【摘要】 在新時代下澳門已被納入國家發(fā)展大局。與香港經(jīng)驗相比，澳門回歸近20年來實(shí)踐“一國兩制”的成功經(jīng)驗包括：有機(jī)結(jié)合全面管治權(quán)與高度自治權(quán)、維護(hù)憲法與基本法作為特區(qū)的憲制基礎(chǔ)、積極履行維護(hù)國家安全立法的憲制責(zé)任、積極推行國民教育。澳門特區(qū)政府全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”“澳人治澳”、高度自治的方針，這個方針也是澳門“一國兩制”成功實(shí)踐的基本規(guī)律。未來阻礙澳門繼續(xù)成功實(shí)踐“一國兩制”的主要問題還很多，助推澳門同祖國內(nèi)地同發(fā)展、共繁榮需要凝聚與培養(yǎng)愛國愛澳力量；加大國民教育、憲法與基本法宣傳教育；積極參與“一帶一路”與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)；依法推進(jìn)廉政建設(shè)，助推澳門廉政政府生成；在合憲性審查時代下助推澳門法制融入國家發(fā)展大局；繁榮《澳門基本法》研究與成功推廣澳門實(shí)踐“一國兩制”經(jīng)驗之路。
【關(guān)鍵詞】澳門 “一國兩制” 全面管治權(quán) 高度自治權(quán) 國民教育
【中圖分類號】D676.59 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.002
隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，作為國家發(fā)展大局中的重要一員，澳門同樣進(jìn)入了新時代。在新時代下澳門已被納入國家發(fā)展大局。盡管澳門是一個微型經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)體量小、資源缺乏、博彩業(yè)一家獨(dú)大的現(xiàn)狀至今尚未打破，但澳門作為外向型經(jīng)濟(jì)體，對外開放程度高、法律制度健全，在社會發(fā)展中享有高度自治權(quán)，是中葡貿(mào)易平臺的重要橋梁，在國家發(fā)展大局中必將發(fā)揮獨(dú)特的作用。澳門實(shí)踐“一國兩制”將進(jìn)入“弱冠”之年，總結(jié)成功實(shí)踐、尋找基本規(guī)律對保障澳門長期繁榮穩(wěn)定尤為重要。黨的十九大報告指出，要支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局，以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門互利合作。2018年，港珠澳大橋已開通，將為澳門社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多的資源，拓寬更廣闊的空間。故此，澳門在積極融入國家發(fā)展大局中有必要繼續(xù)發(fā)揮“一國兩制”的制度優(yōu)勢，尋找能夠推動自身經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展之路。而位于珠江口東岸的香港同樣是“一國兩制”的試驗地，由于近年來全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”的程度較低而出現(xiàn)一些風(fēng)波，內(nèi)地與香港的和諧關(guān)系面臨嚴(yán)峻考驗。與之相比，澳門全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”的程度較高，成績斐然，澳門于回歸10周年之際順利完成了基本法第23條的立法任務(wù)，有機(jī)結(jié)合全面管治權(quán)和高度自治權(quán)，有效增強(qiáng)了澳門同胞愛國愛澳意識，香港可以借鑒澳門履行維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的憲制責(zé)任為基礎(chǔ)，積極依法施政，保障和改善民生，共同推動“一國兩制”綻放榮光。在基本法理論建構(gòu)貢獻(xiàn)上，澳門與香港的地位是平等的，澳門具有自身發(fā)展理論上的潛力，而不應(yīng)長期依賴香港模式。有鑒于此，本文擬總結(jié)澳門回歸近20年來成功實(shí)踐“一國兩制”的經(jīng)驗及其基本規(guī)律，闡釋阻礙澳門繼續(xù)成功實(shí)踐“一國兩制”的主要問題，并與香港經(jīng)驗進(jìn)行對比，最后提出若干助推澳門同祖國內(nèi)地同發(fā)展、共繁榮的建議。
港澳比較下澳門實(shí)踐“一國兩制”的成功經(jīng)驗與基本規(guī)律
澳門實(shí)踐“一國兩制”的成功經(jīng)驗。第一，有機(jī)結(jié)合全面管治權(quán)與高度自治權(quán)。全面管治權(quán)與高度自治權(quán)是協(xié)同發(fā)展、密不可分的，中央提出全面管治權(quán)的初衷并非在于取消港澳的高度自治權(quán)，恰恰相反，全面管治權(quán)的作用是彌補(bǔ)高度自治權(quán)發(fā)展中的漏洞，發(fā)揮其修改與解釋基本法的權(quán)力作用，完善與基本法相關(guān)的實(shí)施機(jī)制，以此使港澳的自由與民主真正得到保障，助推國家長期穩(wěn)定發(fā)展的局面得以實(shí)現(xiàn)。澳門全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)“一國兩制”方針，在維護(hù)中央對澳門的全面管治權(quán)與發(fā)揮自身高度自治權(quán)的關(guān)系上取得空前的平衡。不同于香港內(nèi)部有少量分子以挑戰(zhàn)中央全面管治權(quán)為業(yè)，澳門全社會上下一心，在厘清澳門在國家發(fā)展大局中的角色與定位后，既有力地制止了激進(jìn)本土勢力挑戰(zhàn)中央權(quán)威的萌芽，又有效地發(fā)揮了作為特區(qū)擁有的獨(dú)特優(yōu)勢；既有序地推進(jìn)了政制體制改革以完善澳門政治制度，又成功地彰顯了澳門作為中葡文化交流平臺的特色，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面健康運(yùn)行，是有機(jī)結(jié)合全面管治權(quán)與高度自治權(quán)的示范性地區(qū)。
第二，維護(hù)憲法與基本法作為特區(qū)的憲制基礎(chǔ)。澳門自回歸以來，一直將憲法和基本法視作澳門特區(qū)的憲制基礎(chǔ)，并將維護(hù)憲法和基本法作為法治建設(shè)的重要法寶。香港候任議員宣誓風(fēng)波刺激了廣大國人憤怒的神經(jīng)，海內(nèi)外華夏子孫紛紛譴責(zé)“梁游”二人幼稚無知的行徑，并直接引發(fā)全國人大常委會對《香港基本法》進(jìn)行第五次釋法。全國人大常委會及時對《香港基本法》進(jìn)行解釋，維護(hù)了國家利益與主權(quán)統(tǒng)一，防范了“港獨(dú)”勢力進(jìn)入特區(qū)權(quán)力系統(tǒng)。中央對《香港基本法》釋法的精神并不止于香港，相關(guān)的意蘊(yùn)仍可適用于澳門。有鑒于此，澳門特區(qū)按照“未雨綢繆、防患未然”的一貫原則，積極落實(shí)中央相關(guān)精神，并將其貫徹于《立法會選舉法》中。澳門對《立法會選舉法》及時進(jìn)行修正，符合國家和澳門社會的整體利益。澳門立法會作為澳門唯一的立法機(jī)關(guān)，關(guān)系著所有澳門居民福祉，“愛國愛澳”理應(yīng)作為議員首要條件，有關(guān)規(guī)定對維護(hù)國家主權(quán)完整和阻止企圖分裂國家者擾亂社會穩(wěn)定有重要把關(guān)作用，有助于優(yōu)化澳門的法治建設(shè)，推動澳門政制的進(jìn)一步發(fā)展，落實(shí)“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針，配合特區(qū)政府依法施政，保障澳門繁榮與穩(wěn)定。
