黨的十九大報(bào)告明確提出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”在黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系方面，兩者規(guī)定的內(nèi)容不完全一致實(shí)屬正常。而且，為了有效發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)作用，黨內(nèi)法規(guī)必須作出更為嚴(yán)格的規(guī)定。2018年8月修改后的《紀(jì)律處分條例》在很多條款的內(nèi)容上均體現(xiàn)了這一點(diǎn)。如該條例規(guī)定：“弄虛作假，騙取職務(wù)、職級(jí)、職稱、待遇、資格、學(xué)歷、學(xué)位、榮譽(yù)或者其他利益的，依照前款規(guī)定處理。”目前，在職稱評(píng)定中通過(guò)弄虛作假，騙取職稱的現(xiàn)象尚未杜絕。但如果弄虛作假是黨員，就可以按照《紀(jì)律處分條例》的規(guī)定進(jìn)行處理。但如果是非黨員，因現(xiàn)行法律尚未對(duì)此行為制定處罰規(guī)定，一般由職稱評(píng)審機(jī)關(guān)取消參評(píng)資格。有人誤認(rèn)為，“對(duì)執(zhí)政黨黨員進(jìn)行更加嚴(yán)格甚至苛刻的要求違反了法律面前人人平等的原則”。其實(shí)，黨規(guī)對(duì)黨員干部作出更加嚴(yán)格甚至苛刻的規(guī)定，既是中國(guó)共產(chǎn)黨先進(jìn)性的要求，又能體現(xiàn)出黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，還對(duì)其他公民的向善向上具有示范意義。

堅(jiān)持黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的原則。既然黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，那么黨規(guī)黨紀(jì)和國(guó)家法律及其相銜接的制度建設(shè)就應(yīng)體現(xiàn)這一原則，但現(xiàn)階段個(gè)別黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)卻滯后于國(guó)家法律規(guī)范制度建設(shè)。因此，為促使依法治國(guó)與依規(guī)治黨相統(tǒng)一，需增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性，在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制定修改時(shí)應(yīng)考慮兩者之間的關(guān)系，在內(nèi)容上體現(xiàn)出黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，而不應(yīng)是國(guó)法嚴(yán)于黨規(guī)。

注重《憲法》與《黨章》的修改相協(xié)調(diào)。由于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范與國(guó)家法律規(guī)范體系屬于不同的系統(tǒng)，且各系統(tǒng)內(nèi)的規(guī)范效力等級(jí)各不相同。其中《黨章》是黨內(nèi)的根本法，而《憲法》是國(guó)家的根本法，但目前兩個(gè)根本法的穩(wěn)定程度存在差異。當(dāng)然，《憲法》和其他法律一樣應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，這毋庸置疑。但《憲法》要具有其應(yīng)有的權(quán)威，必須隨著客觀情勢(shì)的變化而變化，必須根據(jù)我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐和發(fā)展不斷豐富完善，這是我國(guó)《憲法》發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)，也是一條基本規(guī)律。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》自1982年通過(guò)后經(jīng)過(guò)了五次修改，但截至2018年“兩會(huì)”前已長(zhǎng)達(dá)14年沒(méi)有改變。而在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于根本地位的《黨章》，在2004年后已經(jīng)經(jīng)過(guò)了2007年、2012年和2017年三次修改。由于《黨章》與《憲法》修改的時(shí)間相差十多年之久，致使《黨章》規(guī)定與《憲法》規(guī)定的內(nèi)容在《憲法》第五次修改前未能統(tǒng)一。因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的當(dāng)下，我國(guó)《憲法》作出適當(dāng)?shù)男薷氖潜匾?，同時(shí)，也為今后《憲法》與《黨章》內(nèi)容相協(xié)調(diào)提供重要參考。

實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法制定的“互聯(lián)互通”。盡管黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩者屬于不同的行為規(guī)范體系，但兩者并不是對(duì)立對(duì)抗、各行其道、毫不相干的關(guān)系。依規(guī)治黨與依法治國(guó)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，這是兩者一致性的鮮明體現(xiàn)。從實(shí)施對(duì)象看，依規(guī)治黨的對(duì)象是廣大黨員干部；而依法治國(guó)也要求黨員遵守國(guó)家法律。從制定方面看，為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，提高立法質(zhì)量，2000年《中華人民共和國(guó)立法法》正式實(shí)施；而為了保證黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性、規(guī)范性，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》于2013年正式實(shí)施。從立法解釋方面看，國(guó)家法律規(guī)范的解釋依照法律規(guī)定由有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；而黨內(nèi)法規(guī)的解釋由中共中央辦公廳負(fù)責(zé)或協(xié)同其他黨的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?？梢?jiàn)，國(guó)家法律規(guī)范的解釋機(jī)關(guān)與黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)關(guān)各不相同，但為了使依規(guī)治黨和依法治國(guó)相統(tǒng)一，兩者的制定主體、淵源、程序等應(yīng)“互聯(lián)互通”。

（作者為中共黑龍江省委黨校決策咨詢部教授）

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于依規(guī)治黨思想研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17BKS079）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年。

責(zé)編/肖晗題 美編/史航

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