第三，積極履行維護(hù)國家安全立法的憲制責(zé)任。當(dāng)前，香港一些泛民主派無視維護(hù)國家安全立法，肆意爭取所謂的“普選”以推進(jìn)香港政制發(fā)展，卻選擇性地忽視作為特區(qū)應(yīng)當(dāng)履行維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任，既不利于香港繼續(xù)保持繁榮穩(wěn)定的局面，更不利于推動香港與祖國內(nèi)地和諧關(guān)系的構(gòu)建。毋庸置疑，港澳雖具有高度自治權(quán)，但其卻仍為中國的一個地區(qū)，并非獨(dú)立的政治實(shí)體，在法理上仍然需要堅持中央的權(quán)威，維護(hù)國家的安全，唯此方能保障地區(qū)的安全與穩(wěn)定。不同于香港，澳門在平衡國家利益與澳門居民的個人利益的基礎(chǔ)上，早已通過《維護(hù)國家安全法》，率先完成維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任。澳門積極履行維護(hù)國家安全立法的憲制責(zé)任為香港履行該責(zé)任提供了有益啟示，如積極宣傳與解答民眾對國家利益與個人利益的界限，依法有序地推進(jìn)立法工作等。實(shí)際上，澳門能夠完成維護(hù)國家安全立法的憲制責(zé)任，更為深層次的原因在于長期維護(hù)中央的權(quán)威，與中央建構(gòu)和諧的互動關(guān)系，并積極發(fā)揮愛國愛澳力量在宣傳維護(hù)國家安全的推動作用。這些方面都需要香港積極學(xué)習(xí)。澳門完成基本法的憲制責(zé)任，有力地保障了澳門長期繁榮穩(wěn)定，有效地打擊了各種危害國家安全的因素，實(shí)現(xiàn)了地區(qū)穩(wěn)定與國家安全的良性互動局面。
第四，積極推行國民教育。2007年，港大民意網(wǎng)站調(diào)查顯示：澳門居民[1]的國家認(rèn)同感高于香港居民，澳門認(rèn)同自己為中國人的占96.9%，而香港認(rèn)同自己為中國人的占91.7%。[2]2012年，香港青年協(xié)會的一份調(diào)查報告再次顯示：在國民身份認(rèn)同方面，71.6%的被訪問者認(rèn)同自己是中國人，比率自2009年持續(xù)下降；而表示對中國人身份感到自豪的受訪青年比率，則從2009年的74.6%，大幅下降至40.7%。[3]亦有報告進(jìn)一步指出，在2014年，盡管七成港人認(rèn)同自己的中國人身份，但以香港人身份優(yōu)先，只有8.9%的受訪者認(rèn)為自己是純粹的中國人。[4]2016年，香港政策研究所發(fā)布最新民調(diào)：僅有57%的受訪者對中國有較強(qiáng)的身份認(rèn)同，其中，有95%都認(rèn)同香港身份；比較認(rèn)同香港身份的學(xué)生，有64%認(rèn)同中國身份，36%則表示不認(rèn)同。[5]可見，港澳雖然回歸了，人心卻尚未完全回歸。長期的殖民統(tǒng)治，致使港澳居民的國民意識淡薄，對國家安全更深感陌生。當(dāng)然，內(nèi)地與澳門、內(nèi)地與香港的關(guān)系密切程度不一，也導(dǎo)致香港青年與澳門青年的國民意識有所不同。前述諸多調(diào)查與實(shí)踐表明：澳門居民的國民意識明顯比香港居民的強(qiáng)，[6]這種判斷也可從港澳社會運(yùn)動的頻次中看得出來，如2003年爆發(fā)了香港回歸以來最大的一次政治危機(jī)，50萬香港民眾上街大游行以表達(dá)對《香港基本法》第23條的反抗態(tài)度，之后又爆發(fā)“反國教運(yùn)動”“占中”“旺角暴亂”等特大型運(yùn)動，而澳門的社會運(yùn)動規(guī)模小且數(shù)量少，影響力有限。相對于部分香港居民國民意識有待加強(qiáng)的現(xiàn)狀而言，澳門自回歸以來，特區(qū)政府一直十分重視澳門居民的國民教育，在中小學(xué)等課程中大量融入近代以來國家取得卓越成就的內(nèi)容，使澳門中小學(xué)生在潛移默化中領(lǐng)略祖國發(fā)展的輝煌歷程。再者，當(dāng)《國歌法》列入《澳門基本法》附件三后，特區(qū)政府即啟動有關(guān)《國歌法》的本地立法工作。為了進(jìn)一步落實(shí)《國歌法》，澳門特區(qū)政府還建議將國歌納入中小學(xué)教育，組織學(xué)生學(xué)唱國歌，教育學(xué)生了解國歌的歷史和精神內(nèi)涵?？偠灾拈T居民的國民意識要高于香港居民，在這一問題上，香港特區(qū)政府應(yīng)多向澳門“取經(jīng)”，有序地推行國民教育。
澳門成功實(shí)踐“一國兩制”的基本規(guī)律。第一，保持澳門的繁榮與穩(wěn)定，并進(jìn)一步推動與祖國內(nèi)地同發(fā)展、共繁榮是成功實(shí)踐的目的。維護(hù)澳門經(jīng)濟(jì)繁榮與穩(wěn)定是《澳門基本法》的立法精神，也是保障澳門“一國兩制”成功實(shí)踐的目的。自回歸以來，澳門有效發(fā)揮“一國兩制”的制度優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，社會福利體系日益完善，據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2017年，澳門人均GDP排名亞洲第一，世界第三，僅次于盧森堡、瑞士。[7]然而，澳門當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴博彩業(yè)，發(fā)展動力不足，需要推動新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)保障澳門經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，在中央大力支持下，近年來，澳門重點(diǎn)打造世界旅游休閑中心，力爭成為享譽(yù)全球的旅游勝地，同時，為促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，國家重點(diǎn)推出粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)平臺助力澳門同祖國內(nèi)地同發(fā)展、共繁榮?？梢哉f，保持澳門的繁榮與穩(wěn)定是澳門“一國兩制”成功實(shí)踐的基本規(guī)律之一。
第二，依托中央的支持以及澳門的能動性發(fā)揮是成功實(shí)踐的動力。澳門“一國兩制”實(shí)踐取得成功與中央支持下澳門特區(qū)政府充分發(fā)揮能動性關(guān)系密切。先后擔(dān)任行政長官的何厚鏵、崔世安倡導(dǎo)“務(wù)實(shí)政治”，積極發(fā)展澳門經(jīng)濟(jì)，力促社會穩(wěn)定繁榮，落實(shí)了有關(guān)惠民政策，保障了廣大澳門居民的合法權(quán)益，得到澳門居民的充分肯定。在政治體制改革上，澳門特區(qū)政府及時向中央請求釋法，全國人大常委會亦對《澳門基本法》進(jìn)行了釋法，有力地保障了澳門政治體制改革有序運(yùn)行。澳門在中央的大力支持下，發(fā)揮獨(dú)特的制度優(yōu)勢，積極尋找發(fā)展機(jī)遇，在融入國家發(fā)展大局這一正確路線指引下，與內(nèi)地，尤其是廣東建立了更為密切的互利合作關(guān)系，社會民生各項事業(yè)邁向新的臺階，在國內(nèi)乃至海外的競爭力、影響力進(jìn)一步提升?？梢姡谥醒氲闹С窒?，澳門特區(qū)也需要充分發(fā)揮能動性，才能保障“一國兩制”成功實(shí)踐下去。
第三，全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事是澳門“一國兩制”成功實(shí)踐的前提與保障。《澳門基本法》是保障澳門繁榮穩(wěn)定、促進(jìn)澳門邁向騰飛的利器，它在各方努力下得到全面準(zhǔn)確地貫徹實(shí)施，不僅為譜寫“一國兩制”亮麗華章提供獨(dú)特而精辟的良徑，而且為香港解決類似社會問題提供經(jīng)驗借鑒。澳門回歸多年，中央充分尊重澳門原有的資本主義制度，尊重澳門居民原有的生活方式，尊重澳門的新聞、言論自由等權(quán)利，緊緊依靠愛國愛澳人士，支持行政長官依法施政、積極作為，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)澳門各界人士齊心協(xié)力謀發(fā)展、促和諧，充分尊重澳門居民依法表達(dá)訴求，確保中央對澳政策有效落地、惠及澳人。同時，澳門特區(qū)政府也在準(zhǔn)確貫徹前述方針，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事的前提下成功地實(shí)踐了“一國兩制”，助推澳門的國際地位節(jié)節(jié)攀升?？梢哉f，這個方針也是澳門“一國兩制”成功實(shí)踐的基本規(guī)律。
未來澳門實(shí)踐“一國兩制”基本方略面臨的問題與挑戰(zhàn)
國內(nèi)外激進(jìn)與分裂勢力開始介入澳門治理。近年來，澳門青年社會運(yùn)動日益興起，并逐漸滲透至澳門政壇，對澳門社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成一定的潛在危險。實(shí)際上，境外勢力干預(yù)澳門政制發(fā)展的萌芽已經(jīng)出現(xiàn)，類似香港“泛民主派”性質(zhì)的“新澳門學(xué)社”等團(tuán)體積極推動澳門“雙普選”宣傳等工作。被視為泛民象征的“新澳門學(xué)社”的多名成員曾參與“太陽花”“占中”等運(yùn)動，相關(guān)成員還在國際上鼓吹他們在澳門推動“本土化”運(yùn)動的經(jīng)驗，令不少澳門市民擔(dān)憂。[8]2017年9月，曾多次公開支持“占中”的蘇嘉豪當(dāng)選澳門立法會議員。蘇嘉豪年僅26歲，是澳門史上最年輕的議員，他的當(dāng)選或?qū)⒃谝欢ǔ潭雀淖兞⒎〞拿婷?，澳門政局將面臨更多的挑戰(zhàn)。果不其然，蘇嘉豪自履職以來，仍我行我素，多次非法集會，宣傳與《澳門基本法》不相符合的激進(jìn)思想。澳門立法會于2017年12月4日暫時中止涉嫌非法集會被起訴的蘇嘉豪議員職務(wù)。[9]
澳門青年參與激進(jìn)社會運(yùn)動，實(shí)質(zhì)上也與中美關(guān)系存在一定的關(guān)聯(lián)。首先，在澳門博彩業(yè)中，美資的逐年滲入，日益沖擊了澳資主導(dǎo)博彩業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀。在中美貿(mào)易摩擦的背景下，美國通過這些資本的滲入，在澳門的政治話語中具有一定的影響力。若澳門話語權(quán)不傾向于美資企業(yè)的利益，那么，美資自然通過一些方式，蠱惑不明真相的青年在一定范圍內(nèi)擾亂澳門的社會秩序。其次，港臺青年受美國一些勢力有組織、有計劃、有資本地支持，逐漸認(rèn)同所謂的“民主自決”等思想，而港臺青年又與澳門青年長期有著各種各樣的互動關(guān)系。在三者交流中，澳門青年必然受到這些港臺青年不良思想的影響，逐漸對澳門的現(xiàn)狀產(chǎn)生微妙的認(rèn)識，從而參與激進(jìn)社會運(yùn)動。近些年，港臺社會運(yùn)動與澳門之間的聯(lián)動跡象漸趨明顯，值得警惕和應(yīng)對?？偠灾?，中美關(guān)系既有合作，又有對抗，澳門青年問題是矛盾的一個方面。同時，中美關(guān)系在澳門青年問題中并非是主要矛盾，但值得中央和澳門有關(guān)部門予以關(guān)注，防止其無序演變?yōu)轭愃葡愀劭刂魄嗄赀\(yùn)動的又一棘手問題。
博彩業(yè)長期一家獨(dú)大，經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展需要創(chuàng)造條件。澳門是一個地狹人稠的國際自由港，受制于土地面積，不得不長期依賴博彩業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。亦因如此，澳門許多產(chǎn)業(yè)長期依賴博彩業(yè)而發(fā)展，無論是商品銷售，抑或旅游業(yè)，均與博彩業(yè)脫離不了關(guān)系，而這種單一形態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式難以保障經(jīng)濟(jì)體獲得可持續(xù)發(fā)展。很多來澳旅客亦主要因繁榮的博彩業(yè)而來，旅游目的的固定化不僅不利于澳門優(yōu)化整個社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，更不利于澳門經(jīng)濟(jì)適度多元政策的有效落實(shí)。任何事物都同其他事物處于一定的聯(lián)系之中，澳門經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的單一不利于青年尋求不同的發(fā)展機(jī)會，例如部分澳門青年擅長創(chuàng)新科技，但澳門這方面的產(chǎn)業(yè)比較稀缺，而白手興家往往是很困難的，在沒有充足的資本和工作經(jīng)驗的情況下，澳門青年也只能依附于與博彩業(yè)有關(guān)的崗位，這就容易浪費(fèi)那些具有創(chuàng)新能力的潛在人才，對澳門的長遠(yuǎn)發(fā)展可謂一項重大損失。就業(yè)崗位的單一化與澳門青年人才不斷涌現(xiàn)是當(dāng)前澳門難以有效調(diào)和的矛盾。若不盡快解決這一矛盾，澳門青年勢必通過各種不利于社會穩(wěn)定的方式尋求所謂的“民主之路”。盡管近年來，澳門在國家大力支持下，逐漸走上了經(jīng)濟(jì)適度多元的發(fā)展軌道，但軌道建設(shè)需要源源不斷的政治與經(jīng)濟(jì)人才提供創(chuàng)新良計才能完成。無論國家如何建構(gòu)惠澳路徑，澳方若缺乏對接的合適路徑，則整個國家發(fā)展大計無可避免會出現(xiàn)銜接不暢。因此，拓寬青年參政議政渠道、大力培養(yǎng)青年政治人才，乃是激發(fā)年輕一代，尤其精英一代參政的良徑，從而保障澳門政局的穩(wěn)定?？傊?，澳門經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的單一化與澳門青年問題的形成具有直接的聯(lián)系，是澳門青年矛盾激化的主要成因，中央和澳門特區(qū)政府有必要合力解決這一難題。
澳門廉政建設(shè)問題。自澳門回歸以來，在澳門政壇中，困擾澳門多年的重要問題即廉政建設(shè)問題。2009年4月，澳門前運(yùn)輸工務(wù)司司長歐文龍經(jīng)澳門終審法院裁定濫用職權(quán)、受賄、洗錢、財產(chǎn)申報的虛假聲明及財產(chǎn)來源不明等81項罪名成立，判處監(jiān)禁28年半；2017年7月，澳門前檢察長何超明因詐騙、濫用職權(quán)、創(chuàng)立犯罪集團(tuán)等多項罪名被判刑期21年，等等。澳門政壇的腐敗問題接連不斷，成為制約澳門廉政建設(shè)的緊箍咒，澳門民眾對澳門腐敗問題頗有怨言，這也成為澳門亟需解決的頭等大事。2017年，澳門特區(qū)政府順應(yīng)澳門社會發(fā)展現(xiàn)狀，尤其吸取了前檢察長等腐敗案例的教訓(xùn)，防范立法會選舉中出現(xiàn)的腐敗問題，特意在征求民意的基礎(chǔ)上，增設(shè)了保證金制度，旨在提高參選人的公信力，推動立法會選舉工作廉潔化、規(guī)范化。概言之，新法有助于拆毀賄選空間、清除灰色地帶、提升選舉質(zhì)量、夯實(shí)法治根基。然而，僅靠法律制度尚不能有效避免實(shí)踐中公權(quán)機(jī)關(guān)不依法行政和腐敗等痼疾，故澳門特區(qū)政府需要加強(qiáng)法治政府與廉政政府的建設(shè)力度，塑造特區(qū)政府的良好印象。
澳門實(shí)踐“一國兩制”的成功經(jīng)驗的研究提煉還不夠。相對于《香港基本法》而言，《澳門基本法》的研究確實(shí)較少，由此導(dǎo)致的結(jié)果是，“一國兩制”許多理論內(nèi)容是根據(jù)香港實(shí)際情況而定的，其是否符合澳門的情況卻難以有效評估。由于整體上學(xué)術(shù)界對《澳門基本法》的研究重視不夠，重港輕澳現(xiàn)象比較突出，相關(guān)理論成果多受《香港基本法》影響，理論思維也只能亦步亦趨，對澳門的長久發(fā)展頗為不利。“一國兩制”作為完成祖國統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的國家制度，最初是為臺灣設(shè)計的，由于時間節(jié)點(diǎn)的機(jī)緣巧合而首先適用于香港和澳門。換言之，港澳運(yùn)作“一國兩制”的情況直接影響到臺灣人民回歸祖國的意愿。目前，“一國兩制”已在港澳實(shí)踐約20年，官方文件一再闡述“一國兩制”在港澳成功實(shí)踐的立場——“一國兩制”是解決港澳問題的最佳方案和保障港澳長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度。[10]這一決斷在港澳社會引起較大共鳴。從社會穩(wěn)定和國際地位的角度而言，港澳兩座城市自回歸后確實(shí)長期維持了繁榮穩(wěn)定，民眾權(quán)益得到保障，國際影響力節(jié)節(jié)攀升。這種幸福感在澳門尤其明顯。盡管香港近年來有擾亂“一國兩制”正常運(yùn)作的因素，但始終不能成為主流，亦未能根本性改變香港社會發(fā)展的方向。因此，官方立場的判斷從整體上符合港澳的實(shí)際情況。然而，從政治角度而言，既然有港澳兩座城市同時實(shí)踐“一國兩制”，就不能避免存在比較的空間。一旦比較，必有優(yōu)劣，而這種優(yōu)劣情況亦直接影響到臺灣民眾對“一國兩制”的態(tài)度。如上文所言，澳門長期以來在“一國兩制”中的地位是有所“矮化”的，相關(guān)研究力量亦隨之重香港而輕澳門。正因如此，中央有必要在國家發(fā)展大局中對澳門實(shí)踐“一國兩制”的狀況進(jìn)行定位，并強(qiáng)調(diào)學(xué)界對澳門經(jīng)驗須有高度的認(rèn)可及推廣行動。加強(qiáng)《澳門基本法》研究是保障澳門繁榮穩(wěn)定的利器?，F(xiàn)有的《澳門基本法》研究力量較為薄弱，高質(zhì)量的研究成果亦較少，澳門有必要系統(tǒng)建構(gòu)繁榮《澳門基本法》研究的路徑，吸引國內(nèi)外更多具有法治智慧的人共同參與到此項偉業(yè)中。
助推澳門融入國家發(fā)展的若干建議
凝聚與培養(yǎng)愛國愛澳力量。在澳門回歸前后，中央為了保障澳門平穩(wěn)過渡而對澳門的上層人士和精英進(jìn)行統(tǒng)戰(zhàn)工作，部分中下層人士因各種原因未能有效兼顧。近20年來，這些統(tǒng)戰(zhàn)對象確實(shí)有效地保障了澳門繁榮穩(wěn)定，確保中央治澳政策方針的貫徹落實(shí)。然而，上層人士和精英長期主導(dǎo)澳門政壇，不利于融入更多的新鮮血液激活澳門的社會發(fā)展動力，亦不利于中央在澳門團(tuán)結(jié)更為廣泛的社會群體。從近年來澳門青年參與愛國愛澳的社會事務(wù)來看，人數(shù)較少，與逐漸形成澳門“泛民主派”的青年團(tuán)體的規(guī)模形成鮮明對比。因此，愛國愛澳青年人才培養(yǎng)力度欠佳導(dǎo)致的青黃不接是當(dāng)前澳門最為棘手的問題，這也說明了中央治理澳門是一個檢驗和發(fā)展“一國兩制”理論的過程，是推動祖國和平統(tǒng)一大局形成的先導(dǎo)。愛國愛澳力量一直是維護(hù)澳門繁榮穩(wěn)定的中堅力量，在澳門繼續(xù)成功實(shí)踐“一國兩制”的偉業(yè)中要繼續(xù)充分發(fā)揮他們的積極性。由于中央與澳門尚未建立起有效地培養(yǎng)愛國愛澳青年人才的機(jī)制，澳區(qū)人大代表、政協(xié)委員的名額又比較少，難以完全兼顧所有愛國愛澳的青年人才，加之一部分青年受到部分境外勢力的蠱惑。時光流逝，傳統(tǒng)的愛國愛澳力量由于年齡與精力等原因，亟需薪火相傳，延續(xù)愛國愛澳傳統(tǒng)。因此，澳門特區(qū)政府既要凝聚舊的愛國愛澳力量，又要加大力度培養(yǎng)新的愛國愛澳力量，實(shí)現(xiàn)兩者的和諧統(tǒng)一。具體而言，可從以下幾個路徑著手。
第一，在文化培育方面，可通過中華文化夏令營、內(nèi)地學(xué)校與澳門學(xué)校結(jié)為兄弟學(xué)校等措施，努力保持青黃相接、逐漸加深澳門青年對國情認(rèn)識的良好局面的形成。例如，由澳門的中學(xué)與內(nèi)地的中學(xué)建立兄弟學(xué)校關(guān)系。澳門的中學(xué)定期派出訪問團(tuán)到內(nèi)地兄弟中學(xué)進(jìn)行交流工作，就國際化教育、合作辦學(xué)等問題進(jìn)行磋商，有條件的內(nèi)地中學(xué)亦可與澳門的中學(xué)合作培養(yǎng)中學(xué)生。
第二，在政治培育方面，可通過兩大路徑完成。一方面，中央可在澳區(qū)人大代表、政協(xié)委員的名單上納入更多的中下層青年，激發(fā)中下層青年積極擁護(hù)中央的熱情。具體而言，應(yīng)由過去大量推薦澳門上層社會人士，不斷轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度推薦澳門中下層人士，讓更多的澳門中下層人士有機(jī)會擔(dān)任全國人大代表和政協(xié)委員。為實(shí)現(xiàn)機(jī)制上的暢通，初期的推薦范圍可包括來內(nèi)地創(chuàng)業(yè)就業(yè)、參與經(jīng)濟(jì)與文化交流具有一定年限的澳門青年，再適時拓寬至曾到內(nèi)地求學(xué)、定居后回澳定居、創(chuàng)業(yè)就業(yè)的澳門青年，最后完全拓寬至以愛國者為主體的所有澳門青年。國家推薦的方式可包括特聘人大代表、特聘政協(xié)委員等，也可以鼓勵一切愛國愛澳的廣大青年踴躍參與人大代表選舉活動或自薦為政協(xié)委員。另一方面，鼓勵澳門居民在內(nèi)地法律允許的情況下，積極報考內(nèi)地公務(wù)員、事業(yè)單位人員、高校教師等具有公職人員性質(zhì)的職業(yè)。同時，為了拓展澳門居民在內(nèi)地的發(fā)展機(jī)會，澳門全國人大代表、政協(xié)委員亦可著手就澳門居民報考內(nèi)地公職人員方面的問題向中央提出各種解決的方案。當(dāng)前，港澳特區(qū)行政長官首次被納入一些中央決策組織，這又為愛國愛澳力量的培養(yǎng)開辟了新的道路。例如，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組作為決策機(jī)構(gòu)，可在執(zhí)行機(jī)構(gòu)中容納愛國愛澳力量，特別是著重培養(yǎng)新生代的澳門青年。
第三，在軍事培育方面，澳門青年服兵役是推動澳門融入國家發(fā)展大局的重要鏈條，亦是增強(qiáng)澳門青年國家認(rèn)同感的重要路徑。澳門回歸良久，澳門青年服兵役的社會基礎(chǔ)業(yè)已鞏固，若到2047年后再考量憲法義務(wù)規(guī)范在澳門的銜接問題則為時已晚。毋庸置疑，建構(gòu)澳門青年服兵役路徑，既有銜接機(jī)制的障礙，亦有人性情感的困窘，但其仍是完善與基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制的重大舉措，更是“一國兩制”運(yùn)行過程中不可或缺之環(huán)節(jié)。由于內(nèi)地實(shí)際上對多數(shù)適齡青年服役遵循的是自愿參軍的原則，為體現(xiàn)服役群體間的平等性，澳門青年亦可遵循自愿參軍的原則，以吸引更多的澳門青年踴躍參軍。因此，中央可在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，征詢各方意見，打破理論與思想瓶頸，奠定澳門青年服兵役制度構(gòu)筑的立法根基，從而推動該制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化，增強(qiáng)澳門青年的國民意識，拓寬和穩(wěn)固澳門愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。
加大國民教育、憲法與基本法宣傳教育。近年來，部分澳門青年開始受到港臺激進(jìn)思想的影響，國家認(rèn)同感每況愈下，竟然通過各種渠道支持“臺獨(dú)”“港獨(dú)”。這也直接折射出維護(hù)國家安全并不能只靠法律規(guī)范約束，更重要的是通過適當(dāng)路徑增強(qiáng)澳門同胞的國家認(rèn)同感。以下縷述之。
第一，強(qiáng)化中華民族的認(rèn)同教育。中華文化是維系中華民族精神的紐帶，是構(gòu)成中國人身份的文化根基。培養(yǎng)澳門青少年的民族歸屬感，中華民族文化的滋養(yǎng)必不可少，澳門特區(qū)要在整個特區(qū)范圍內(nèi)開展與中國相關(guān)的國民歷史、文化教育，堅持正本清源、匡正祛邪。開發(fā)、設(shè)計與運(yùn)用符合澳門地域特點(diǎn)、文化特征和思維方式的新載體，避免灌輸式的教育，努力做到寓教于無形。一方面，澳門特區(qū)政府有必要在澳門各層次學(xué)校的教育中加強(qiáng)中國歷史教育的普及，彌補(bǔ)澳門青少年對中國歷史知識的缺失，讓其了解中國歷史，培養(yǎng)正確的價值觀、人生觀，增強(qiáng)其作為一個傳承五千年文化歷史的華夏之子的自豪感。另一方面，將學(xué)習(xí)掌握基本法和國家歷史、文化的水平作為特區(qū)任用和評價公職人員的重要標(biāo)準(zhǔn)，努力提升特區(qū)管治團(tuán)隊的國家觀、大局觀和法治觀。堅決糾正一些重要領(lǐng)域不去殖民化反而去中國化的錯誤行為。
第二，強(qiáng)化以《憲法》和《澳門基本法》為基礎(chǔ)的法治與政治認(rèn)同教育。法律法規(guī)是一個社會最基本的行為準(zhǔn)則，如若行為跨越法治的邊界，則會擾亂社會秩序，造成社會動蕩不安。協(xié)調(diào)好國家利益、區(qū)域利益、個人利益三者之間的關(guān)系，挖掘民族記憶，增強(qiáng)民族認(rèn)同感，注重法治教育的同時強(qiáng)化政治認(rèn)同教育，政治認(rèn)同主要有國家認(rèn)同、政權(quán)認(rèn)同、主權(quán)認(rèn)同、政策認(rèn)同，熱愛人民、熱愛疆土、熱愛國旗國歌等。同時，建設(shè)兩地青少年法治交流平臺，拓寬交流渠道，例如建立有關(guān)《憲法》《香港基本法》探討的網(wǎng)上交流平臺，加強(qiáng)法治宣傳教育，定期擴(kuò)充兩地學(xué)生交流學(xué)習(xí)，支持兩地青年互動，并加強(qiáng)政府層面規(guī)范化指引，擴(kuò)寬交流渠道。
積極參與“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。澳門作為中國與葡語國家交流的重要平臺，有必要重塑自身定位，緊握合作時機(jī)，積極參與各方合作，這不僅有利于促進(jìn)澳門積極融入國家發(fā)展大局，提升國際競爭力，而且有利于澳門在合作中尋求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的良徑，保障繁榮穩(wěn)定。在“一帶一路”建設(shè)中，澳門可爭取與“一帶一路”相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)或者分支機(jī)構(gòu)在澳設(shè)立。當(dāng)前，與“一帶一路”倡議相關(guān)的資金平臺共有七個：亞投行、絲路基金、中國—中歐合作基金、中—歐亞經(jīng)濟(jì)合作基金、亞洲區(qū)域合作轉(zhuǎn)向資金、中國—東盟海上基金、中國—東盟合作基金+周邊友好交流專業(yè)基金。多個平臺以金融機(jī)構(gòu)的形式在中國第一大城市——上海設(shè)立總部。這不僅依賴于上海的金融實(shí)力，還依賴于上海在國際上的知名度。隨著“一帶一路”倡議發(fā)揮出無窮的力量，類似亞投行等“一帶一路”相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)或許也會隨之增加。澳門金融業(yè)受經(jīng)濟(jì)環(huán)境的限制，發(fā)展一直比較緩慢，與香港相比，金融業(yè)的發(fā)展長期是一個短板，澳門要獲得發(fā)展，就必須把握“一帶一路”設(shè)立相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的時機(jī)。在適當(dāng)之時，澳門可請求中央為兼顧澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，充分利用澳門作為中葡交流平臺的優(yōu)勢，將亞投行、絲路基金等類似機(jī)構(gòu)或者分支機(jī)構(gòu)優(yōu)先設(shè)立在澳門。
在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中，澳門有必要主動出擊，增強(qiáng)在建設(shè)規(guī)劃中的話語權(quán)，在大灣區(qū)中爭當(dāng)重要一極，發(fā)出更強(qiáng)的“澳門之聲”。具體而言，盡管大灣區(qū)建設(shè)的重心在于經(jīng)濟(jì)合作，但世界多個灣區(qū)建設(shè)經(jīng)驗一再表明：沒有與生產(chǎn)、生活、教育等方面配套的建設(shè)不可能鑄造灣區(qū)輝煌。再者，從系統(tǒng)性的角度而言，有些領(lǐng)域盡管表面上不呈現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)因素，如教育合作，但推進(jìn)教育產(chǎn)業(yè)化合作，亦可直接表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)因素。因此，澳門要爭當(dāng)一極，必然需要與廣東、香港加強(qiáng)多方面的合作，包括降低相關(guān)行業(yè)的準(zhǔn)入門檻、積極主動參與粵港各類合作等。以律師業(yè)合作為例，澳門可就粵澳律師業(yè)降低相互間的準(zhǔn)入門檻踏出更大的步伐，而非僅呈現(xiàn)出廣東律師業(yè)的單邊開放。此外，完善區(qū)際司法互助機(jī)制。澳門與內(nèi)地須在司法上做到相互配合，便民高效。目前內(nèi)地司法制度已有長足的進(jìn)步，人權(quán)保障水平日益提高。澳門高度的司法自治權(quán)與內(nèi)地司法權(quán)之間產(chǎn)生諸多抵觸，兩地長期不完善的司法互助機(jī)制難以有效增強(qiáng)法治上的互信，尤其在推動澳門融入國家發(fā)展大局的背景下，司法事業(yè)的不協(xié)調(diào)容易增加兩地貿(mào)易往來的摩擦，最終有損共同繁榮的大業(yè)進(jìn)程。因此，在中央的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，可首先以粵港澳大灣區(qū)為試點(diǎn)，構(gòu)筑緊密的區(qū)際司法互助機(jī)制，特別是在刑事司法互助方面增強(qiáng)合作力度，不斷提高澳門居民對內(nèi)地司法的信心。
與此同時，治澳工作要勇于正視澳門目前面臨的民生困局，尋求破解重大挑戰(zhàn)的良方。囿于澳門地小人多的現(xiàn)狀，澳門居民在住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面面臨困境，部分澳人動輒將矛盾指向與內(nèi)地有關(guān)的政策，如自由行等，從而指向中央的對澳政策。解決澳門民生問題是一項重大工程，需要多方持之以恒地溝通交流才能逐步緩解。當(dāng)前，中央可借助粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的平臺，鼓勵澳門居民北上工作，著重并優(yōu)先解決澳門居民在內(nèi)地的就業(yè)問題，營造澳門居民良好的發(fā)展環(huán)境，為日后創(chuàng)業(yè)提供更多的發(fā)展機(jī)會。同時，中央大力推動澳門居民在大灣區(qū)置業(yè)的政策，讓澳門年輕一代有能力購房，促進(jìn)人心回歸。治澳工作需要多方面的交流，涉澳部門需要與特區(qū)政府合作，定期舉辦各種座談會與茶話會，深入了解澳門年輕人對內(nèi)地的看法或者疑慮。
依法推進(jìn)廉政建設(shè)，助推澳門廉政政府生成。在推進(jìn)廉政建設(shè)方面，澳門可吸取香港和內(nèi)地近年來反腐的一些寶貴經(jīng)驗。依法行政歸根到底即為廉政建設(shè)問題。在制定基本法時，澳門效仿香港廉政建設(shè)模式，建立廉政公署，向行政長官負(fù)責(zé)。然而，廉政公署在澳門常遭遇“水土不服”，一些官員間的包庇行為屢禁不止。因此，澳門有必要從以下幾個路徑推進(jìn)澳門的廉政建設(shè)。
首先，加強(qiáng)公職人員的外部監(jiān)督，尤其是新聞媒體監(jiān)督力度。澳門相對于香港而言，在新聞媒體監(jiān)督方面較弱，尤其對特區(qū)政府施政效果的評論尚未形成一種“輿論性”監(jiān)督實(shí)效。這也是澳門新聞媒體遇到一些公職人員腐敗問題不敢輕易曝光的根源。因此，為了推進(jìn)公職人員的外部監(jiān)督，澳門特區(qū)政府有必要加強(qiáng)新聞媒體對政府及其公職人員的監(jiān)督力度，同時，通過一些廉政宣傳活動，鼓勵澳門居民效仿香港居民敢于與腐敗行為作斗爭，共同建設(shè)廉政澳門。
其次，加強(qiáng)公職人員內(nèi)部監(jiān)督。加強(qiáng)公職人員內(nèi)部監(jiān)督是防止政府形象惡化的重要防腐劑。盡管澳門特區(qū)已經(jīng)實(shí)行官員財產(chǎn)公示的制度，但尚未建立有效的公職人員收入與其他收入相分離的機(jī)制，公職人員的親朋好友利用影響力進(jìn)行腐敗的行為層出不窮。以往澳門的一些腐敗分子最終受到追責(zé)，其原因在于部分廉政公署的公職人員堅守法律的底線，敢于時刻“盯住”澳門所有公職人員的日常行為。因此，除了大力支持廉政公署繼續(xù)依法進(jìn)行監(jiān)察外，澳門特區(qū)的所有公權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，探索公職人員收入與其他收入相分離的機(jī)制，防止“監(jiān)守自盜”。
合憲性審查時代下助推澳門法制融入國家發(fā)展大局。“一國兩制”發(fā)展至今，之所以屢次遭到港澳反對派的挑戰(zhàn)，尤其香港反對派的挑戰(zhàn)，原因在于過于強(qiáng)調(diào)基本法上的“兩制”，而忽視了基本法上的“一國”，而憲法上的“一國”自不待言。這些有意割裂文字含義的邏輯思維導(dǎo)致高度自治權(quán)成為挑戰(zhàn)中央權(quán)威的擋箭牌。憲法作為統(tǒng)合內(nèi)地與澳門的共同憲制基礎(chǔ)，在推動法律制度一體化建設(shè)上應(yīng)有足夠的勇氣，包括打破兩地經(jīng)貿(mào)往來的瓶頸、祛除阻礙“一國”融合的本土理念等。因此，用憲法思維深化澳門與內(nèi)地的互利合作成為合憲性審查時代下助推澳門法制融入國家發(fā)展大局的法寶。
首先，在積極推動澳門融入國家發(fā)展大局的過程中，憲法和法律委員會并非毫無作為，而在審查特區(qū)法律是否合憲的層面上具有廣泛的自由裁量空間。從憲法原理的角度而言，澳門特區(qū)法律體系長期與內(nèi)地法律體系進(jìn)行區(qū)隔，刻意制作兩套不同的法律體系，既不利于作為一個主權(quán)國家法律體系統(tǒng)一的需要，亦不利于“一國”與“兩制”實(shí)現(xiàn)良性互動。實(shí)際上，“一國兩制”的實(shí)施絕非為了區(qū)隔內(nèi)地與澳門，更多的是為了兩地的融合，因為澳門回歸前，內(nèi)地與澳門事實(shí)上即為“一國兩制”。澳門特區(qū)不實(shí)行社會主義制度，并不意味著在國家層面上與其他制度的隔離，如雙方均實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)，這就可在經(jīng)濟(jì)制度上相互融合，以更好地實(shí)現(xiàn)國家法制的統(tǒng)一。內(nèi)地單方面的行業(yè)準(zhǔn)入門檻不斷降低，而澳門相應(yīng)行業(yè)尚未對門檻進(jìn)行對等降低，單邊的合作注定整體的效益不高，甚至容易引起一方公共資源的流失，從而引起一方居民的不滿。例如，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的廣東不斷放寬澳門居民進(jìn)入律師行業(yè)的門檻，而澳門律師公會卻遲遲不愿放寬門檻，這容易引起廣東律師群體的不滿。因此，探討澳門與內(nèi)地的融合問題，應(yīng)該更多地采用憲法思維，而非國際私法思維，盡可能從主權(quán)國家的立場去尋求澳門與內(nèi)地在發(fā)展問題上的最大公約數(shù)。“粵港澳大灣區(qū)”之所以成為新時代推動粵港澳合作的新概念，是因為以往各種版本的粵港澳合作出現(xiàn)許多不盡人意的問題，例如，三地法律的有意區(qū)隔導(dǎo)致人流、物流、資金流、信息流等生產(chǎn)要素?zé)o法有效流通，加之龍頭概念的思想進(jìn)一步深化單邊開放的格局。例如，港珠澳大橋舍雙Y方案而取單Y方案即可表明粵港澳合作尚未完全進(jìn)入互利合作的理想狀態(tài)。中央將“粵港澳大灣區(qū)”作為推動香港與內(nèi)地同發(fā)展、共繁榮的新平臺，即意味著兩地需要高度融合，包括法律制度、發(fā)展理念方面的融合，否則又成為單邊開放的平臺，最終無法有效實(shí)現(xiàn)兩地的互利合作。因此，憲法和法律委員會應(yīng)在備案審查機(jī)制上以憲法秩序統(tǒng)合內(nèi)地與澳門生產(chǎn)要素的高速流通，助推澳門融入國家發(fā)展大局。詳言之，一方面，憲法和法律委員會先行在法規(guī)備案審查工作上統(tǒng)率內(nèi)地統(tǒng)一市場要素，逐步消除地方保護(hù)主義，為內(nèi)地與澳門合作奠定經(jīng)濟(jì)一體化的根基；另一方面，鑒于憲法乃澳門特區(qū)的憲制基礎(chǔ)，憲法和法律委員會可探索運(yùn)用憲法對澳門特區(qū)法律進(jìn)行合憲性審查的制度，消除澳門與內(nèi)地隔離的因素，打通澳門融入國家現(xiàn)代化進(jìn)程的康莊大道。
其次，基本法實(shí)踐已20余年，但仍然沒有建立由中央主導(dǎo)的違反基本法審查制度。澳門司法實(shí)踐中，往往由司法機(jī)關(guān)自行對違反基本法的法律進(jìn)行審查，這就削弱了中央在違基審查活動中的主導(dǎo)地位。全國人大憲法和法律委員會成立后，鑒于基本法乃憲法體系中的重要組成部分，該委員會有必要將涉嫌違反基本法的澳門特區(qū)法律納入合憲性審查的范圍。概言之，憲法和法律委員會有必要與澳門特區(qū)的法律機(jī)關(guān)建立直接的立法備案審查機(jī)制以及違反基本法審查制度。具體而言，在立法備案審查機(jī)制上，澳門特區(qū)的法律機(jī)關(guān)可直接將制定的法律上報憲法和法律委員會備案，憲法和法律委員會經(jīng)過審查后認(rèn)為澳門特區(qū)法律不符合“中央管理的事務(wù)及中央與特區(qū)關(guān)系”，特別是含有阻礙內(nèi)地與特區(qū)關(guān)系的條文，可向全國人大常委會提出相應(yīng)的意見，全國人大常委會在咨詢澳門基本法委員會后決定是否發(fā)回澳門特區(qū)。在違反基本法審查制度上，澳門訴訟案件中的原被告、審理法院均有權(quán)向全國人大常委會提出違反基本法審查的申請，全國人大常委會將申請轉(zhuǎn)交憲法和法律委員會進(jìn)行合憲性審查，憲法和法律委員會審查后將相應(yīng)的意見上交全國人大常委會，全國人大常委會在咨詢澳門基本法委員會后將最終的結(jié)論函告提請違反基本法審查的主體。
繁榮《澳門基本法》研究與成功推廣澳門實(shí)踐“一國兩制”經(jīng)驗之路。澳門在“一國兩制”優(yōu)勢的保障下，能動地發(fā)展博彩業(yè)，并帶動了酒店、旅游、購物、教育等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，可謂充分吸收博彩業(yè)的正溢出效應(yīng)進(jìn)而提升自身實(shí)力的絕佳榜樣。由于博彩業(yè)不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，澳門仍需在“一國兩制”的保障下激活更多有利于澳門長遠(yuǎn)發(fā)展的內(nèi)在動力，助推澳門同祖國內(nèi)地同發(fā)展、共繁榮，使“一國兩制”澳門模式得到國際社會的認(rèn)可。在此過程中，繁榮《澳門基本法》研究與成功推廣澳門實(shí)踐“一國兩制”經(jīng)驗之路成為提高澳門競爭力的必要進(jìn)路，具體路徑如下。
首先，澳門非政府組織可與臺灣非政府組織就澳門成功實(shí)踐“一國兩制”的經(jīng)驗如何適用于臺灣的問題定期進(jìn)行各類學(xué)術(shù)研討會。中央運(yùn)用“一國兩制”解決臺灣問題，并非不能從根本上保證臺灣民眾的法律地位。應(yīng)當(dāng)指出，臺灣民眾既能在特區(qū)內(nèi)繼續(xù)保持普選的政治傳統(tǒng)，更能到大陸參政議政，更為重要的是在“一國兩制”優(yōu)勢的保障下，拓寬與大陸，乃至與世界各地區(qū)交往的空間。臺灣民眾需要的是保持自身生活水平不因政治現(xiàn)狀的改變而有所下降，更進(jìn)一步而言，希望的是因政治現(xiàn)狀的改變而生活得越來越美好。澳門如今的實(shí)踐范例可為臺灣作為特別行政區(qū)實(shí)踐“一國兩制”提供更多的經(jīng)驗，澳門需要在臺灣多多宣傳在“一國兩制”的保障下實(shí)現(xiàn)繁榮穩(wěn)定的發(fā)展經(jīng)驗，而非避而不談。唯有如此，才能先從教育上消除臺灣民眾對“一國兩制”的誤解。
其次，澳門高校與內(nèi)地高校聯(lián)合培養(yǎng)《澳門基本法》研究人才。法學(xué)人才是推動全面依法治國的重要力量資源。“一國兩制”是全面依法治國進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)，是彰顯中國特色社會主義的重要法寶。因此，培育大量的法學(xué)人才助力澳門繼續(xù)成功實(shí)踐“一國兩制”是保障澳門社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展持久運(yùn)行的利器。當(dāng)前，澳門的基本法教育資源相對于內(nèi)地而言較為匱乏，師資力量不足。因此，澳門高?？膳c內(nèi)地有條件的高校聯(lián)合培養(yǎng)《澳門基本法》研究人才，重點(diǎn)包括碩士研究生、博士研究生、博士后等層面的人才。當(dāng)前，聯(lián)合培養(yǎng)的教育部門不僅要加強(qiáng)《澳門基本法》的理論研究，更要加強(qiáng)澳門基本法在實(shí)務(wù)中的應(yīng)用研究。有關(guān)教育部門在培養(yǎng)造就《澳門基本法》研究人才的過程中要著眼于特區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，在培養(yǎng)“一國兩制”理論研究人才，尤其是熟悉澳門基本法、具備深厚專業(yè)素養(yǎng)的青年研究人才方面深耕厚植。做好“傳、幫、帶”，把好的治學(xué)傳統(tǒng)、行之有效的經(jīng)驗和方法傳授給年輕學(xué)者，并讓他們在鍛煉中成長、成才。盡管當(dāng)前基本法在實(shí)務(wù)中的應(yīng)用嚴(yán)重削弱了理論基本法學(xué)的研究，但這也是基本法作為憲制性法律應(yīng)具有的使命。值得注意的是，為了吸引海內(nèi)外法學(xué)學(xué)子踴躍參與《澳門基本法》的研究，在合作培育研究人才過程中，應(yīng)利用澳門基金會的支持，加大國內(nèi)外研究《澳門基本法》的資助力度，包括免除學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)，并每月提供生活費(fèi)，保證學(xué)子物質(zhì)生活，使其安心于法學(xué)研究。
再次，定期舉辦以《澳門基本法》為主題的學(xué)術(shù)論壇。澳門多個高校實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)行了基本法相關(guān)的學(xué)術(shù)論壇，但許多參與者經(jīng)常以《香港基本法》的視角來研究“一國兩制”問題，這對推進(jìn)《澳門基本法》的研究頗為不利。澳門高校應(yīng)在澳門基金會的支持下，多開展只以《澳門基本法》為主題的學(xué)術(shù)論壇。為了吸引內(nèi)地著名學(xué)者，也為了培養(yǎng)和鼓勵更多的年輕學(xué)者參與到《澳門基本法》的研究中，每一屆的《澳門基本法》學(xué)術(shù)論壇應(yīng)設(shè)立優(yōu)秀論文評獎環(huán)節(jié)，獎金金額的設(shè)置不低于澳門普通學(xué)術(shù)期刊的稿費(fèi)。如一般1000字的論文稿費(fèi)約有300～400澳門元。而一般的論文投稿字?jǐn)?shù)在1萬字左右，那么，獲得獎勵的論文的獎金也不應(yīng)低于3000澳門元。此外，學(xué)術(shù)論壇參加者來回澳門的交通費(fèi)、食宿費(fèi)用、澳門文化游費(fèi)用均應(yīng)獲得澳門基金會的支持。
最后，激活“一國兩制”澳門模式的最強(qiáng)動力。澳門實(shí)踐“一國兩制”并非照抄照搬香港，這一點(diǎn)從《香港基本法》與《澳門基本法》的條文對比下可以證成。例如，澳門獨(dú)有的市政機(jī)構(gòu)，是香港所沒有的?！栋拈T基本法》里的市政機(jī)構(gòu)作為澳門特區(qū)的特色自回歸以來一直未獲得重視，相關(guān)法律條款長期處于凍結(jié)狀態(tài)。經(jīng)過近20年各方的激烈討論和關(guān)注，2018年7月，澳門特區(qū)政府?dāng)M成立非政權(quán)性的市政機(jī)構(gòu)“市政署”，以取代目前民政總署的職能。這進(jìn)一步豐富了澳門模式的研究內(nèi)核，增強(qiáng)了澳門法治底色。除此之外，澳門有關(guān)維護(hù)傳統(tǒng)文化的成功經(jīng)驗也值得學(xué)界進(jìn)一步挖掘，如近年來興起的澳門學(xué)研究，正拓寬了澳門作為特別行政區(qū)應(yīng)具有的研究地位。
結(jié)語
澳門地狹人稠、資源緊缺的現(xiàn)狀并非經(jīng)濟(jì)不能適度多元發(fā)展的托辭，更不能成為澳門人民安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取的借口。在新時代國家發(fā)展大局中，澳門與香港同樣具有一定的國際競爭力。澳門需要時刻居安思危、“臥薪嘗膽”，捕捉國家發(fā)展戰(zhàn)略中的每一個機(jī)遇，積極發(fā)揮作為特區(qū)、單獨(dú)關(guān)稅區(qū)與外向型經(jīng)濟(jì)體的多重優(yōu)勢。同時，并非任何發(fā)展機(jī)遇都適合澳門自身情況，囿于自身實(shí)力問題，澳門不可能全面兼顧所有發(fā)展機(jī)遇，只能把握那些不用耗費(fèi)大量資源，尤其是土地資源的發(fā)展機(jī)遇。盡管澳門在經(jīng)濟(jì)過程中或有一些瑕玷，但總體上其實(shí)踐“一國兩制”是朝氣勃勃、充滿活力的，在積極融入國家發(fā)展大局的路途上，港澳機(jī)會平等。中央在治港工作中尚未有合適思路時，可將眼光放至澳門，唯此方能在豐富澳門模式之余，亦為“一國兩制”的內(nèi)涵貢獻(xiàn)源源不斷的智慧。
（中國社會科學(xué)院研究生院馬克思主義學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)博士研究生馮澤華對本文亦有貢獻(xiàn)）
注釋
[1]本文的“港澳居民”特指“港澳居民中的中國公民”，“港澳青年”特指“港澳青年中的中國公民”。
[2]宋小莊、孟東：《“一國兩制”澳門模式的特點(diǎn)》，楊允中主編：《“一國兩制”澳門模式學(xué)術(shù)研討會論文集》，澳門理工學(xué)院“一國兩制”研究中心，2009年，第44～45頁。
[3]香港青年協(xié)會：《香港青年趨勢分析2013》，2013年，第153頁。
[4]吳希同：《香港困局背后的本土意識》，中國網(wǎng)，2018年8月20日，http://opinion.china.com.cn/opinion_72_115872.html。
[5]《民調(diào)：逾三成香港中學(xué)生存在“國民身份危機(jī)”》，觀察者網(wǎng)，2016年12月5日，http://www.guancha.cn/local/2016_12_05_382919.shtml。
[6]宋小莊、孟東：《“一國兩制”澳門模式的特點(diǎn)》，楊允中主編：《“一國兩制”澳門模式學(xué)術(shù)研討會論文集》，澳門理工學(xué)院“一國兩制”研究中心，2009年，第44～47頁。
[7]《出人意料！人均GDP亞洲第一，世界第三，是中國最富裕的城市！》，搜狐網(wǎng)，2018年8月22日，http://www.sohu.com/a/233970506_330013。
[8]《澳門獨(dú)派分子欲闖立法會 曾參與“太陽花”“占中”》，2018年8月22日，https://www.sogou.com/link?url=6IqLFeTuIyh9rnnE9m9FAgZS9iYGgiXMo2bs9hy1KpXtgfePVQ-l8vP9BFcUcLieri2jTBr9OJ8。
[9]戴慶成：《違令集會遭警方檢控 澳門議員蘇嘉豪職務(wù)中止》，《聯(lián)合早報》，2017年12月5日。
[10]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年，第55頁。
責(zé) 編／周于琬
The Successful Experience of and Laws Governing the Application of "One Country,
Two Systems" in Macao
—Based on a Comparison of Hong Kong and Macao
Zou Pingxue
Abstract: In the new era, Macao has been incorporated into the general arrangements for national development. Comparing with Hong Kong, the successful experience of Macao in applying the principle of "one country, two systems" after its return to China 20 years ago include organically combining overall jurisdiction and high-degree autonomy, maintaining both the Chinese Constitution and the Basic Law as its constitutional basis, actively fulfilling the constitutional responsibility of making national security laws, and energetically promoting national education. The Macao SAR Government comprehensively and accurately implements the principle of "one country, two systems" under which the people of Macao govern Macao with a high degree of autonomy. This principle is also the basic law governing the successful application of "one country, two systems" in Macao. There are still many major problems that hinder Macao's continued successful practice of "one country, two systems". In order to promote the common development and prosperity of Macao and the Mainland, it is necessary to unite and cultivate patriotic forces of both of them; increase national education and people's awareness of the Constitution and Basic Law; actively participate in the "Belt and Road" initiative and the Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area project; build clean government in accordance with the law, and help Macao to do the same; integrate Macao's legal system into the overall national development in the era of constitutional review; and encourage the "Macao Basic Law" research and publicize Macao's experience in implementing the principle of “one country, two systems.”
Keywords: Macao, "one country, two systems", overall jurisdiction, high-degree autonomy, national education
鄒平學(xué)，深圳大學(xué)港澳基本法研究中心主任、法學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向為法理學(xué)、行政法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。主要著作有《憲政的經(jīng)濟(jì)分析》《中國代表制度改革的實(shí)證研究》等。
